贾林娟

（安徽开放大学，安徽 合肥 230022）

改革开放以来，我国城镇化水平不断提升，城镇化建设取得了巨大成就。但城镇产业和城镇人口的快速集聚、城市单体规模的“摊大饼”式扩张，一方面导致城市出现交通拥堵、环境恶化、资源短缺、就业困难等日益严重的“城市病”，另一方面也导致了以“三留”（留守儿童、留守妇女、留守老人）和“三空”（耕地空置、乡村空巢、产业空心）为主要表现的“乡村病”。“城市病”与“农村病”双重困扰的普遍存在，影响了我国城镇化的持续健康发展。党的十九大报告提出了“高质量发展”理念；党的二十大报告强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务[1]。因此，推进城镇化转型升级，推动城镇化高质量发展是从根本上破解“城市病”和“农村病”，实现城镇化可持续发展的必然选择。

党的二十大报告指出，必须坚持在发展中保障和改善民生。民生是人民幸福的基础，也是社会和谐的根本。增进民生福祉，提高人民生活品质，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的根本立场——始终坚持以人民为中心。在民生问题备受关注的新时代背景下，走民生型城镇化道路，深入贯彻新发展理念，转变城镇化发展模式，提升城镇化质量，推动城镇化由数量规模扩张向质量内涵提升转变，由片面强调经济增长向经济社会协调发展转变，全面推进乡村振兴，实现城乡融合发展。

1 民生型城镇化高质量发展的内涵

城镇化既是经济发展的必然结果，又是实现中国式现代化的必由之路，也是新时代推动中国经济高质量发展的重要动力。新时代的高质量发展对民生型城镇化提出了更高要求，作为一种全新的城镇化理念，民生型城镇化以“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念为引领，以保障和改善民生为根本目的，根植民生理念，着眼于满足民生需求。在城镇化进程中，始终坚持以人为本，切实关注民生、保障民生、改善民生，补齐民生短板。新发展理念下的民生型城镇化高质量发展主要包含了以下几个方面的内容。

1.1 民生型城镇化是以创新为动力的城镇化

创新是引领发展的第一动力。民生型城镇化作为一种新的城镇化发展模式，以改革创新为根本动力，在创新发展中不断提升城镇化质量。新时代的民生型城镇化始终坚持创新在城镇化建设全局中的核心地位，坚持科技自立自强，为城镇化高质量发展提供战略支撑。民生型城镇化以创新为引领，转变城镇化发展方式，通过创新驱动产业结构转型升级，优化城镇化空间格局和产业布局，释放改革红利，创新优化城镇化体制机制，促进城镇社会管理服务精细化，推动社会全面进步，走出一条城乡协调发展、城乡共同繁荣，与新型工业化相呼应的民生型城镇化道路。

1.2 民生型城镇化是以协调促平衡的城镇化

城镇化不是简单的人口由农村向城市转移，而是涉及到城乡居民权益、生产要素流动、城镇空间分布、产城关系等多方面的均衡，尤其是区域协调发展和城乡差距问题不容忽视。民生型城镇化以多元均衡协调的视角为出发点，以人的城镇化为核心，重协调、促平衡，着力提高城镇化发展的协调性和平衡性，坚持区域协调发展、城乡协调发展、物质文明和精神文明协调发展，在协调发展中统筹好经济需要、社会需要、生态需要和安全需要，拓宽城市发展空间，优化城镇化空间格局，促进大城市与中小城市、城镇与乡村均衡协调发展。

1.3 民生型城镇化是以绿色发展为前提的城镇化

绿色发展主要解决的是人与自然的和谐共生问题。传统城镇化以经济建设为中心，以物质资本的大量消耗为驱动力，导致环境污染问题突出，生态环境质量严重下降。在资源环境约束与生态环境压力增加的现实条件下，民生型城镇化秉承“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以加强生态文明建设为基底，将绿色发展理念融入城镇化的全领域、全过程，着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展，节约高效利用土地资源、水资源、能源和矿产资源等，致力于建设集约、智能、绿色、低碳的新型城镇。民生型城镇化不仅注重拓展城镇化的绿色发展内涵，通过多种途径展现城镇化低消耗、低排放、和谐健康的绿色特征，同时还兼顾城镇的集群化、现代化，有效提升了城镇化绿色发展的质量和水平。

1.4 民生型城镇化是以开放促发展的城镇化

改革开放是为了进一步解放和发展社会生产力，实现社会主义现代化。开放发展、释放全要素生产力、加强对外互联互通能够有效推进城镇化转型。改革开放以来，我国积极参与全球国际分工，充分利用自身优势，吸收利用国外资金和先进技术，吸取西方国家城镇化发展的经验教训，结合我国城镇化发展实际，通过沿海城市率先开放，到全国城市的全方位开放，再到城市全方位的双向开放，实现了城镇化的跨越式发展。民生型城镇化通过市场化改革，提高城乡要素资源配置效率，通过建立城市与城市、城市与村镇一体推进的互动开放的城镇化形态，实现城镇化的“聚化效应”和“扩散效应”的有机统一，促进城际之间的合理分工，实现城市与农村的双向互动。

1.5 民生型城镇化是以共享促公平的城镇化

城镇化是资源再分配和多方面社会利益关系调整的过程。在大规模的城镇化过程中，随着市场经济的发展、产业结构调整的深入推进，各种利益交织碰撞，出现了一系列问题，背离了城镇化以人为本的要求。城镇化的出发点和落脚点都应当以人为核心，民生型城镇化深入贯彻公平性、均衡性、全面性的包容性理念，坚持以人为本，把人作为城镇化的主体，将人的城镇化和人的全面发展作为城镇化的首要任务。民生型城镇化还注重居民收入分配和公共服务产品供给的公平性，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使城镇化发展成果更多更公平地惠及广大人民，实现全民共享的高质量城镇化。

2 新发展理念下民生型城镇化高质量发展面临的主要困境

党的十八大以来，“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念已深入人心，以新发展理念引领民生型城镇化的高质量发展[2]，已成为新时代我国高质量发展的重要组成部分。目前我国民生型城镇化高质量发展已取得一系列阶段性成果，但同时还面临城乡差距较大、城乡二元结构矛盾、资源环境约束等现实困境。

2.1 人口向大城市集聚，城乡差距和区域失衡问题突出

城镇化在一定程度上是农村人口不断向城镇转移，劳动力从第一产业向第二、第三产业聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的过程。在城镇化进程中，大城市因区位和要素禀赋优势，吸引大量农村劳动力涌入，产生人口集聚效应。但农村要素单向流入城市的局面，一方面造成农村大量土地闲置荒废，农业发展 “后继无人”，另一方面导致城乡居民收入、教育资源、医疗资源、消费水平、公共投入和就业等方面的差距进一步扩大，其中，城乡收入差距的扩大会直接导致城乡消费水平和消费观念差距进一步拉大[3]。另外，随着人口向大城市集聚，国家在基础设施和公共服务方面的投资会倾向于大城市，优质教育资源、医疗资源、文化资源和就业机会向大城市集中，而随着农村人口的持续减少，我国一些农村地区出现了农村空心化、农业边缘化和农民老龄化等新问题，导致城乡失衡问题更加严重，这些都背离了民生型城镇化高质量发展的目标诉求。

长期以来，受地理条件、要素资源禀赋、区域经济发展水平的影响，我国城镇化空间分部总体呈现东、中、西梯度递减格局，区域城镇化发展不平衡。东部经济发达地区形成了以长三角、珠三角、京津冀为代表的三大都市圈，其经济发展水平和城镇化水平都高于中西部地区。2021年我国城镇化率为64.7%，东、中、西部的城镇化率为分别为72.2%、62.4%和57.1%。其中，东部地区的上海、北京、天津三大直辖市的城镇化率超过80%，广东、江苏、浙江三省的城镇化率也突破了70%，而中西部地区的河南、安徽、湖南、四川、广西、云南等10个省份的城镇化率还不到60%，低于全国平均水平[4]。因此，我国中西部地区的城镇化发展还不充分，仍有较大提升空间。

2.2 户籍和土地制度不合理，城乡二元结构矛盾仍存在

我国长期实行严格的城乡二元户籍管理制度，导致城镇化过程中出现一系列问题。2021年全国人口141175万人，其中，城镇常住人口91425万人，乡村常住人口49835万人，城镇化率为64.7%，但户籍人口城镇化率只有46.7%[5]，存在人口城镇化水平虚高现象。这种户籍人口的城镇化将那些长期在城市工作和生活，但却未获得城镇户籍的农民工排除在外。虽然他们为城市发展和建设作出了很大贡献，却无法享受到与城镇户籍人口同等的就业、住房、医疗、教育、社保等服务，无法真正融入城市。

由于土地制度设计不合理，在我国城镇化过程中出现了城乡土地资源“一边闲置、双向紧缺”的局面，即农村居住人口持续减少，大量宅基地闲置，而城镇建设用地和农村集体经营性建设用地紧缺。

2.3 生态环境压力加大，资源短缺问题突出

民生型城镇化是资源节约型、环境友好型的城镇化，但目前我国城镇化还面临较大的资源环境压力。

第一，能源消耗急剧增加。能源是国民经济和社会发展的重要基础，与人们生产生活密不可分。工业化是城镇化的基本动力，城镇化发展离不开工业支撑，随着我国工业化的快速推进，能源需求高速增长，但优质能源供应相对不足，能源短缺问题日益严峻；城镇化的快速发展导致能源需求急剧增加，城镇化过程中大规模的基础设施、公共服务设施和住房建设，需要使用大量高能耗、高污染建材；随着人民生活水平的不断提高，城镇居民生活能源消费和交通能源需求日益增长。工业生产、城镇建设和居民生活消耗的大量能源产生大量二氧化碳排放，给我国“双碳”目标的实现带来巨大挑战。

第二，资源浪费现象依旧存在。我国城镇化过程中的资源浪费主要表现在土地资源和水资源两个方面。一方面，增长导向型城镇化实现了我国城镇规模的快速扩张和城镇面貌的巨大转变，但一定程度上存在土地的粗放利用，造成了土地资源的巨大浪费，威胁18亿亩耕地红线。城镇土地资源不能高效利用，导致我国人均耕地资源不断减少，人均耕地面积只有1.4亩，不到世界平均水平的40%，耕地后备资源不足，“人地”矛盾日益突出。另一方面，随着工业化发展和城镇人口增加，水资源需求量与日俱增。我国水资源地区分布不均，水资源开发利用存在较大提升空间；由于节约用水意识，在农业灌溉、工业生产和日常生活等重点领域，水资源集约节约利用水平偏低，水资源浪费严重，导致我国水资源短缺形势愈发严峻。

第三，环境污染问题亟待解决。随着城镇经济的快速发展和人口集聚，工业生产和居民生活产生的各种废弃物远远超出了环境承载力，带来环境污染问题。一是水污染。随着城镇人口的持续增加和工业化发展，城市生活污水和工业废水排放量逐年增长。据国家统计局数据，2020年我国城市污水排放已达到571.4亿立方米，2021年工业废水排放总量758.5亿吨[6]。二是固体废弃物污染。生活垃圾、工业垃圾和建筑垃圾已成为生态环境污染的重要因素，对这些垃圾处理不当，会对土壤、大气、水和环境卫生产生不利影响。

3 新发展理念下民生型城镇化高质量发展的优化路径

推动以保障和改善民生为根本目的的民生型城镇化，以新发展理念为引领，实现民生型城镇化的高质量发展。民生型城镇化是一项复杂的系统工程，涉及到经济、社会、生态、环境等经济发展的多个方面。因此，要完整、准确、科学、全面贯彻落实新发展理念，聚焦短板弱项，突出民生需求，持续优化民生型城镇化高质量发展的路径。

3.1 以创新为驱动，加快科技、管理和制度创新

创新始终是城市发展的不竭动力，民生型城镇化高质量发展的重点和难点都在于创新。改革开放以来，我国高度重视创新在经济社会发展中的作用，将创新作为民生型城镇化深入推进的主要动力。以创新为引领，我国城镇化户籍制度和土地制度改革同步推进，城镇产业结构不断优化，城镇化科技创新体系不断完善，创新为民生型城镇化高质量发展提供了源源不断的内生动力。当前，创新城市治理方式，推动民生型城镇化高质量发展，必须依靠创新驱动，实现城镇化的内涵型增长。

第一，科技创新。科技创新是民生型城镇化高质量发展的关键。推动民生型城镇化高质量发展，必须通过科技创新，优化产业结构、产业升级、延伸产业链、调整能源结构、减少资源消耗、提高能源效率，全面提升城镇综合承载力水平。实施创新驱动发展战略，优化数字经济发展软环境，通过运用物联网技术、人工智能、云计算、大数据等现代信息技术，加快推进创新型城市、智慧城市建设。强化企业在创新中的主体地位，提升企业科技创新能力，培育壮大新兴产业，充分发挥企业在科技创新和研发创新中的引擎作用。

第二，管理创新。民生型城镇化要以实事求是的态度确定城市定位，科学规划，求真务实，树立创新服务意识。将集约、智能、绿色、低碳理念贯穿到城镇管理的全方面和全过程，整合城镇管理资源，优化城镇管理流程，推进城镇管理数字化、智能化、智慧化，用科技为城市发展赋能。创新城镇管理理念、管理模式和管理手段，实施人性化管理和亲情化服务。坚持群众参与，自觉接受群众监督，为群众排忧解难，保护群众合法权益，实现城市管理水平和群众满意度的双提升。

第三，制度创新。民生型城镇化无论是从城镇发展理念、城镇规划、城镇建设到治理，还是城镇的功能、布局、形态到环境，甚至城镇的产业、文化及氛围，都秉承创新发展理念，不断创新制度供给，从顶层设计入手，推进各项制度的改革和创新，彰显新时代中国特色社会主义的制度优势。民生型城镇化要始终把创新放在发展全局的核心位置，厚植创新土壤，释放创新活力，将民生型城镇化制度创新之路走宽、走广、走实。

3.2 以协调促发展，全面实施乡村振兴战略

城乡关系是我国现代化建设的关键问题。目前我国城乡关系已从城乡二元分割、城乡统筹阶段向城乡融合发展的新阶段演变。实施乡村振兴战略，促进城乡融合是构建新型城乡关系的重要举措。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，坚持农业农村优先发展，推进农业农村现代化。具体而言，主要包括以下几个方面：一是加快农业供给侧结构性改革，推进农业现代化，拓宽和延伸农业产业价值链，培育农业农村新业态，促进农民持续增收，逐步缩小城乡差距。二是有序推进农业转移人口市民化，加大城镇基本公共服务支出力度，拓宽投融资渠道，完善城镇基础设施建设，促进农业转移人口全面融入城镇。三是改善农村人居环境，推动美丽乡村建设，破解城乡发展不平衡矛盾，打破城乡壁垒，在城乡人、财、物等资源合理流动的前提下，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。四是推动乡村文化振兴，加大对乡村文化的保护，传承中华优秀传统文化，增强文化自信，促进传统文化与现代文化的有机融合，繁荣乡村文化，在改革和创新中走出一条具有中国特色的乡村文化振兴之路。

3.3 以绿色为底色，大力发展绿色产业

产业是一座城市的灵魂，也是城市繁荣和发展的基础和根本。绿色产业是民生型城镇化的核心内容，决定着城镇可持续发展能力及城镇化品质。首先，要巩固和加强农业的基础地位，大力发展绿色现代农业。大力推广绿色农业生产技术，治理农业生态环境问题。打造绿色低碳农业产业链，实现农产品生产、加工、流通、消费等环节的绿色低碳循环发展，提高农业生产质量和效益。其次，加快工业转型升级，发展现代绿色工业。淘汰落后产能，不断提升产业层次，工业设计向价值链高端延伸。优化产品结构，由高能耗、高污染、低附加值向高科技、高附加值、绿色环保方向转变。不断提高企业生产效率，形成一批在国内外有重要影响力的战略性新兴产业集聚发展基地，将特色优势产业做大、做强、做优、做精。最后，大力发展低碳化的现代服务业。推动生产性服务业的专业化、高端化，延伸产业价值链，推进生产性服务业重点领域的绿色化改造；促进生活性服务业消费结构升级，倡导科技型、文化型、绿色健康型消费，培育“零碳”“低碳”“负碳”的新业态、新模式和新产业。加快发展教育医疗、健康养老、文化创意、体育健身等高品质服务业。

3.4 以开放为契机，强化城镇化资金保障

城镇化建设需要大量资金投入，在充分发挥中央政策财政资金作用的基础上，逐步提升地方政府在城镇化建设中的资金保障能力。具体而言，主要包括以下两个方面：一是拓宽城镇化资金来源渠道，构建多元化投融资模式。改变过去以土地财政和土地金融为主导的融资模式，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立市场化投融资机制，鼓励社会资本参与城市建设，如：特许经营权模式、基础设施资产证券化模式、基础设施产业投资基金模式、城投债模式等[7]。二是发挥东部与中西部地区的比较优势，提高利用外资质量。改革开放以来，外商投资已成为我国现代化建设的重要驱动力，对我国城镇化空间格局产生了重要影响。城镇化水平较高的东部地区要充分发挥经济发展水平、基础设施方面的优势，提升引进外资的质量，发挥外资先进技术和管理经验的溢出效应，推动当地产业发展。而城镇化水平较低的中西部地区，要充分发挥自然资源丰富、土地和劳动力成本低的优势，牢牢把握承接产业转移的有利机遇，改善城镇基础设施建设，营造良好的营商环境，加大招商引资力度，优化外商投资结构，联动本地企业发展高附加值的第二、第三产业。

3.5 以公平共享为宗旨，优化城乡资源配置

民生型城镇化建设要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，把以人为本的城镇化理念落到实处，发挥好共享发展理念的引领示范作用。因此，走中国特色的民生型城镇化道路要让广大农民能够平等参与城镇化进程、共享城镇化发展成果，提升农民的获得感、幸福感和安全感。具体而言，需要从以下两个方面入手：一是促进城乡生产要素双向流通。通过明晰农村各类产权，利用市场机制盘活农村资源要素，如，深化农村土地承包经营权有序流转，健全土地流转的长效机制；建立以市场为主导的土地管理机制，赋予农民更多的财产权。二是合理配置公共资源，促进城乡一体化。推动优质教育资源、医疗卫生资源向农村倾斜，社会保障向农村的全覆盖，促进城乡公共资源均衡配置和基本公共服务均等化；加强农村基础设施建设，改善人居环境，实现城乡规划管理一体化。

综上所述，民生型城镇化是在总结增长导向型城镇化经验教训的基础上，结合我国基本国情和经济发展阶段，对原有的城镇化模式进行改革和创新，探索出的一条具有中国特色的新型城镇化道路。民生型城镇化高质量发展符合城镇化发展规律，顺应时代发展潮流，顺应民意民心，在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念引领下，民生型城镇化高质量发展之路将越走越坚实、越来越宽广。