范思文

(宁德师范学院,福建 宁德 352100)

据《内部审计实务指南4号—高校内部审计》文件指示“建设工程项目审计的内容包括对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工工程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审查和评价”。[1]建设工程项目全过程跟踪审计,即高校内部审计部门合理合法地对项目各阶段的合法性、真实性、规范性进行跟踪审计监督。在实际工作中,审计部门需要跟踪监督施工方、业主方的项目实施全过程;纠正、指正当事方工作不足与缺漏;促进资金、资源利用合理,控制工程造价。较常规性审计工作而言,全过程跟踪审计改变了传统的事后结算的静态审计模式,形成了事前、事中、全过程的动态审计模式,在审计内容、实施操作上更全面、更及时,使整个工程项目处于严格、有效的动态监管下,对于规避建设风险、控制工程造价、提升项目投资效益和促进廉政建设有着积极意义。[2]目前,全过程跟踪审计在高校建设项目工程运行中起到了极大效用,极大促进了高校的健康可持续发展。

由于高校建设工程项目审计需求大,高校内部审计往往难以应对,因此高校多会委托具有相应资质的社会审计机构实施全过程跟踪审计工作。

一、高校建设项目全过程跟踪审计的意义

高校建设工程项目全过程跟踪审计关乎高校健康可持续发展,关乎国家教育事业大计,对于促进高校建设项目规范管理、提升绩效和预防腐败具有积极意义。

(一)促进高校建设项目规范管理

高校建设工程项目投资大、周期长,涉及专业领域多,传统结算审计思维与运行方法难以满足其建设需求。全过程跟踪审计是一种动态性的跟踪审计,不仅关注事后,更关注事前及其过程,能够细致深入到建设项目,从决策、设计、招标、施工到结算等一系列工作环节和重要阶段中去,实现对全过程工程运行工作的有的放矢,及时纠正工程漏洞,有效协调各部门工作,高效反馈审计意见和建议,提高建设管理部门工作效率,规范建设项目管理,推动项目工程的有序运行。

(二)提升建设工程项目的工作绩效

全过程跟踪审计并不是事后结算审计,其注重对项目的前期决策、设计、招投标的跟踪审计以及施工阶段的造价控制,因而能够有效提升项目论证、投资决策上的客观性和科学性,也更能保障项目设计方案的合理性。[3]这种全过程跟踪审计模式能够有效防止因为写入不合理条款而导致的建设资金损失。此外,全过程审计意味着审计人员参与到工程建设全过程,审计部门更了解项目施工状态,能够及时应对工程变更、材料设备使用、工程验收等相关事项的审计工作,更进一步确认施工合法性、合理性、真实性,提前解决矛盾和问题,有效避免事后各部门工作推诿、相互扯皮,提升整体工作效率。

(三)加强监督,促进项目高效进行

高校建设工程项目涉及多方主体、多方利益,容易产生各种问题,一个重要原因就在于监督管理的缺位,决策、管理和监督之间缺乏有效制衡。对此,实施建设工程项目全过程跟踪审计,使高校内部审计部门介入建设全过程,密切关注并跟踪记录审核建设过程中的物资采购、项目设计、招投标、施工监理等各项目行为,有利于为项目全过程设立一道严密的防护墙,制约不当的权力运行,有效规范各参与方行为,督促各部门、各主体认真履行其职能,使高校内部审计工作真正实现从源头上控制监督,促进建设工程项目高效运行。[4]

二、高校建设工程项目全过程跟踪审计现状

(一)高校各职能部门间工作协调性低,审计部门独立性低

高校建设工程项目涉及高校整体各部门工作,全过程跟踪审计也需要各部门之间的协调配合以及领导层的统筹规划。有序、科学的部门沟通与协调合作是全过程跟踪审计得以有序开展的前提和基础。但是,实际情况是包括审计部门在内的各职能部门在整体工作上缺乏统筹,各自为营、沟通配合度低,由此导致监管盲点、管理缺位、管理越位,对跟踪审计工作开展产生不利影响,造成审计工作的低效能。高校内部审计受客观因素影响,部门独立性低,全过程跟踪审计工作开展不畅。[5]以福建省23所公办本科高校为例,2019年上半年,各高校陆续开展纪检监察体制改革,逐步将审计机构与纪检监察部门剥离开来,经调查了解,有8所高校将剥离出来的审计机构挂靠在党政办公室,2所挂靠人事部门,1所挂靠发展规划部门,1所与巡察部门合并成立巡察审计办,此种组织管理模式使内部审计部门并没有实际意义上的独立性,其职能的有效发挥会受到隶属分管部门和领导实权的影响和限制,导致跟踪审计常规工作无法有序运行。内部审计部门独立性较低,就会导致职员对自身职能的定位模糊、站位错误,引发各职能部门的矛盾和冲突。

(二)全过程跟踪审计力量有待提升

基于当前高校发展现实考虑,大多高校都建立并配备有专门的审计队伍,能够应对目前逐年增加的审计工作任务,但是,这一审计力量还不能完全满足高校建设工程项目的全过程跟踪审计需求。这体现在三大方面,一是审计力量本身的不足。福建省高校在纪检监察体制改革前,全省44所高校内审机构的人员编制数为97个,其中实有一线审计人员72人,改革后,现有的39所高校内审机构的人员编制数为91,其中实有一线审计人员62人。[6]然而近些年许多高校都扩大办学规模,校区改造、新校区建设涉及的工程投资量大,跟踪审计工作剧增,专职审计人员缺乏问题凸显。二是审计人员综合素质不高,基于建设工程项目的客观要求,参与工作的相关审计人员必须具备工程、管理、信息系统、经济、法律、计算机网络技术等多方面知识与技能素养。然而,在传统结算审计思维的影响下,我国高校内部审计人员以会计人才应用为主,而相对缺乏审计专门人才、工程技术人才、复合型人才,内部审计的队伍结构具有极大的不合理性。管小敏和游雪琴指出,在福建省高校审计人员的专业背景中,工程、信息技术、法律等专业的人员较少,尚无正高级职称的审计人员[7],基建工程、修缮工程审计人才更是少之又少。三是对社会审计机构的监管力度弱,由于建设工程项目繁杂、难度大,高校内部审计部门力量难以应对,许多高校会将建设工程项目全过程跟踪审计工作委托于社会审计机构。在实际工作中,高校因缺乏建设工程专业的审计人员,容易出现选用社会审计机构时不够科学严谨,造成监督不力,跟踪审计的工作效率不高等情况。

(三)审计制度不完善,在目的性上发生偏离

研究发现,针对目前高校建设工程项目的全过程跟踪审计这一项内容,目前我国审计署到教育部并未出台配套的审计制度和规范准则,也未制定针对于教育系统的跟踪审计操作指南,仅凭审计行业经验、理解以及操作常规去执行审计任务,审计过程具有一定的随意性,审计结果具有不确定性、非客观性。在高校建设工程项目全过程审计过程中,不同业主方对于审计内容、重点及其审计方法需求各有差异,而审计方与业主方之间的委托事项往往以“建设范围内全部工程造价进行同步跟踪审计”概括,在协议时双方并未就工程项目的某些具体环节进行详细说明、沟通,由此导致审计内容、重点在实际运行工作中的不清晰,导致审计在方向性、目的性上发生偏离,最终对跟踪审计造成不利影响。

三、高校建设工程项目全过程跟踪审计模式构建

实现全过程跟踪审计,必须准确认知高校各部门、岗位、人员的职能关系,抓住重点,全面统筹,在法律法规的框架下有序运行审计工作,同时必须实事求是,能够根据项目实际情况灵活、独立且积极地实施审计。

(一)高校建设工程项目全过程跟踪审计组织管理机制(图1)

1.完善审计组织机构,确保高校内部审计的独立性。当前出于内部审计力量的实际考虑,高校大多委托社会审计机构实施跟踪审计。对此,高校内部审计在参与跟踪审计的过程中,应当做好关键点的直接把关,即及时有效获取工程量清单、协调合同、隐蔽工程前程、材料价格签证、招投标控制价编制、竣工结算等关键环节的有效信息并及时跟进参与审核。[8]高校内部审计应建立事前议事机制,确保审计人员在跟踪审计中不越位、不缺位。可参考党中央、各省市审计委员会办法,建立由高校党委授权并直接领导的审计委员会,强化内部审计的独立性,同时协调审计部门与其他部门的关系,为内部审计监督提供坚实的组织和权力支持。

2.规范业务流程和工作步骤。业务流程和工作步骤是指审计人员在取得审计证据,完成审计目标的过程中所采取得步骤和方法。规范了业务流程和工作步骤,是规范审计工作流程和确保工程项目全过程跟踪审计质量的重要管理方法,尤其对于高校缺少专业审计人员的,业务流程和工作步骤规范性文件应作为首要指导性文件。此类规范性文件应该涉及的内容有:资料交接、日志管理、工作底稿设计、信息传递、审核报告等环节。

3.建立健全跟踪审计相关规章制度。高校应围绕建设工程项目的总体目标,在校级层面建立一套完善的全过程跟踪设计制度,内容包括跟踪审计的管理办法、实施细则等,应在制度中明确高校内部审计部门、监管部门、社会审计机构和其他部门的职责划分,明确跟踪审计的目标、内容、操作流程,完善审计流程,为建设单位、审计部门工作提供可循依据和衡量标准,促进跟踪审计工作的有序进行。

图1 高校建设工程项目全过程跟踪审计组织管理机制

(二)高校建设工程项目全过程跟踪审计模式流程构建

高校建设工程项目全过程跟踪审计模式涉及以下各阶段审计运行环节及内容。

1.投资决策阶段。在投资决策阶段,应协调校内组织,构建起跟踪审计小组,跟踪审计小组应对项目的立项和可行性研究报告进行审计,重点关注项目与学校的总体规划是否相符,全面分析、认真审查项目的发展性、投资规模与投资估算的合理性、决策程序的合规性以及资金来源的落实度等各方面环节内容。[9]

2.设计阶段

设计阶段是工程造价管理环节中最重要的阶段,据资料表明,其影响工程造价的程度在60%—70%。跟踪审计小组应着重对以下几方面进行严格审核并给出审计建议,督促其修正:招标文件内容的完整性、准确性与招标项目的真实性;设计合同主体的合法性与收费的合规性;设计方案初稿的合理性;设计概算费用构成与索赔约定的合理性;施工图设计及预算的合理性等。若有方案变更,须再对其合理性进行审判。

3.招投标阶段

招投标阶段,跟踪审计小组应根据法律法规,就以下几方面的合理性进行严格审查和评价:招标前准备工作、招标文件、标底文件、投标者资格、投标清单报价。若发现此过程存在问题应及时反馈给负责招标的职能部门或者招标代理机构,引导其联系业主方进行解决。问题解决并且经审查无误,则可继续开标流程,若问题解决后经审查不符合规定,则要求再次进行整改和招标规划,重新投入招投标程序。

4.施工阶段

施工阶段的审计工作量通常较大,对于审计人员的工作要求较高。在这一阶段,跟踪审计小组必须积极参与项目施工进程,了解施工变化动态,对于各环节任何变更行为必须及时掌握,紧密联系施工各环节、各部门,严把关卡。在实际工作中,跟踪审计小组需要跟踪审查的施工合同、设计变更、材料设备价格、工程进度款、隐蔽工程以及索赔等多项内容。

5.竣工结算

竣工阶段阶段是建设工程项目的收尾阶段,但其重要性不亚于施工阶段。做好对竣工阶段阶段的跟踪过审计工作,是建设项目工程跟踪审计的关键。在竣工结算阶段,业主方建设管理部门应参与到跟踪审计的工作中去,跟踪审计小组应就以下几项内容进行仔细审查:实际施工与施工规范、图纸、招标文件要求等的符合性;竣工结算资料的完整性、真实性;工程量、清单项目、综合单价等工程结算资料的完整性、有效性。在审核完成后,出具审计意见书。

(三)高校建设工程项目全过程跟踪审计模式途径

1.采用BIM技术贯穿整个项目过程

BIM技术具有可视化、易操作等特点,从建设工程项目投资决策、设计、招投标、施工、竣工结算5个阶段构建成一个3D模型,直观的对项目各个阶段建设情况进行评价,跟踪审计可随时根据模型数据介入,从而减少工程数据计算的错误,保障审计质量。

2.实施“统审+互审”的审计机制

“统审+互审”的审计机制,即由高校聘请工程造价审计作为统审,对建设工程项目的5个阶段进行监督、跟踪和评价,同时聘请外部审计机构对项目5个阶段分别或部分进行跟踪审计,高校审计部门对工程建设各环节的审计行为进行统筹、监督和评价的审计机制。提高建设工程项目审计的深度和广度,以及各环节的独立性,提高审计质效。

3.加强对外部审计机构的复审制度

校内审计部门应强化外部审计机构的监管,通过现场走访、数据排查等方式,及时掌握外部审计机构工作开展情况。在合同订立过程中明确复审有关规定,预留部分合同费用作为审计质量保证金,根据内部审计部门的复审结果决定质量保证金的扣除或支付。

四、总结

高校建设工程项目实施全过程跟踪审计有利于促进高校建设项目科学管理、提升项目工程绩效,是实现高校健康可持续发展的重要一步。推进全过程跟踪审计,合理构建全过程跟踪审计模式,推动高校健康可持续发展具有重大的意义。