毛春合,候丽君

(青海民族大学 政治与公共管理学院,青海 西宁 810007)

农村人居环境治理既是乡村振兴的重要内容,也是国家治理能力和治理体系现代化在农村实现的重要抓手。[1]十九大报告强调改善农村人居环境的重要性,并认为这一行动在实现乡村振兴和生态宜居方面具有核心地位。为了进一步推进农村人居环境治理,发布了《农村人居环境治理三年行动方案》,其将农村人居环境治理提升到了历史上的一个重要高度。[2]同时,《农村人居环境整治提升五年行动方案》指出,改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重要任务,这关系到广大农民的福利与健康状况。[3]在党的二十大报告中,也明确指出要对环境污染防治、产业结构调整、环境基础设施建设等进行统筹规划,着重推进城乡人居环境整治的工作。[4]然而,实现农村生态宜居、人居环境治理中依然存在治理过程碎片化,[5]资源配比不均衡,政出多门、职责不清、主体参与度不高、治理条件不足以及治理效果不佳等问题,[6]同时,受城乡二元结构的长期影响,城乡在资源配置方面仍处于不平衡阶段,农村人才培养机制不健全和治理资金缺乏导致了对本土人才资源开发不足,也影响着农村人居环境的改善。[7]在农村人居环境治理中,多元主体协同治理主要是指“中心+多元”的结构性复合,[8]当前背景下,实现我国农村人居环境的协同治理是一项重要任务,需要从传统的自上而下的管理方式转变为横向协作和整体规划,探索政府嵌入、社会协同和农民自主治理的新型治理范式,[9]88-95还要结合地域特色和治理实际提出相应的治理路径。

一、基于协同治理理论分析的农村人居环境治理

(一)农村人居环境协同治理的理论逻辑

协同治理理论是一种治理的方式。协同治理不是自上而下的管理,而是一个互动、协调的过程,它强调参与治理的主体是多元化的,不同主体在这个过程中可以有不同的利益需求,但是他们的前进方向是一致的,最终的目的地是同一个。实现协同治理的前提是治理主体的多元化,强调政府、社会组织、企业、个人等都可以参与社会公共事务治理。[10]在农村人居环境治理方面,协同治理是指有效融合农村多元主体的不同利益,改变传统治理方法,通过为不同的多元主体搭建一个更大的协同治理平台,使他们以实际行动者身份一起加入其中。

由于农村人居环境治理涵盖面非常广,所以单单依靠政府部门单一的力量难以取得理想效果,因此需要社会多元主体共同参与。比如政府在治理中起着引导的作用,发挥榜样示范带动作用;社会组织可以在参与治理的过程中,了解村民对村庄环境的诉求,最大程度维护村民的相关权益,向政府建言献策;村委会起着一个承上启下的任务,通过解读上面发来的文件,让村民积极参与其中,并根据每个村子的实际情况对其进行创新发展。对于农村人居环境治理工作,从系统的角度看,它是一个大的协同治理系统,其中又存在着若干个行为体,比如政府部门、社会组织、第三方企业、村两委、村民等,它们都是开放性的,在整个系统中既相互独立,也相互影响。在系统内部的各个行为体拥有不同的资源,也具有不同的利益需求,也就导致了实现目标的手段各式各样。

(二)基于协同治理理论分析的农村人居环境治理

农村人居环境治理属于典型的健康文明生活方式。农村人居环境治理涉及良好、卫生的身体健康实践,涉及节约资源、保护环境的道德文明实践。农村人居环境治理中,多元主体既是治理的推动者和实施者,又是组织者和领导者。在传统治理模式下,行动主体缺乏自治自觉,且因不同主体利益多元化、价值诉求多样化,而呈现出主观非理性的主体价值,[11]这就导致仅仅依靠单一主体的力量是不够的,治理效率变低,需要多元主体协同对农村人居环境的方方面面进行有效改善和治理。

现阶段我国农村人居环境的发展水平普遍低于城市人居环境的发展水平,尽管在开展农村人居环境治理的行动中,国家一直都坚持着政府引导,以农民为中心积极参与,市场介入辅助,各种机制相结合的形式,但在现实治理过程中,由于受到传统治理方式的影响,农村人居环境治理依然处于政府主导,村级组织、村民被动参与,市场、社会组织难以参与的尴尬境地,多元主体协同治理格局尚未有效达成,导致难以达到预期效果。近年来,坚持把改善农村人居环境作为一项重大民生工程,加强顶层设计,坚持标本兼治,动员各方力量,整合各种资源,强化各项举措,全力推进农村人居环境治理。应该积极响应号召,坚持党建核心引领、政府负责、社会主体协同、民众有效参与的协同治理方式,结合自身特色和实际发展,创新方式方法,探索治理模式,形成农村人居环境独特有效的治理之道。

二、农村人居环境协同治理的基层经验

近年来,全国不同县镇坚持把改善农村人居环境作为一项重要任务,全力推进农村人居环境全方位治理。依据C镇所属县域《M县乡村振兴及农村人居环境治理项目可行性研究报告》,县政府在坚持政府引导的前提下,与社会资本合作开展农村人居环境协同治理项目。截至2022年9月,M县已完成56个村标设计,其中37个村已完成建设。在村内,已累计建成小花园382个、小菜园4909个、小果园440个、小游园217个。已创建“五美庭院”12000余户。通过“三五”创建,陈村乡滹沱、英豪镇后营、仰韶镇刘郭、张村镇河南庄、洪阳镇柳庄等20个各具特色的乡村已初显形象。[12]借助M县的引领作用及其它乡镇农村人居环境治理的实践经验,归纳总结出要想高效进行农村人居环境协同治理,应该坚持党建引领,强化数字赋能协同治理,激发村民内生动力以及依据地域特色因地制宜开展治理工作。

(一)党组织“内核”引领农村人居环境协同治理

在农村人居环境治理中,需要把党建贯穿治理的全过程,要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用,发挥基层组织的核心作用,扎实开展“五星”支部创建活动,通过组织和动员村民、逐村观摩和集中整治,营造各支部之间比学赶超的浓厚氛围,全面掀起农村人居环境治理热潮。同时建立党员联系户制度,注重发挥共青团、妇女联合会、少先队等群团组织的作用,以充分发挥农村党员作为桥梁和纽带的示范引领作用。在实践中,需要加强对党员联系户的关注,以确保其能够更好地服务于农村基层建设和群众服务。例如,结合主题党日、党员大会、农村集会等,以“党建抓宣传”为抓手,制定村庄清洁活动实施方案,通过支部微信群、乡村大喇叭、宣传车、LED显示屏等多种宣传手段,多形式、全方位宣传教育,引导村民养成垃圾不乱倒、污水不乱泼、杂物不乱堆等良好生活习惯,同时,发挥基层党组织的领导核心作用,动员广大群众积极参与人居环境治理行动,营造全镇人人参与治理、合力治理的浓厚氛围。此外,着力发挥党员先锋模范作用,通过创新“主题党日”开展形式,将政治理论学习和“我为群众办实事”有效结合,以“党建强示范”推动人居环境治理取得实质性进展。

(二)数字赋能克服“信息孤岛”整合信息资源

传统农村人居环境治理中政府各职能部门之间以本单位负责事务为中心开展工作,与其他负责单位之间缺乏协调,各责任单位从政策传达、治理推进、数据收集到后期检查考核,都有一套自己的运行逻辑。在某种程度上,各个责任主体形成了对各自收集信息的垄断,数据资源很难在各责任主体之间共享,使得治理信息形成了一个个独立的孤岛,难以互联互通和信息共享,难以形成信息闭环,这为政府部门提供服务带来了难度。与此同时,“信息孤岛”问题也造成了其他治理主体的参与困境。数字技术的便捷性有助于打破治理主体间的信息壁垒,有效赋能农村人居环境治理的多元协同。需要建设农村人居环境治理大数据资源共享中心,通过数据采集、录入的实时更新,整合政府各责任部门之间的信息资源,打破参与主体之间的“信息孤岛”,有效协同政府部门治理资源,使农村人居环境治理相关信息在数据存储与数据交换中达到互联互通,解决农村人居环境治理中跨地区、跨部门、跨层级信息共享难、业务协同难、基础支撑不足的问题。

(三)“多元”协同保障农村人居环境创新治理活力

接续实施农村人居环境协同治理提升,需要各方相关主体最大程度参与进来、形成合力。合作治理理论强调,政府应该积极搭建多主体参与的平等对话与协商合作平台,引导其他主体加入到治理队伍,但是,合作治理并不是要弱化政府的作用,而是强调在政府的带领下,构建多元主体共同参与的大社会合作机制。[13]政府要健全信息共享机制,搭建信息共享平台,充分利用互联网优势,让治理主体能够相互分享信息、加强交流沟通,从而避免因为信息壁垒导致行动上的不一致与偏差。联通有效的治理体系要求将协同治理的主体都囊括其中,各方声音能够顺畅传达,治理主体各司其职,互相连通。另外,必须明晰各参与主体的责任边界,避免政府包办代替,强调政府应该担当引导作用,促进市场资源在农村人居环境治理中的最大化利用。应构建政府、市场、社会组织、村集体和村民等多方共建共管格局,以乡情乡愁为纽带,倡导爱乡爱村的理念,激发个人、企业、社会组织等的社会责任感,吸引个人、企业和社会组织等提供支持,以捐赠、帮扶等形式鼓励和支持改善农村人居环境。在此过程中,需要让各主体明确自己的参与责任,避免职责不明确的情况发生。同时,应该鼓励村民积极参与治理,加强多方联动,形成治理合力。

(四)创新治理提升农村人居环境治理成效

在农村人居环境治理中,要以各地自然资源和环境现状为依托,制定和完善村级建设规划,有序推进人居环境协作治理。首先,要了解并识别本地村庄在人居环境协作治理中突出的问题,并针对特定情况设计应对方案,以提高协作治理的有效性和针对性。其次,应以本村实际情况为基础,全面考虑所处地区资源环境的特点,坚持发挥当地特色,实行“一村一品”,防止“千村一面”问题,可以利用村级土地,针对实际情况因地制宜推进项目建设,多渠道促进集体经济的发展,帮助广大农民脱贫致富。同时,可以依托城市资源,向农村输送产业,建立具有本地特色的产业链,鼓励村民积极参与农村人居环境建设,提高治理主体的联动效应、服务质量和经济效益,不断寻求产业发展的新途径。最后,虽然借鉴其他地区的成功经验对于很多地区来说是非常重要的,但不能直接复制其他成功经验,学习其他的好经验需要结合本地村庄的特点,因地制宜,遵循可操作原则。

三、农村人居环境协同治理存在的问题

(一)党建核心引领的治理能力有待进一步增强

党的基层组织是夯实基层治理的重要载体和抓手,村党支部书记是农村基层党组织的“领路人”、村级班子的“领头雁”。近几年,基层党建取得了不错的成效,基层党组织数量和组织建设逐步走上正轨。但是,基层党组织发展不健全,领导作用不明显,人才不足的问题依然存在。该镇大多数年轻党员把党籍挂靠到村组织,而实际身处城市,在村级党组织的党员几乎是由村中年长老人组成,虽然工作热情极高,但由于对新事物和复杂问题的处理能力明显不足,对于农村人居环境的指导作用甚微。由于人才的缺失与能力的不足,基层党建工作无法深入推进,对上级党组织关于农村人居环境治理的政策精神传导不足,严重束缚了基层组织积极性的发挥。另外,少数村的党员干部中还存在滥用职权行为,使基层党组织在农村人居环境治理中凝聚各方的能力弱化。

(二)社会主体力量协同参与治理的积极性不高

根据调查发现,目前仍然是政府占主导,不管是从政策的制定、资金的投入、人员的安排、治理的实施上,都是政府在出力。即使是组织一些志愿活动,例如每周定期安排政府工作人员下乡打扫卫生,与干部群众面对面交流,详细了解村集体经济发展等,但是从组织到参与到实施的全过程也都是政府一方“自导自演”。总而言之,政府忽略了对社会力量的引导,没有建立起多元主体进行沟通协商的平台,致使社会主体实质性参与投入不足。然而,激发企业投入农村人居环境治理是协同治理有效运行的关键。一方面,政府希望将治理的有关项目托付给企业,希望企业能利用投资收益来回报社会,这就给企业带来了盈利的空间。另一方面,企业并不是政府所想的,这一主体的目标是个人利益的最大化,而对社会性的公益服务缺乏积极性和投入。企业并没有看到农村人居环境治理投入的发展前景,投入的企业主体缺乏社会责任感。因此,作为企业这个市场主体来说也没有能真正参与到农村人居环境协同治理的有效实施中来。

(三)数字赋能人居环境治理能力较为有限

数字化技术赋能农村人居环境治理,为满足乡村全面振兴需求提供了创新支撑。截至2023年5月,我国农村卫生厕所普及率超过73%,生活污水处理率达到41.9%,[14]农村面貌焕然一新。然而,农村人居环境治理还存在着监测体系不完善、社会监督和监管方式不够高效、农民参与度不高等问题,这些问题影响了治理的有效性,导致距离实现农村现代化和全面乡村振兴还有一定距离。另外,部分乡村的数字化治理理念较为滞后,尤其是基层政府、自治组织、村委会及农民等治理主体的数字化思维尚未确立,对数字化治理的必要性、重要性和可行性认识不足,缺乏推动农村人居环境数字化治理的主动性和积极性。受过去政府管理路径依赖的思维惯性影响,基层政府尚未跳出传统自上而下的管理思维,再加上村委会在执行农村人居环境治理相关政策和措施时认识不足、理解不到位,表现出力不从心、治理流于形式的问题。数字基础设施的不足使得农村人居环境数字化治理的未来面临很大不确定性,无法在实践中充分发挥数字技术的赋能功能和治理价值。

(四)农村人居环境治理的内生动力不足

农村人居环境治理推进进程中,农村实际自治能力有待进一步提高,自治的内生动力不足。农村人居环境治理的内生动力不足,主要体现为人居环境治理的具体措施,未能有效结合当地农村发展实际,农村人居环境治理政策机械性执行,现阶段农村居民对于人居环境治理参与深度与广度不够,对农村人居环境治理进程产生不了较大影响。[15]作为社会组织和村民来说,他们参与农村人居环境协同治理是较为被动的一方,企业参与尚有盈利的动机在,社会组织和村民参与协同治理缺乏强有力的内生动力。村民环保意识的薄弱或多或少导致了农村人居环境问题较为突出,同时政府大包大揽,主导各项治理政策的制定,贯彻落实交给基层,这导致了其他主体认为自己只是被动的实施人,没有治理的主体意识,从而参与协同治理的积极性不高,也没有真正承担起自己的主体责任。再加上,农村居民更多地忙于农业生产与经营,在以政府为主要治理者的农村人居环境问题治理上,农民一般只是参与较为基础的事宜,并不能对政策制定、实施与项目执行产生多大影响。长此以往,村民在看似参与度极高的表象下会被越来越边缘化,农村治理服务农民的目标将会逐步偏离。

四、农村人居环境协同治理的创新路径

(一)持续增强基层党组织核心引领能力

推进农村人居环境协同共治。首先,要明确基层党委责任,加强党的全面领导,通过建立健全基层党组织领导农村人居环境治理的责任机制,落实党员干部入村联户工作,组织开展“一对一、一对多、多对一”的党员联系农户志愿服务活动,发挥党员的先锋模范作用。其次,优化基层党组织人才队伍。将积极引入与内部培养人才相结合,通过吸收返乡精英党员进入党组织,为推动基层党建打下基础。最后,充分发挥基层党建作用。无论是基层政权党组织、村党支部,还是建立党支部的乡村企业,都应充分利用党建力量,开展智慧党建,利用“互联网+党建”模式,实现县、镇、村多级同步,传达上级党组织关于治理农村人居环境的精神,充分调动党员积极性,制定“结对帮扶”活动方案,力求在党建过程中组织领导各主体在人居环境治理中形成合力。为了高效进行农村人居环境治理,可以在中层建立管理网格,推行三级网格化管理机制,以镇为单位,镇党政班子成员担任一级网格长,各村党支部书记担任二级网格长,将每个网格中的约20户村民分为三个等级,每个等级由一名村干部或党员担任三级网格长,建立一个没有盲区、覆盖全域的农村人居环境网格化管理系统。同时,通过在底层搭建管护平台、实施“三五”示范创建提升计划和打造人居环境样板,可以实现农村人居环境的良好治理。

(二)积极构建多元主体协同治理的共治机制

积极构建多元主体协同治理的共治机制,有助于整合各主体资源和力量,形成多元协同联动下的治理合力,系统有序推进人居环境治理的实际成效。政府作为推动人居环境治理的主导力量,应当积极发挥顶层设计作用、企业加大人居环境治理技术与资金的投入,实现自身更大的社会效益、村民作为自治主体力量,努力提高乡村高品质生活环境、社会组织积极参与人居环境治理,多方协同联动,合力提升人居环境治理的实际效能。要突出乡镇政府驻地重点,整合各乡镇现有资源,谋划包装建设项目,分类提升完善基础和公共服务设施,持续整顿规范市场秩序,全力改善政府驻地形象。政府部门应该对市场主体的准入资格进行审核把关,企业主体对政府所不能提供的服务进行补充;政府应该引导村民主动、正确地参与到农村人居环境治理中,而村民要将好的建议与想法反馈给政府;政府对社会组织要展开经常性的交流,以便社会组织提供精准的社会服务。同时,村民对市场与社会组织也要起到监督作用,市场与社会组织要保持良性互动。同时要有完善的合作制度,因地制宜、因人而异,将农村人居环境治理的主体职责、参与的渠道和程序做出规定,同时加强互相的监督,开通举报电话和网络举报途径,从而加强多主体参与协同治理的合力。

(三)加大推进数字赋能人居环境治理提智增效

将以人为本的理念贯穿在美丽宜居乡村数字化治理的推进中具有关键性作用,对此要健全信息共享机制,充分利用互联网优势,让治理主体能够相互分享信息、加强交流沟通,从而避免因为信息壁垒导致行动上的不一致与偏差。可以推动建立信息化管理平台,建立健全生活垃圾、污水智慧管理体系,配备智能基础设施和智能运行系统,以镇为单元,对涉及农村公厕、生活污水处理设施、生活垃圾回收处置设施等基础信息进行数字化管理,加大智能设备的运营和使用的宣传力度,让大家都参与到智能化管理过程中来。可以通过视频监控摄像头、投影LED显示屏及广播等信息化手段,管护人员使用手机APP,实时监控村镇环境状态,村民污染环境、投放垃圾等不文明行为,通过及时喊话等管理措施,有效建立起发现、交办、整改、反馈的环境管理机制。同时,对基层干部和村民持续开展互联网、手机移动终端等应用技能培训,提高数字化设备的使用能力,增强管理科学化能力,让每个治理主体都有相应的登录入口,将自己手里的信息可以及时上传,在一个大平台上,各主体都可以及时看到,这样节约时间和信息寻找成本,加快信息流通的效率,协助各方主体更加快速方便地开展工作,从而建立起空中探、云中查、地面管的智能治理模式。

(四)全面激发农村人居环境治理的内生动力

农村人居环境治理最大的受益者和参与者是农民,所以在治理进程中要用好农民主体,深化农户参与农村人居环境治理。在人居环境治理中需要保障农户的自身利益,在参与决策的同时不能耽误当地农业生产经营,这就需要政府和村委在安排相关决策时,充分考虑农户整体情况,减少会议决策次数,提高决策效率与决策水平,农户生产得到保障的同时,能更好地参与到决策中来。同时,加强农村居民的参政议事专业素养,政府制定相关宣传与培训方案,提高农村居民相关专业知识与技能,积极吸纳农村退休党员与退休干部等具备一定能力的人员参与议事,让农村居民有能力参与更深层次的决策。另外,通过宣传引导、教育培训、制度奖惩等方式,依托县电视台、县融媒体中心、村务公示栏与农村大喇叭等载体,全面宣传发动,并组建村级清洁志愿服务队,需要激发农民主人翁精神,逐步将外部的要求转化为内部的意识。这种内在动力将成为促进改善农村人居环境的关键,填补农业农村现代化建设的突出短板。

农村人居环境治理需要结合当地实际,因地制宜,充分发挥基层党组织的核心引领作用,全面激发农村人居环境治理的内生动力,数字赋能创新人居环境治理模式,多元协同联动,合力共治农村厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌改善等现实顽固问题。研究表明,持续增强基层党组织核心引领能力、积极构建多元主体协同治理的共治机制、加大推进数字赋能人居环境治理提智增效、全面激发农村人居环境治理的内生动力,能够有效化解人居环境治理中存在的各种难题,有助于提升农村人居环境质量,纵深推进乡村振兴战略在农村的贯彻实施。当然,农村人居环境治理并非一蹴而就,实际治理过程中,需要因地制宜,立足于农村发展实际,聚焦农村人居环境治理中存在的重难点问题,扎实推进农村人居环境综合治理效能的提升。