郑锦轩,罗龙辉,卢若艳

(1.福建医科大学 卫生管理学院,福建 福州 350122;2.福州市疾病预防控制中心,福建 福州 350004)

党的二十大报告指出,要推进健康中国建设,健全公共卫生体系,提高重大疫情早发现能力,加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设,有效遏制重大传染性疾病传播。构建强大的公共卫生体系是维护人民健康的有力保障[1]。疾病预防控制中心(以下简称“疾控中心”)作为公共卫生体系的核心组成部分,在新冠肺炎疫情期间发挥了举足轻重的作用,但也暴露出诸多问题。如何合理均衡地配置疾控中心卫生资源是筑牢公共卫生体系的当务之急,也是保障人民均等化享有公共卫生服务的第一环节[2]。卫生资源是指提供医疗卫生服务所使用的投入要素的总和,主要包括卫生人力资源、卫生物力资源、卫生财力资源和卫生技术资源等[3]。福建省革命老区多位于多省交界的山区,社会经济发展水平相对较低,基础设施和公共卫生服务配置相对薄弱,其疾控中心卫生资源配置能否满足本地人民日益增长的公共卫生服务需求成为当前关注的焦点。笔者聚焦福建省某革命老区11家疾控中心人、财、物3类主要的卫生资源,剖析其卫生资源配置现状及公平性情况,以期为福建省革命老区疾控中心的发展建设提供参考。

一、资料和方法

(一)资料来源

数据来源于2013—2021年《福建省统计年鉴》、福建省某革命老区国民经济和社会发展统计公报和第七次人口普查公报。同时,通过网络填写的方法收集福建省某革命老区11家疾控中心2013—2021年的卫生人力资源(主要包括编制情况、人员学历构成、专业技术人员职称构成)、卫生财力资源(主要包括财务收支情况)和卫生物力资源(主要包括卫生应急设备、实验室设施设备等情况)等信息。

(二)集中指数法

集中指数是世界银行推荐的用于评价不同经济条件下区域卫生资源公平性的指标[4],笔者在本文使用该指标评估不同经济水平下该革命老区各县区疾控中心卫生资源配置的公平性。集中指数大小为集中曲线和对角线之间面积的2倍,取值为-1～1[5]。当集中指数为0时,说明卫生资源配置不存在经济水平上的差异,即绝对公平;为正值时,说明较多的卫生资源集中在经济水平较高的区域;为负值时,说明较多的卫生资源集中在经济水平较低的区域。一般情况下,集中指数超过0.1时可以认为卫生资源配置存在不公平[4];集中指数为0.2～0.3时可以认为存在相当大程度的不公平[6]。集中指数计算公式如下:

(1)

其中,r为经济水平排序,h为卫生资源量排序,μ为卫生资源量均值[7]。根据集中指数绘制集中曲线,横坐标是经济水平排序下人口累积百分比,纵坐标是卫生资源累积百分比[8]。

(三)基尼系数

在卫生经济领域,基尼系数常用于卫生资源配置研究,研究使用该指标评估不同人口水平、不同地理面积下该革命老区各县区疾控中心卫生资源配置的公平性。基尼系数公式为:

(2)

其中,Pi表示各县区人口数(或地理面积)占总人口数(或总地理面积)比重;Yi表示各县区卫生资源占总卫生资源比重;Vi为按照各县区人均卫生资源升序排序后的Yi从i=1到i的累计数[9]。通常认为基尼系数在0.2以下表示绝对公平,0.2～0.3为比较公平,0.3～0.4表示相对公平,0.4～0.5为差距较大,0.5以上为差距悬殊[10]。

二、结果

(一)福建省某革命老区疾控中心卫生资源分布现状

1.卫生人力资源情况。2013—2021年,该革命老区疾控中心编制数与专业技术人员数小幅增加,但在编人员数量无明显增长。各县区编制人员配置存在较大差异,其中,2013年,J县、I县编制数分别为45个和22个,但到2021年,J县编制数增长为63个,而I县仍为22个。同时,B县等个别县区在这10年间,存在编制数量、在编人员数量以及专业技术人员数量减少的现象(表1)。

表1 福建省某革命老区各县区疾控中心卫生人力情况

学历构成方面,各县区疾控中心专技人员学历为本科的人员数量逐年上升,到2021年本科学历专业技术人员占比达到57.0%。学历为大专以下的人员数量逐年降低,但硕士和博士学历的专技人员数量少。职称构成方面,专业技术人员中副高和正高的人员数量占比较小,但呈逐年缓慢递增的趋势,从2013年的18.3%上升到2021年的33.1%。

2.卫生财力资源情况。2013—2021年,各县区疾控中心年收入均有明显增长,2013年各县区疾控中心总收入最低为202.6万元,最高为1 164.1万元;到2021年总收入最低也达到812.6万元,最高为3 409.2万元。各县区疾控中心收入不均衡,收入差距在2015年缩小至最低后又迅速上涨,最高可相差2 596.6万元(图1)。

图1 不同年份疾控中心年收入情况及各县区收入差距

在应急保障经费方面,2013—2019年,福建省某革命老区各县区应急保障经费无明显增长,大部分县区的经费为0元。但受新冠肺炎疫情的影响,2020年起,部分县区应急保障经费呈爆发式增长,最高可达466.26万元。截至2021年,各县区经费差距更加明显,部分县区疾控中心表示,当前应急保障经费尚不能满足全年工作需要。

3.卫生物力资源情况。截至2021年,各县区疾控机构均配备基本卫生应急设备,但相关设备的配置水平存在差异。有45.5%的县区疾控中心仅有1辆应急处置车辆;18.2%的县区疾控中心只配置7～9套完备的个人携带背囊。在此情况下,分别有81.9%的县区疾控中心仅有1支或2支应急处置队伍。此外,该革命老区各疾控中心实验室生物安全等级均达到BSL 2级(中等潜在危害的实验室等级),即有能力开展实验室检测相关项目,但各县区疾控中心实验设备配置也存在差异。实验设备数量最多的H县,A类实验设备有104台,B类实验设备有113台;而设备数量最少的I县仅有A类实验设备26台,B类实验设备32台。

(二)疾控中心卫生资源配置公平性分析

1.按经济水平的公平性情况。2013—2021年,各县区疾控中心在编人员数、专业技术人员数、本科学历专技人员数、卫生投入以及2021年实验室设备等资源配置情况按经济水平进行公平性分析,结果显示,集中指数均为正值,提示上述资源配置均偏向经济水平较高的地区。其中,在编人员和专业技术人员方面的集中指数相对较低,变化不大,但也基本高于0.1的临界值,提示各县区疾控中心的在编人员、专业技术人员配置存在不公平现象。其中,在本科学历专业技术人员、卫生投入方面的集中指数相对较高。2013年,本科学历专业技术人员配置的集中指数达到0.32,提示存在相当大程度的不公平,到2021年下降至0.18,虽然仍存在不公平的问题,但已有所改善。值得关注的是,卫生投入方面的集中指数在波动上升,到2021年达到0.26,提示存在较大的不公平性,卫生投入偏向经济水平较高的地区。此外,2021年各县区疾控中心实验设备配置的集中指数为0.17,也存在一定的不公平(图2)。

图2 2013—2021年某革命老区疾控中心卫生资源配置的集中指数情况

2.按人口分布的公平性情况。对2013—2021年各县区疾控中心在编人员数、专业技术人员数、本科学历专技人员数、卫生投入以及2021年实验室设备等资源按人口分布配置的公平性情况进行分析,结果显示,基尼系数均小于0.3,提示按照人口分布来看,该区主要卫生资源配置处于公平状态。此外,2021年各县区疾控中心实验设备按人口分布配置的基尼系数为0.29,也处于公平状态(图3)。

图3 2013—2021年某革命老区疾控中心主要卫生资源配置的基尼指数(按人口)

3.按地理面积的公平性情况。对2013—2021年各县区疾控中心在编人员数、专业技术人员数、本科学历专技人员数、卫生投入以及2021年实验室设备等资源按地理面积分布配置的公平性进行分析,发现除个别年份的卫生投入的基尼系数介于0.3～0.4外,其余卫生资源按地理面积配置的基尼系数均小于0.3,提示该老区绝大部分主要卫生资源按地理面积配置来看,多处于公平状态。但是,2021年该区疾控中心实验设备按人口分布配置的基尼系数为0.33,处于相对公平状态(图4)。

图4 2013—2023年某革命老区疾控中心主要卫生资源配置的基尼指数(按地理面积)

三、讨论

(一)革命老区疾控中心卫生人力资源总量未达要求

合理充足的卫生人力资源是疾控中心持续发展的基石,调查显示该革命老区疾控中心的卫生人力资源配置尚存在不足。在数量方面,尽管2013—2021年该革命老区各县区疾控中心的编制数量与专业技术人员总量持续增加,但仍有部分县区专业技术人员的编制数占比不到50%,远未达到《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》(以下简称《意见》)中提出的“专业技术人员需占编制总额的85%以上”的要求[11]。值得一提的是,该革命老区各县区疾控中心的人员学历结构已有所改善,本科学历的工作人员占57.0%,高于贵州等西部地区(55.1%)[12],但职称总体水平偏低,缺乏高级职称人员。

(二)革命老区疾控中心卫生财力、物力资源总量不足

充足的卫生财力与物力资源是疾控中心可持续发展、公共卫生体系高质量建设的内生动力。本研究从年总收入、收入差距及应急保障经费方面探讨该革命老区卫生财力资源基本情况,从卫生应急设备与实验设备数方面探讨卫生物力资源情况,发现该老区各县区疾控机构总收入虽稳步增长但各地收入相差悬殊,应急保障经费供不应求,各地实验设备及应急设备数总量不足。在财政收入与应急设备方面,都与经济发达地区存在较大差距[13-14],一定程度上限制了疾控中心业务能力的提升,制约了该革命老区公共卫生体系实现可持续发展。

(三)革命老区疾控中心主要卫生资源配置存在一定的不公平性

集中指数结果显示,按经济水平来看,该革命老区各县区疾控中心的在编人员、专业技术人员与本科学历专技人员、卫生投入等资源配置均存在一定的不公平性,资源配置均偏向经济状况好的地区。其中,2013—2021年在编人员与专业技术人员集中指数趋势相对一致,与成渝泸地区的结果也较为接近[15],表现出一定的不公平性,但程度较低。而该革命老区疾控中心高水平人才配置严重倾向于经济条件好的地区,并且其在卫生投入配置上的不公平程度仍在持续加剧。同时,按照人口分布、地理面积的配置情况看,该革命老区主要卫生资源配置均处于公平或相对公平状态。这提示各县区自身经济社会发展水平与主要卫生资源配置的公平性密切相关,卫生资源配置更多倾向于经济水平较高即拥有资源总量较多的区域。究其原因,一方面是因为经济状况好的地区可以吸引并留住更多的人才,另一方面与经济状况好的各区县政府更有条件响应和落实相关政策有关。

四、政策建议

(一)“双管齐下”提升革命老区疾控中心卫生人力资源总量

人力资源是疾控中心焕发生机与活力的核心要素,应从多方面出发确保疾控中心卫生人力资源总量符合《意见》要求,可参考2023年《福州市人民政府关于加强公共卫生体系建设的实施意见》[16],合理核定市、县两级疾控机构人员编制和职称的设立机制,统筹提高公共卫生岗位人员待遇,建立实施公共卫生人员补助政策,引才留才,壮大疾控卫生技术人才队伍,增加高级职称人员数量,促进革命老区疾控中心职称结构合理化;完善人才培养机制,为各岗位人员提供更多的外部学习与提升的机会,鼓励现有疾控中心人员通过进一步的进修学习,不断适应当前疾病预防控制工作的需要,确保其拥有足够的自我发展空间。

(二)宏观调控充实革命老区疾控中心卫生财力、物力资源总量

政府应充分发挥抓方向、定基调的作用[17],为各县区疾控中心提供充足的物质基础。卫生财力资源方面,建议该革命老区设立长效的疾控中心财政拨付机制,并将政府对于各县区疾控中心的财政投入情况纳入考核范围[14]。同时各县区政府可适当放宽革命老区基层疾控中心收入来源的限制,发挥自身专业优势开展有偿社会服务[18]。卫生物力资源方面,政府一方面要合理配置各类公共卫生相关设备,另一方面可以运用合理有效的途径引入社会力量参与区域疾控体系建设,盘活现有疾控中心卫生设备资源,优化政府所覆盖不及的领域与环节[15]。

(三)因地制宜合理配置革命老区疾控中心卫生资源

在制定革命老区疾控中心卫生资源配置规划时,政府应着重考虑不同县区的经济社会发展状况,兼顾考虑人口密度、地理面积等因素,综合分析各县区人民对公共卫生资源的实际需求量,从源头上确保疾控中心卫生资源的合理有效分配。在其过程中既要讲求效率又要兼顾公平,对于经济社会发展状况较差的区域疾控中心,应注重提升卫生资源配置的公平性,加大财政扶持力度,保证政府对该类疾控中心的财政投入增幅不低于总财政支出增幅[19],使得区域内人民能够均等化享有公共卫生服务;对于经济社会发展水平状况好的区域疾控中心,应注重卫生资源的使用效率避免资源浪费,进一步满足区域内人民日益增长的公共卫生服务需求。同时,可以发挥“互联网+公共卫生”等大数据优势,构建革命老区疾控中心卫生资源共享协同网络,促进各县区疾控中心卫生资源柔性流动,提高资源使用效率,必要时也可借助外部资源以缓解突发公共卫生事件时区域资源供给不足的情况[20]。