□ 徐 维

一、引言

1993 年，《国家公务员暂行条例》[1]颁布实施，标志着公务员的人事管理从大一统的干部人事制度体系中分解出来，[2]将公务员考核作为专门一章。1994 年，《国家公务员考核暂行规定》[3]颁布实施，标志着全国开始正式推行公务员考核制度。

“据统计，1994 年全国各级行政机关参加考核的人员近513.5 万人，占当年行政机关总人数的97.2%；其中被评为优秀的近75 万人，约占考核总数的14.6%；被评为不称职的6 161 人，约占0.1%。1995 年参加考核的人员近522.5 万人，占当年行政机关人数的98.9%；其中被评为优秀的72 万人，占13.8%；不称职的4 806 人，占0.09%。”[4]本文将系统梳理自1993 年《国家公务员暂行条例》颁布实施至今，我国当代公务员考核制度体系的健全完善，实施机制的规范有效，同时探讨展望我国公务员考核制度的发展。

二、公务员考核制度体系的健全完善

三十年来，我国基本形成了以《中华人民共和国公务员法》为依据，以《公务员考核规定》[5]为主体，平时考核相关规范为补充，各省（区、市）考核实施细则或平时考核实施细则为辅助的公务员考核法规体系。具体来说，1993 年《国家公务员暂行条例》、2006 年施行的《中华人民共和国公务员法》[6]、2018 年新修订的《中华人民共和国公务员法》[7]是公务员考核制度的依据。1994 年《国家公务员考核暂行规定》、2007 年《公务员考核规定（试行）》[8]、2020 年《公务员考核规定》是公务员考核制度规范的主体。2019 年《公务员平时考核办法（试行）》[9]对公务员考核中的平时考核规范进行补充。除此之外，2007 年《公务员考核规定（试行）》、2019 年《公务员平时考核办法（试行）》颁布实施之后，很多省份都结合各自实际，制定了公务员考核实施细则或平时考核实施细则。在这一套法规体系中，定期考核的实体规范不断完善，程序规范不断明确，平时考核的规范不断细化。[10]①

（一）定期考核的实体规范不断完善

定期考核的实体规范完善主要体现在考核维度和考核内容上，在系统完备的考核法规制度体系下，“考什么”逐步明确且固定下来，成为公务员行为的具体指引。

1994 年《国家公务员考核暂行规定》仍然按照“德、能、勤、绩”四个维度进行考核，但强调重点考核工作实绩。公务员考核制度的功能和考核重点已经由最初的政治审查转变为实绩评价。2006 年施行的《中华人民共和国公务员法》确立了“德、能、勤、绩、廉”五个维度，改变了之前将“廉”归入“德”中进行考核的做法。自此，我国公务员定期考核维度就一直确定为“德、能、勤、绩、廉”。2018 年新修订的《中华人民共和国公务员法》仍然按照五个维度考核，但强调重点考核政治素质和工作实绩。这是继1994年《国家公务员考核暂行规定》强调考核工作实绩之后，对政治素质考核的一次回归。2020年，中共中央组织部《公务员考核规定》进一步强调了对政治素质的考核。可以看出，我国当代公务员考核的维度经历了从单一的政治审查到全面的工作实绩考核，再到政治素质与工作实绩并重的方向转变（见表1）。

表1 当代公务员定期考核的维度和具体内容

明确的“德、能、勤、绩、廉”考核维度包含了具体细致的考核内容，主要体现为：“德”强调对职业道德的考核，“能”细化对履责能力的考核，“勤”突出对勤奋敬业的考核，“绩”强化对工作实绩的考核，“廉”完善对廉洁从政的考核，具体见表2。

表2 “德、能、勤、绩、廉”的主要内容及相关规定

（二）定期考核的程序规范不断明确

比较分析1994 年《国家公务员考核暂行规定》、2007 年《公务员考核规定（试行）》以及2020 年《公务员考核规定》，可知定期考核的程序要求不断明确和规范，具体见表3。具体表现为，“总结述职”阶段明确了总结的依据、述职的范围、述职的重点等；“民主测评”阶段不再是“必要时可以”进行民主测评，而是直接要求在一定范围内进行民主测评；增加了“了解核实”的要求，明确了核实的方式以及根据需要听取纪检监察机关意见；“审核评鉴”阶段要求主管领导的评语“有针对性”；“确定等次”阶段增加了公示的时间规定，完善了考核结果由公务员本人签署意见的要求。

表3 公务员定期考核相关程序规定的比较分析表

（三）平时考核的规范不断细化

平时考核的制度文本不断出台，明确并细化了公务员平时考核的功能、主体、内容、周期、方法、等次等。平时考核作为加强公务员日常管理重要抓手的功能定位已明确。平时考核主体由所在机关担任，党委（党组）与组织（人事）部门分别承担主体责任和具体工作责任。平时考核的内容依据公务员的职位职责和所承担的工作任务来确定，是否完成日常工作任务、阶段工作目标等是重点考核内容。平时考核的周期可以灵活处理。机关可以根据工作性质和队伍特点，合理确定平时考核周期。平时考核方法多样化。不同类别、层级和职位的公务员，其特点不同，职能职责和工作任务也有差异，机关可以设置差异化的考核指标，运用不同的考核方法。公务员平时考核结果分为好、较好、一般和较差4 个等次。

1993 年《国家公务员暂行条例》、1994年《国家公务员考核暂行规定》、2000 年《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》、2007 年《公务员考核规定（试行）》、2014 年《三部门关于深入开展公务员平时考核试点工作的通知》、2019 年《公务员平时考核办法（试行）》、2020 年《公务员考核规定》是公务员平时考核工作开展的主要制度依据。从这些制度文本中不难发现平时考核的规范得以不断细化，具体如图1 所示。

三、公务员考核制度实施机制的规范有效

在系统完备的考核制度体系支撑下，公务员考核制度的实施亦取得了突出的成就。尤其是随着公务员管理机制的不断理顺，②考核工作持续高位推进，考核制度内容不断回应实践需要，考核相关权利救济路径得以明确。

（一）公务员考核工作持续高位推进

党的十八大以来，习近平总书记多次对干部考核提出要求，具体见表4。尤为重要的是，习近平总书记提出了新时代好干部标准，强调要建立科学规范的干部考核评价体系。党的十九大提出了新时代建设高素质专业化干部队伍的目标，这些标准和目标为建立科学规范的干部考核评价体系提供了基本遵循和具体要求。党的二十大报告指出，完善干部考核评价体系，引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面。[11]

表4 党的十八大以来习近平总书记关于干部考核的重要讲话精神

（二）考核制度内容调整持续回应实践需要

三十年来，考核制度内容调整持续回应实践需要，比如考核等次设置根据实践需要进行调整。1994 年《国家公务员考核暂行规定》中明确“考核结果分为：优秀、称职、不称职三个等次”。考核实践中有很多单位反映希望增加基本称职等次，为回应该诉求，1996年人事部的《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》[12]明确了“关于合理确定考核等次问题”。虽然通知中明确了实际工作中仍然按照三个等次确定考核结果的做法要求，但对于考核结果介于称职与不称职的人员，给予3～6 个月的考验期，考验期满后根据表现确定考核结果。这种做法既维护了法规的严肃性，也在实际上回应了希望增加基本称职等次的要求。[2]2006 年施行的《中华人民共和国公务员法》将考核等次确定为四等，即增加了“基本称职”这一等次，有效回应了实践中对于增加“基本称职”等次的需求。

再如，在考核实践中，逐步实现平时考核与定期考核相结合。首先，平时考核的结果是年度考核等次的评定依据，也就是说，年度考核的等次要依据平时考核和年终考核情况综合确定，且平时考核占的比重更大。甘肃省山丹县平时考核情况在年度考核中所占权重不低于60%。[13]陕西省渭南市人力资源和社会保障局增加平时考核权重，将平时考核结果比重提高到年度综合考核的85%。[14]其次，年度考核优秀等次的确定要参考平时考核的结果，在规定比例内优先确定当年平时考核结果均为好等次的公务员。最后，平时考核结果不好的，年度考核可以直接确定为不好等次，“当年平时考核结果均为较差等次的，年度考核可以直接确定为不称职等次”。[9]

除此之外，考核结果运用与职务职级并行制度密切结合。职级主要依据任职年限和级别，考核优秀等次可缩短任职年限条件，同理年度考核基本称职等次则会延长相应任职年限条件。[15]年度考核结果与晋升和待遇提升紧密联系，极大提升了公务员对年度考核工作的重视程度，也激发了公务员干事创业的积极性。[2]

（三）考核相关权利救济路径不断明确

我国公务员考核相关人事争议的主要处理手段是行政手段，具体救济方式为复核、申诉、控告。1993 年颁布的《国家公务员暂行条例》明确了复核、申诉、控告三种救济渠道。1995 年颁布的《国家公务员申诉控告暂行规定》进一步明确了申诉控告制度，同时详细规定了可以申请复核或提出申诉的具体人事处理决定，其中就包括了“年度考核定为不称职”，[16]但不能不经申请复核直接向有管辖权的机关提出申诉。也就是说，公务员对“年度考核定为不称职”不服的，必须通过复核程序提起申诉。

2018 年修订的《中华人民共和国公务员法》第九十五条的规定，改变了可以申请复核或提出申诉的具体人事处理决定，主要变化为：1.“行政处分”变更为“处分”；2.“辞退”变更为“辞退或者取消录用”；3.“降职”保持不变；4.“年度考核定为不称职”变更为“定期考核定为不称职”。除此之外，还增加了免职，申请辞职、提前退休未予批准，不按照规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。同时还明确，公务员对包括“定期考核定为不称职”等涉及本人的人事处理决定不服的，也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。

可以看出，除复核、申诉的具体人事处理决定范围呈现扩大趋势之外，更重要的是，复核作为提起申诉的前置程序被取消，这样更加有利于考核相关权利的救济。

四、公务员考核制度的未来发展

除了系统完备的考核制度体系与规范有效的考核制度实施机制，三十年来，我国公务员考核制度的发展趋势也不断清晰明朗。主要体现为，在“以人为本”的考核理念影响下，考核主体更加专业且多元化，考核手段获得技术加持，考核内容更加适应时代发展。

（一）“以人为本”的考核理念将推动形成自我管理模式

首先，公务员群体是政府治理的主体，不同的政府治理重点直接影响考核理念，进而体现在考核制度的导向上。比如，“职责明确、依法行政的政府治理体系”客观上要求权责法定，要求提升公务员的依法行政能力，在法定的权限范围之内，依照法定的程序，承担法定的责任。

其次，行政机关绩效管理变革终将沿着民主化、体系化、科学化的方向继续完善，这一发展方向的变化会带来对内部成员考核理念的变化。行政机关绩效管理的民主化客观上要求公务员考核更加注重公众参与的广度和深度等，行政机关绩效管理的体系化客观上要求公务员考核的目标设定更加强调以公众满意为导向，行政机关绩效管理的科学化客观上要求公务员考核的结果更加突出全面、准确和有效。

最后，近年来，我国新生代群体进入公务员队伍，逐渐成为公务员群体的主力军。新生代公务员更加重视内心的自由和工作的体验感，敢于创新，也敢于挑战权威。工作价值观和行为表现的特征体现在考核制度上，就是考核制度的人性假设基础发生变化，客观上要求秉持更加符合新生代公务员群体特征、更加关注被考核对象的工作体验的“以人为本”的考核理念。

政府治理的重点、行政机关绩效管理的方向、被考核对象的群体特征，这些影响考核理念发生变化的因素，都集中指向了一个发展方向，那就是考核将越来越“以人为本”。“以人为本”指的是以作为政府治理受益对象的人——群众为本，以作为行政机关绩效管理内部行动者的人——公务员为本，以具体的被考核对象为本。自我管理是一种符合知识工作者特质的人性化的管理方式，由此也是更能为组织产生绩效的管理模式。[17]以考核推动培养以责任和贡献为导向的自我管理模式，从而促进组织绩效的提升，这就是“以人为本”考核理念的主要作用机制。

（二）专业且多元的考核主体将更有利于发挥考核作用

建设高素质专业化公务员队伍是新时代公务员工作的鲜明主题。主体的专业化主要体现为考核机构的专门化和能力素质的专业化，多元化则主要体现为对群众参与的广度及深度的拓展。

考核队伍能力素质的专业化趋势主要体现在两个方面。一是考核队伍对考核指标的理解更加深刻，更符合制度设计的初衷。近年来，公务员考核指标体系的覆盖面越来越广泛，往往会涉及多个领域以及公务员职责的方方面面。考核队伍在开展考核工作之前，考核工作组织部门通常会对考核人员进行培训，讲解考核指标的具体标准和要求，为形成科学合理的评价奠定基础。培训之后的考核人员，对考核指标的设计、指标含义以及指标预期实现的目标会有更加深刻的理解，其主观偏好对考核客观性、公正性的影响会弱化，在一定程度上可以避免考核的简单化。二是考核队伍的考核工作责任意识更强，行为更加规范。实践中，考核工作责任追究制度的建立有助于明确考核工作人员的职责和义务，严肃追究考核工作失误、人为改变考核结果以及影响考核结果等行为的后果，强化考核工作人员的责任意识，严格把关考核工作人员的政治素质、工作能力和纪律意识等情况，规范考核行为。

实践中，不少地方在扩大群众参与主体、优化群众参与方式、规范参与程序、细化评价指标、强化结果运用等方面[18]进行了一些探索。比如，有的地方优化群众参与方式，在考核的过程中，注重信息化技术的运用，创新信息公开、线上问卷、网上评议等方式，便利人民群众的参与；同时运用大数据、云计算等手段汇总并分析群众意见，提升政绩考核的效率与考核结果的科学性。又如，有的地方加快建立群众参与的规范化程序，对群众意见的收集方式、收集之后如何处理、群众的异议反馈等程序作出制度化的规定，避免群众参与过程中出现徇私舞弊。再如，有的地方在结果运用中，强化群众意见所占的权重，将群众评价与干部奖惩切实挂钩，真正使人民群众的“好差评”成为干部的“正衣镜”、政绩的“度量衡”，真正发挥群众意见的“筛子”作用，选拔出能扛重活、打硬仗、创实绩的优秀干部。

（三）技术加持的考核手段将助力实现考核的公正性

从公务员考核来看，考核手段的电子化、信息化和网络化成为主要发展趋势。目前，大数据等网络化、信息化技术已广泛运用于考核制度的实施过程中。

公务员考核的电子化、信息化和网络化将原有的人工化、纸质化、定期化考核方式转变为电子化、常态化、全程化的新型公务员考核方式，为公务员的考核实施提供了技术、平台和流程支持，从管理方式上实现了由结果管理向过程管理和行为管理的转变，为规范政府行为，尤其是公务人员的公务行为提供了保障。在公务员考核中，将大数据嵌入政府人力资源激励模块，用数据说话，以克服过往考核中可能出现的主观臆断的评判以及有失公允的偏见。

（四）注重政治素质的考核内容将有助于细化考核的重点

一个时期有一个时期的历史使命和任务，一代人有一代人的历史担当和责任。[19]新时代的公务员肩负着新时代的历史使命，历史使命的要求落实到具体的行动上，就是公务员的行为规范要求，同时也是公务员考核的重点内容。2018 年修订的《中华人民共和国公务员法》在考核重点中增加了对政治素质的考核，新时代细化公务员考核工作的一个重要要求，就是落实政治素质考核。

从趋势看，首先，公务员政治素质考核的制度供给将不断完善，推动公务员政治素质考核工作的全面发展，主要体现为整体性阐释政治素质、跟进式研判政治素质、总结式推广实践经验。其次，公务员政治素质考核的方式将不断完善，主要体现为细化落实分类考核、推广运用近距离考核、注重普及全面考核。最后，公务员政治素质提升的内生动力将不断激发，主要体现为强化整改政治素质考核，强化选人用人政治把关，运用考核结果来激发干部自我提升的内生动力，并通过导向作用来推动公务员队伍建设。

经过三十年的发展，我国公务员考核制度的发展取得了较大的成就，明确了制度发展的方向。我们期望，在完善的制度框架和科学的制度运行机制支撑下，未来我国公务员考核制度的发展能够实现更大的突破。

注释：

① 2018 年新修订的《中华人民共和国公务员法》在考核方式上增加了专项考核，此处我们不予讨论。需要注意的是:专项考核、平时考核、定期考核的结果衔接在考核实践中逐步引发注意。有学者认为，这种衔接可以通过两种方式实现，“一是专项考核的成绩直接作为常规考核中相关考核指标的成绩；二是将专项考核的成绩作为常规考核中的加分或减分项目。”刘福元:公务员行为规范中的责任机制建构——迈向公务员行为的规则之治，法律出版社2015 年版，第756 页。

② 2008 年，国家公务员局成立。组建国家公务员局是中央根据新的形势发展要求作出的重大决策，对推动公务员考核制度的发展具有重要的现实意义。2008 年，人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部，同时组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。至此，基本上形成了组织部门管理领导干部，人力资源和社会保障部以及国家公务员局管理非领导干部公务员的格局。2018 年，国家公务员局并入中央组织部，不再保留单设的国家公务员局。这是公务员管理体制的历史性变革。中央组织部对外保留国家公务员局牌子，统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务。这样，公务员管理的机制进一步理顺，领导干部和非领导干部公务员的管理实现了统一。