□ 邓 文 杨 莹

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[1]由此我国开启了对国家治理体系和治理能力现代化的不断探索。党的二十大报告中提出完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。[2]在此背景下，地方政府逐渐从权威性的单一主体管理转变为多主体互动、治理运作机制复杂的复合治理。政府职能目标逐渐变得多元化，需要以复合的形式实现资源整合。

为适应新时期中国特色社会主义发展要求，促进公务员能力素质的提升，建设一支高素质、专业化的干部队伍，已成为重要任务。提升干部素质符合中国式现代化进程的需要，也是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。地方公务员作为地方政府内部的核心要素、政府职能的履行者，其能力素质对政府治理水平具有重要影响。

在复合治理模式下，地方公务员局限于传统科层制下的公共行政能力显然不足以适应新环境、面对新挑战，国家治理能力现代化迫切要求创建一支高素质专业化的公务员队伍，公务员能力亟须提升。然而，在复合治理的实践中，有哪些因素促进了公务员能力的提升，公务员的能力该朝怎样的方向提升以应对治理能力现代化的需求，有待进一步探究。本文试图通过对48 家政府机关单位的实地访谈资料进行扎根研究，分析影响复合治理能力的因素，并构建出复合治理视域下地方公务员能力提升的一般理论模型，为推动我国地方公务员能力建设的理论与实践提供相关借鉴。

二、文献综述

公务员能力是指在遵守法律法规的前提下，国家公务人员运用公共权力和其他公共资源在现代行政环境中科学有效地服务群众、履行行政职能、治理国家、推进社会可持续的增长和发展、实现社会公平与效率的专门才干。[3]公务员能力的研究在公共管理领域得到广泛的关注，国内外很多学者将公务员能力进行结构分类，构建了公务员能力模型。在此前提下，公务员的能力在公共治理过程中得以有效体现，公务员能力与治理相关联的研究大致可以分为三个视角，传统公共行政、新公共管理与新公共治理。

传统的公共行政强调政治至上的观点，认为政治能力发挥着至关重要的作用，[4]公务员需要有敏锐的政治领悟力。[5]传统的公共行政主张公务员遵守等级制度的指挥链，公务员的行政管理活动执行的是上级的指示和命令，严格以正式的政策、制度和程序展开工作，在正式职责范围之内采取行动。[6]此类研究中，公务员的依法行政能力备受关注，对其法律素养与相应的观念和理性有要求，[7]需要提升他们对管理程序的理性认识水平。[8]传统的公共行政模式是比较刻板的单一向量管理模式，其对公务员的能力要求显然已经不能满足现今公共行政模式的发展。

新公共管理的研究突出“顾客导向”，要求公务员在处理各项事务时兼具效率和效果，能够准确地将自己做出的决定上传下达，同时能够听取“顾客”提出的各项意见与建议，要求公务员具有与之相匹配的沟通能力和倾听能力。[9]此类研究主张在采取分权的组织结构的同时，将企业的管理技术和管理工具运用到政府部门中，设立积极的目标并以结果为导向，[10]引入竞争机制以提升公务员的工作积极性，[11]这使得在公务员的管理中更加注重绩效与正向产出。新公共管理的研究更重视公务员的战略管理能力，将公务员的战略管理能力作为其绩效考核的一部分。[12]在新公共管理的研究中，公务员能力建设与私人企业的员工能力建设有异曲同工之处，但是政府部门与企业的差异性使得这些理论在实践过程中面临困境。

传统公共行政和新公共管理都把公务员的能力聚焦在内部自我提升上，而新公共治理在此基础上还同时关注外部主体，把对公务员能力的提升与外部环境的作用相联系。公共治理被认为应当以政府作为组织核心的治理范式，强调主体间的良性互动，将善治作为最终落脚点。[13]新公共治理强调公务员的回应性，尤其是在互联网发挥重要作用的政治环境中，回应能力成为公务员治理能力的重要部分。[14]协同治理的研究强调多主体的共同治理，政府主导、多元参与、跨界合作的条件下以公务员为核心的公共管理者需提升自身的“掌舵”领导力、持续学习能力与社会资本建构能力。[15]在公共治理的视角下公务员能力需要更加多样化，而在国家治理能力现代化的进程中，对公务员的多维能力又有了更高的要求。[16]

现有研究对公务员能力的建设有着重大意义，是我国治理能力现代化进程中的重要理论补充。一些学者已经对公务员能力的影响因素、现实实践与建设路径进行了相当程度的探索，公务员能力研究在现阶段具备良好的理论基础。遗憾的是，现有公务员能力与治理相关的研究，主要是站在单一视角阐释公务员能力的某一方面，缺乏复合的整体视角。本文所探讨的复合治理是通过反思单一主体治理的有限性而提出的一种治理方式，其以及时解决实际问题为治理目标。复合治理主张多元主体参与治理，体现国家、市场、公民和社会的合作互补，充分调动治理主体力量，形成多元主体之间的复合理性，强调从根本上回应治理域内产生的复杂需求，治理内容兼具地域概念的纵向多层次与应用领域的横向普遍性。本文试图在此视角下对公务员能力提升进行相关探讨，作出更为全面的阐释。

三、基于扎根理论的研究设计

（一）研究方法

扎根理论是格拉泽（Glaser）等提出的用于质性研究的一种方法，通过编码、备忘录和比较的方式对数据进行整理与分析。作为一种特殊的研究方法，在文本资料中构造理论，让质性研究从描述走向解释与理论建构。[17]大致过程为明确研究问题、研究设计、样本选择、数据收集整理，通过对资料的开放式编码、主轴编码、选择编码和饱和度检验形成初步的理论模型。扎根理论适用于分析定性数据，能够从复杂的样本数据中构建有价值的理论模型。

（二）资料来源

本文资料来源于对H 省区域内的18 家市级政府单位、26 家区/县级单位、4 家乡/镇单位的访谈，具有权威性、时效性和多样性。一是权威性。本文的研究资料来源于对政府部门与私人部门相关负责人的访谈，受访者提供了其单位的基本情况，以及其单位能力建设的现状、问题。二是时效性。本文资料均来自2022 年第三、第四季度进行的实地访谈，符合目前实际情况，有利于发现当前地方公务员能力发展的最新态势。三是多样性。本文所选取的资料来自不同级别、不同职能的政府机关单位，资料的选取具有多样性特征，有利于在不同层级进行多视角研究。为了便于查找资料，以单位级别与访谈时间顺序对每一份访谈资料进行编号，如“S01”代表第一家接受访谈的市级单位，Q 代表区/县级单位，X 代表乡/镇单位。访谈资料信息见表1。

表1 访谈资料信息

（三）研究过程

本文根据扎根理论程序，使用NVivo12软件对48 个访谈的相关文本数据进行了解读，包括数据收集和数据分析两个过程，数据分析阶段主要包括开放性编码、主轴编码、选择性编码与饱和度检验，最终形成公务员能力转型的解释框架。

1.开放性编码

开放性编码作为编码过程中的第一步，需要从开放的态度出发，以原始数据为导向，尽可能使用合理准确的词语，逐行对原始数据进行编码。原始陈述被概念化，并从访谈数据中分类为初始范畴。将48 份访谈资料分类整理，通过开放式编码得到491 个概念，剔除无效的概念后，进一步抽象概括得到136 个初始概念，最终通过范畴化形成25 个范畴，部分开放性编码结果见表2。

表2 开放性编码

2.主轴编码

主轴编码在初始概念中凝练出初始范畴，并将初始范畴的核心概念联系起来形成主范畴和副范畴。主轴编码旨在探寻初始范畴之间的内在联系，依此对原始材料进行重新排列组合。在对开放式编码形成的概念与范畴进一步抽象、概括之后，形成“政治建设能力”“政策落实能力”“文化建设能力”“公共服务能力”“经济发展能力”“社会治理能力”“生态治理能力”“开拓创新能力”“学习调研能力”“信息网络能力”“沟通协调能力”“核心专业能力”12 个副范畴，再将这12 个副范畴总结归纳成“效力引领”“多元回应”“整体治理”“关键技能”4 个主范畴（见表3）。

表3 主轴编码

3.选择性编码

选择性编码根据核心范畴进一步推进理论整合和理论建构。核心范畴作为首要主题存在，其他相关概念都需要与其构建联系。本文的核心范畴由复合治理对公务员能力的关键作用因子和与之相对应的能力维度组成，主要分为 “复合系统—效力引领”“主体众多—多元回应”“空间交互—整体治理”“ 问题复杂—关键技能”4 个范畴（见表4）。“复合系统—效力引领”主张通过自身的引领能力使政治、政策、文化的作用在整个复合系统内达到最优化；“主体众多—多元回应”明晰对市场、社会、公民个人等主体的回应性能力；“空间交互—整体治理”强调在社会空间、自然空间、网络空间交互影响下的整体治理能力；“问题复杂—关键技能”阐明面对与处理各项问题时所拥有的内在关键技能。

表4 选择性编码

4.饱和度检验

本文抽取了2 个市级单位访谈案例与2 个区/县级单位访谈案例作为三角材料用以检验理论的饱和度。在增加新材料后，检验结果并未发现新概念或维度，也未从现有范畴中挖掘出新的关系构成。因此可以认为所得的结论具有较好的信度与理论饱和度。

四、模型阐述与路径探析

（一）能力转型模型阐释

首先，地方公务员应使政治、政策、文化在整个复合系统内达到统筹全局的效力引领作用。在复合系统中，公务员要将其政治能力放在首位，在坚定自身政治站位的同时要有引领整个复合系统进行政治建设的能力。地方公务员始终将政策能力贯穿于整个复合系统中，落实政策效力，全程保障政策的实施。文化建设是地方公务员对于复合系统的主体进行宣传教育的关键一环，应渗透在所有主体的日常中。其次，复合系统的治理方式是多中心的治理，政府在治理中起到核心作用。多中心意味着多主体，要求地方公务员具备多元回应能力。再次，复合系统是一个人文与自然交互的整体空间，涉及社会治理与生态治理，地方公务员应树立整体治理观。最后，主体众多、空间交互也意味着复合系统中问题繁杂，地方公务员要掌握解决问题的关键技能。通过故事线的形式描绘现象与脉络架构，本文最终建立相关模型对理论进行升华（见图1）。

图1 地方公务员能力转型模型结构

1.复合系统—效力引领

复合系统是指包含所有要素且各要素之间不断发生交互影响的整体治理场域，公务员具备科学出色的引领能力是促进整个系统高效运转的重要动力。政治建设能力、政策落实能力与文化建设能力是地方公务员引领能力的关键体现，正确的政治思想、精准的政策落实与积极文化的指引应贯穿在整个复合系统中。首先，当前的政治环境要求地方公务员做出正确的思想引领，摒弃形式主义，有比较强的政治敏感度和政治思维。其次，保障整个治理场域的良好发展需要地方公务员把握、理解、落实好相关政策，其政策能力起着关键作用。公务员的领导力在政策的推行与落实中能够得以体现，确保政策推行在整个辖区内能够得到有效反馈。最后，地方公务员应对本地的地域特色及文化有充分了解并进行文化宣传，这是对其领导力的重要考验，也是地方治理有序进行、独具特色的关键一环。

2.主体众多—多元回应

随着社会意识与文化观念的转变，传统的单向权威控制手段显然已经不能满足现阶段的需求。在市场化力量与社会力量嵌入的社会经济环境下，地方公务员要具备对辖区内部市场主体的经济发展需求与社会主体的公共服务需求的多元回应能力。由于社会主体与市场主体内部的需求不断变化，及时有效的回应成为地方公务员的重要任务，也是地方公务员能力的体现。地方公务员不仅要具备回应各类社会主体与市场主体已有需求的能力，也应该对他们的潜在需求进行挖掘，通过科学分析、整合资源，进行科学精准地回应。

3.空间交互—整体治理

随着科技的发展与环境的变迁，由自然空间、社会空间和网络空间组成的三维空间的兴起是行政改革的一个新方向。治理空间从一维到多维、从碎片化到有机整合的结构变化过程对公务员的治理能力提出了新的挑战。需要构建多方面、多维度的制度保障体系，进一步完善制度，从而维护高度复杂的非传统公共行政的安全。数字嵌入的整体治理在风险化社会成为深入治理的重要特征，对地方公务员的整体性思维、数字治理能力、防范与化解风险能力都提出了更高的要求。多空间交互的整体治理形态要求公务员职能智慧化，提升其在整体智治中的关键性作用。

4.问题复杂—关键技能

在主体与主体之间、要素与要素之间联系越来越紧密的复合治理场域下，产生的问题也越来越棘手。具备解决问题的关键技能可以促进地方公务员在辖区内做好统筹规划、监督管理、指导服务等各项工作。在新问题新方法解决、老问题高效率解决的要求下，地方公务员需要具备创新思维。寻求创新，研究破解问题的科学方法，要求地方公务员具备较强的学习调研能力。与此同时，随着数字政府、电子政务在现代化治理中发挥着越来越重要的作用，信息技术能力成为地方公务员的必备技能。地方公务员必须具备沟通协调能力以面对复杂多变的社会环境和人文环境，要能与各主体建立顺畅的沟通机制和有效的关系网络。此外，在地方公务员结构上，需要具有核心专业能力的公务员，解决工业、农业、服务业等行业暴露出的问题。

（二）能力转型路径探析

1.优化引领能力

地方公务员的引领能力对促进政治建设、有效落实政策制度与提升地方文化软实力起着关键作用。首先是要坚持党的领导、政府负责、社会协同。把党的领导放在首位，打造出强有力的引导和监督机构。增进地方公务员与社会成员的联动与合作，提升社会成员对地方公务员的信任度，形成一个上下贯通的组织体系。其次，地方公务员要提高自身领导力和执行力。地方公务员应明确自身的目标，增强自身的使命感，具备组织目标认同感。培养沟通技巧，在处理复杂问题时灵活运用自身的沟通技巧。要善于做出决策，在职权范围内作出科学决策并承担相应的责任。最后，地方公务员应通过政府宣传部门大力宣传政治思想、政策理念、文化建设的重大意义和必要性，为治理方式转变营造积极有利的氛围。要加强地方公务员的政治责任感，提升其政治素养，使其充分认识地方治理方式转变的必然趋势与紧迫性。建立共享的宣传平台和渠道。地方公务员要不断地在适当的时间与场合以适当的方式宣传政治目标、政策方针以及进行积极的文化传播。加强地方公务员引领能力建设，不仅是自上而下的自我革新，也是地方政府实现高质量持续发展的持久推动力。

2.提升回应能力

首先，要强化地方公务员对多元需求的有效认知，有效了解现有需求与潜在需求，有畅通的渠道去搜集和表达这些需求。要求公务员通过前瞻性的思考，提前认识到多元主体的未来需求。通过对先进做法的学习和借鉴，对市场和社会未来的需求进行有效预测，与辖区内的情况相结合。其次，公务员要通过落实公共政策对市场需求和社会需求做出反应。在有效了解社会和公民的需求后，地方政府和官员应该将需求分为不同类型，根据不同类型的需求制订不同的解决方案。最后，多元主体对地方公务员的行政行为作出评价，将这种评价转化为新的诉求，进而使政府进入新的互动循环过程。地方公务员主动评估其行政行为对社会和公民的影响，在社会和公民根据反馈意见提出新的需求之前，采取有效的应对措施。

3.构建整体思维

首先，要以人为核心树立整体观，具备广阔的视野，充分认识到人是关联各组成部分的有机集成体，将其作为治理的关键与核心。其次，树立空间交互治理的整体观，加强对自然空间、社会空间和网络空间的联系协调，努力提高治理水平和质量。其次，要树立整体安全观，预见风险、防范风险的能力在整体治理中尤为重要。自然空间的风险具有强烈的摧毁性，社会空间的风险会造成严重的不稳定，网络空间的风险具有快速传播的特性，这些都需要公务员有较强的整体安全观念。最后，随着网络空间的嵌入，公务员的整体智治能力越来越重要。网络空间不仅要求公务员对空间互动带来的负面影响进行及时把控，同时也对公务员的治理智能化有了更高的要求。这不仅是在数字政府背景下对公务员整体智治能力的考验，也是在常规治理模式下公务员整体格局的体现。

4.培训关键技能

根据著名学者理查德·博亚特兹（Richard Boyatzis）的洋葱素质模型来看，技能属于洋葱模型的外围指标，能通过培训达到最大程度提升。[18]地方公务员的关键技能运用既是解决众多实践问题的基础，又是其开拓创新能力、学习调研能力、信息网络能力、沟通协调能力、核心专业能力的体现。可以运用个性化、合作化、网络化与科学化的培训方式，对公务员的关键技能进行提升。首先，加强培训需求调研，根据公务员的特点，在不同类别、不同领域、不同专题中开展地方公务员精准化培训，着力提高基层公务员解决复杂问题的能力。创新培训方式方法，满足地方公务员学习的多样化需求。培训要精准定位，根据不同岗位类别、不同层次以及不同部门开展精准培训，由于地方公务员体系的庞大与各单位面临问题的差异性，地方公务员的关键技能会有不同的侧重，因此精准的针对性培训尤为关键。其次，培训要以实践为落脚点。对于地方公务员的技能培训，已经有很多理论相关的培训。在访谈的过程中，不难发现当今地方公务员的理论储备越来越丰富，随着新鲜血液的加入，学习型人才、知识型人才越来越多。但是关键技能的培养光靠理论是不够的，最终还是要应用于实践，因此要在工作过程中总结经验，通过岗位轮换、上下交流等形式获取工作经验，在交流分享经验中改进工作方法与思路。

五、结论

本文通过扎根理论的质性研究方法构建了复合治理视角下地方公务员的能力转型模型。地方公务员能力在复合治理场域下面临着多方主体的多元诉求、多维空间的交互影响、多重问题的负面效应，需要对传统治理方式下的能力进行转型，以应对复合治理的需求。地方公务员应该增强自身的引领能力，通过宣传、动员等形式使政治、政策、文化的作用在整个复合系统内达到最优化；在市场、社会、个人等主体需求日益变化的情况下，要增强自身对各类需求的回应能力；通过建立整体性思维，提升整体治理能力，解决社会空间、自然空间、网络空间交互影响所带来的困境；在情况越来越多变、问题越来越复杂的今天，应培养自身内在关键技能。最后，对强化引领能力、提升回应能力、构建整体思维与培训关键技能给出了相关建议。然而，本文仍然存在一定的不足。第一，由于公共部门中相关单位工作的特征，在访谈过程中很多问题无法涉及，导致部分内容可能不够完整。第二，公务员在复合治理系统下需要具备的能力具有整体性但是缺乏精细治理视角，复合治理对公务员能力的高要求在现实中如何完全转化也有待进一步探讨，在未来的研究中可以做出相关补充。例如，通过定性与定量相结合的方式，进一步补充能力转型的相关维度的研究。可以细化其中的因子，增大样本量，重新进行问卷的设计与开发，并对其信度和效度进行检验。也可以在复合治理的基础上探讨精细化治理对公务员应具备能力的诉求，并对其进行相关研究。