解放战争后期，中共中央根据当时新解放的城市情况复杂、矛盾尖锐，还不适宜立即建立地方政权的实际情况，确定在新收复的城市中实施军事管制制度。

军事管制始于东北解放区

1945年8月，苏联红军解放东北后，在东北57个城市成立了军事管制性质的卫戍司令部，由苏军驻军最高军事长官担任司令，东北抗日联军改编的东北人民自卫军军官担任副司令。东北人民自卫军当时就是一个旅的兵力，中共在东北的力量非常薄弱。

1945年9月14日，新四军第三师师长兼政委黄克诚向中共中央建议：“既能派部队去东北，应尽量多派，至少5万，能去10万最好，以创造大的战略根据地。”毛泽东和中共中央采纳了黄克诚的建议，制定了“向北发展，向南防御”的方针，决定调黄克诚率新四军第三师和各根据地的八路军主力部队挺进东北。

东北解放战争打响后，我军先后占领了鞍山、辽阳、四平和吉林等城市，接收和管理城市成为中国共产党面临的新课题。

1948年6月10日，中共中央批转东北局《关于保护新收复城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此颁发同样的文件，并切实遵行”。东北局在指示中提出：“在新占领的城市实行短期的军事管理制度。在占领城市初期，必须由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党政机构及工作人员，一律听其指挥。”从此，新解放的城市出现了军事管制制度。

1948年11月15日，中共中央发出《关于军事管制问题的指示》，指出“实施军事管制的办法，甚为有效”，要求新解放的城市一律成立由党政军负责干部和各界人士参加的军事管制委员会，作为城市在解放初期的最高权力机关，由当地最高军事首长任军事管制委员会主任。指示还规定了军事管制委员会的任务：一是完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇，以及任何进行武装抵抗的分子;二是接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督;三是恢复并维持经常的秩序，消灭一切混乱现象;四是收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品;五是解散国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体;六是逮捕战犯及罪大恶极的反动分子，没收官僚资本;七是建立系统的革命政权机关，建立革命的警察、法庭、监狱，建立物资及生产的管制机关与监督机关;八是在工人职员和青年学生中进行切实的宣传组织工作;九是整理城市中的秘密组织，建立党的组织。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定，“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之”。自此，军管制度以法律形式固定下来。

实施军事管制的成功典范

中共中央确定新解放的城市实行军事管制制度后，第一个建立军事管制委员会的城市是济南市。1948年9月24日，济南战役胜利结束。9月25日，济南特别市军事管制委员会发布第一份布告，宣布中国人民解放军华东军区济南特别市军事管制委员会成立的消息，军事管制委员会是济南市军管时期的最高权力机关。

实施军事管制最成功的典范是陈云创造的沈阳接管经验。1948年11月2日，东北最大的城市原国民党东北“剿总”所在地沈阳获得解放。10月29日，陈云率领从东北各地抽调的4000多名干部从哈尔滨出发，途中，陈云主持召开5次会议，讨论接管城市的政策和方法，对干部进行培训。11月3日，陈云在沈阳大和旅馆召开沈阳军事管制委员会成立大会，按照陈云提出的“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的方针，沈阳军管会开始了对沈阳的接管。

各按系统就是军管会除市委外，按下辖经济、财政、后勤、铁道、政务等5个处，以及市政府、公安局、卫戍司令部等单位进行接收。自上而下是指入城后发布告通知原有机关主管人负责办理移交手续。原封不动是指就职人员均按原职上班，工矿企业等只派军代表，政府部门撤换头子。先接后分是指各部门只有接收权，无占有权和支配权，资产档案一律不许搬走，各部门只对军管会负责。

11月28日，陈云向中共中央东北局上报了关于接收沈阳的情况。11月30日，中共中央东北局以《关于接收沈阳的经验》为题转发了陈云的报告，供其他城市借鉴。陈云创造的沈阳接收经验同样受到中共中央的赞同。12月24日，中央书记处书记、中央军委副主席周恩来亲自批示中共中央转发《关于接收沈阳的经验》。

中共中央西北局为了搞好城市的接管工作，第一书记彭德怀和第二书记贺龙在1949年3月在西柏坡参加党的七届二中全会时，即商定由贺龙专门前往东北取经。贺龙在就任西安市军管会主任之前，专程前往东北一趟，学习沈阳等城市军管会接管城市经验。很多城市军管会接收工作总结里都提到了“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的方针，可见陈云创建的沈阳接收经验已经广为推广，成为各城市军管会接收城市的基本准则。

军管会的组织结构

军事管制委员会是城市在军事管理时期设置的最高领导机关，由攻城部队直接最高指挥机关组织建立，并吸收地方党政负责人参加。后期解放的部分城市军管会领导成员吸收了国民党起义将领参加，包含了统一战线的成分。

军管会设主任一人，由当地最高军事首长担任，副主任1-4人，委员若干名。下设若干机构，分别负责城市接管、市政和防务及其他各项工作。军管时期的市政府是军管会下属机构，市政府是在接管和撤销原国民党政府机构后重新组建的，负责市区内的行政工作。市长多由军管会主任、副主任或委员兼任。北平、南京、上海、广州等四个最重要的中心城市市长由军管会主任兼任。

陈云在谈到沈阳市军管会在机构设置方面的不足时总结了两点：一是机构过于简单，“依现有经验来看，这次军管会本身接收机构尚缺外交、军事、社会、文化四个处”;二是卫戍机构不健全，“除一般卫戍部队外，卫戍司令部尚需有一个半团机动兵力，随时派出保护接收了的工厂、机关。卫戍部队应是单一建制，让有训练有纪律教育的部队担任”。

此后，各城市军管会机构设置吸取了沈阳经验。比如，北平市军管会就增设物资、文化两个接管委员会，下辖各局、部、处等机构，分工明确;考虑到上海市是全国的经济、军事、文化中心，上海市军管会设财经、文化、军事三个接管委员会和市政府、警备司令部等，并且为便于接管上海市原国民政府各直属机构，“军事接管委员会”改为“军政接管委员会”，增设了接管国民政府各部门的机构。

军管会是领导机关，对城市各单位的具体接管和管理等工作主要由军事代表（简称军代表）负责。时任天津市军管会主任黄克诚给中央的报告说：“军事代表是首先把党的政策与作风同职工见面的人，等于军队中之政治委员，对接收管理的好坏起决定作用。”

中共中央极为重视各地军管会中军代表工作，于1949年1月特致電平、津市委并各中央局、分局、前委，军管会派军代表监督工作，对于大企业除派一个负责的总军代表外，可在各工作部门、各站、各段派遣军代表，受总军代表的指挥。

（摘自《百年潮》王作东）