曹均学，唐富英

（西华师范大学 马克思主义学院，四川 南充 637002）

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”[1]随着我国经济社会的发展，城市社会保障体系走在了农村前面，农村社会保障制度虽然不断加强，但与广大农民的期待还有一定差距。作为改善和保障人们利益的重要举措，农村社会保障制度是“守民心”的一道有利的屏障，也是践行“以人民为中心”的理念重要体现。近年来，学者们对农村社会保障体系建设研究不断深化，归纳总结这些研究成果，分析研究中存在的问题与不足，对加强和改进农村社会保障体系建设具有重要的理论与现实意义。

1 我国农村社会保障体系建设研究概述

近年来，学术界对农村社会保障体系建设的研究进一步深入，成果颇丰，主要涉及农村社会保障的内涵、主要内容、主要问题和实践路径三方面。

1．1 关于农村社会保障内涵的研究

2021年中共中央政治局举行第二十八次集体学习，习近平总书记在主持时强调要完善覆盖全民的社会保障体系。“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。”[2]农村社会保障是社会保障的重要组成部分，发挥着不可替代的作用。杜壮壮认为我国实施的由养老保险、医疗保险、最低生活保障等构成的社会保障制度是重要的、基础性的民生保障制度[3]。史慧立足乡村振兴的角度，认为完善的农村社会保障有助于健全乡村治理机制、有助于加快城乡融合进程、有助于促进乡村文明建设、有助于满足农民富足生活需要，是实现乡村振兴的重要保障制度[4]。舒召慧立足于和谐社会视角，强调农村社会保障对于构建社会主义和谐社会具有重要意义，构建强有力的农村社会保障力度有助于建设充满活力、公平正义、安定有序的社会，实现城乡协调发展[5]。刘欢、向运华探讨共同富裕视角下的社会保障体系，强调社会保障体系的发展推动着城乡共同富裕，其中社会保险起支撑作用、社会救助起兜底作用、社会福利起提升作用和补充保障起促进作用，共同提升了共同富裕的张力[6]。张伟从共生理论视角下指出农村社会保障与居民基本消费之间存在着共生关系，农村社会保障的发展变化，将会间接或直接影响居民消费能力、消费理念，从而从更大范围影响消费结构[7]。文化方面，高娟认为应将乡村文化振兴、文化养老与农村社会保障建设联系起来，不仅满足农村居民物质上的需求，还要满足他们精神上的需求[8]。

1．2 农村社会保障体系主要内容的研究

2007年，党的十七大报告提出建立以“三个基础、三个重点和两个补充”为主要内容的社会保障体系，其中社会养老保险、医疗保险、最低生活保障成为研究重点，学界对此进行了多层次的系统阐述。刘玉安、徐琪新从制度的建立、内涵的解释、实施的情况、面临的困境等方面分析了农村社会保障制度的各个方面，包括社会保障制度的不足，提出应建立多支柱农村养老保险、防治结合医疗保险、促进再就业等制度、实现农村一体化建设[9]。柳正茂、廖灵芝通过Citespace文献计量软件对“农村社会养老保险”的文献进行了分析，指出后续养老保险研究应立足于现有基础，从完善创新基金审计制度和溢出效应研究两个方面进行推进[10]。米红、刘悦通过参数调整和结构转型梳理了农村社会养老保险的主要方式，提出要以结构转型为重要方式完善城乡居民养老保险制度，将养老金待遇调整作为优化重点，促进农村养老保险均衡发展[11]。顾昕、惠文指出我国医疗保险全覆盖基本实现，在医疗费用风险分摊的意义上实现了基本的横向公平[12]。为有效增强医保制度的公平性，改善全民医保体系的再分配效应，可选择性强化医疗救助和普惠性提高医保保障水平。公丕明、公丕宏具体研究了社会保障体系各个方面内容对兜底扶贫的有效度，指出社会救助起着最直接的兜底作用，社会保险制度作用不断扩大，社会福利扶贫作用相对较弱[13]。

1．3 关于农村社会保障面临困境与难点问题的研究

1．3．1 农村社会保障项目体系不够完善

经过几十年的努力，我国农村社会保障体系建设取得了显著成绩，但仍存在着一些突出问题。聂建亮、吴玉锋认为，受制于城乡二元结构的影响，农村真正意义上的社会保障体系仅有“新农保”“新农合”为代表的社会保险制度，以及一些社会保险和社会救助制度，职业保障处于空白状态，急需完善[14]。李楠、覃志威进一步指出，尚未建立的失业保险和退休保障制度与新型农民的大量产生严重失衡，职业农民与进城务工农民出现人口城镇与户籍城镇的脱节，农民社会保障的“市民化”难以实现[15]。张睿海认为我国社会保障法律层面的建设存在较为明显的问题，主要有农村立法相对滞后，立法层次较低，各项规章制度缺乏有效衔接，法律实施缺乏强制性，各个法律体系存在脱节[16]。刘欢、向运华从具体社会保障项目进行了分析：社会保险统筹层次低，面对失能人群的长期护理保险制度发展缓慢；社会救助体系尚不完善，运行机制不健全，法制建设落后；普惠性使社会福利体系财政投入不足，发展不平衡不充分，供给数量与质量有限，且再分配功能较弱[6]。

1．3．2 农村社会保障水平相对较低，城乡分配不均衡

目前，城乡二元化现象仍然存在，乡村与城镇社会保障的实施在不同方面存在着差异。聂建亮、吴玉锋认为农村社会保障资源所得与城镇财政资源配置差异明显，以中央财政数据为例，中央财政对城镇社会保障的财政支出高于农村财政支出70%，分配严重失衡[14]。桂晓红认为社会保险制度不够健全，城乡居民与城镇职工间的基本养老保险和医疗保险制度程序呈现“双轨制”，不利于社会公平正义的发展[17]。史慧指出我国地区养老金尚存在差异，主要表现在筹资政策差异明显，存在着工资口径不一、缴费基数与缴费率不同等问题；账户收益差异，各地区之间并未形成统一的养老金收益标准，导致各地区收益差距较大；管辖系统差异，各地区管辖单位存在着横向与纵向不兼容情况，影响管理水平[4]。秦继伟认为城乡社会保障差距不均衡性主要体现在城乡分割、资源分割等。城乡分割是指社会保障建设程度差距较大，资源分割是指政府在城乡资源配置上分配不均，多侧重关于城镇社会保障建设[18]。

1．3．3 农村社会保障机制有待完善，权责不明

聂建亮、吴玉锋认为农村社会保障存在着管理部门联动机制、制度整合与衔接机制、人才培养机制以及基金管理机制内部混乱的问题[14]。桂晓红认为农村的部分领导干部本身对社会保障体系理解不深，办事效率低，执法能力弱，农民的困惑和问题不能够得到及时有效的解决[17]。崔红志提出我国社会保障在资金管理方面问题较为明显，一是缺乏有效的养老保险基金保值手段，二是养老支付矛盾不断积累和后移，产生不可持续风险[19]。秦继伟认为我国农村社会保障制度存在着权责模糊化现象，在制度实施过程中，中央政府、地方政府、社会组织、个人等多方主体所承担的责任划分不明，产生问题后容易出现推卸责任、问题解决滞缓[18]。张尧认为各部门分别负责不同的社会保障制度，碎片化的管理导致各自为政，缺乏协作，不同的政策标准以及政策实施，严重破坏了居民的社会保障权益[20]。

1．4 关于农村社会保障建设路径的研究

学术界总结了我国农村社会保障建设的实际工作，梳理了我国构建农村社会保障的实践路径，主要有以下几个方面。

1．4．1 完善农村社会保障政策制度体系

张伟认为进一步完善农村养老保险、农村最低生活保障、新型农村合作医疗制度等基本社会保险体系，根据各地区发展的实际情况和差异，因地制宜的制定符合各地区实际的最低生活保障线，做到应保尽保[7]。刘华、向运华从五个方面系统阐述了如何进行社会保障体系改革：一是优化社会保障制度设计，创新体系运行机制，健全机构形成合力。二是整合社会保险制度，提高统筹层次，加快长期护理制度建设。三是建立社会救助对象的识别机制，精简救助流程，促进多方参与。四是加大财政投入，健全法律制度，补齐社会福利短板，保证高质量供给。五是明晰社会保险保障范围，促进补充性项目发展[6]。桂晓红从三个体系指出经济全球化背景下完善农村社会保障的具体路径：一是结构体系应该将农村社会保障分为所有成员与部分成员两大类，实行结构化的社会保障。二是合理调整农村社会保障的出资结构，根据各地区的社会保障制度一个规范性的缴费层次体系，优化社会保障的筹资结构。三是通过完善立法、扩大覆盖面、优化筹资、探索资金的保值增值等举措，建立多层次社会保障体系等方式来完善农村社会保障的内容体系[17]。刘玉安、徐琪新指出应建立防治结合的农村医疗保险体系和实现国家、社会、市场与家庭多支柱承担的农村养老保险体系，达到农村社会保障的精准化、精细化，从而实现精准脱贫[9]。

1．4．2 保障农村社会保障建设公平性

史慧提出中央应尽快制定统筹规范及标准，明确中央及地方的职责，推进“中央—地方”合作，保障养老金能够公平、可持续地发放到农民手中[4]。黄清峰、刘艺戈强调，现代社会保障制度在其发展历程中始终坚持公平、正义的原则，并致力于实现城乡一体化。为了实现这一目标，必须改变人们对城乡差异的狭隘看法，使公平正义的理念融入到社会当中去，逐步改变人们对户籍、职业、性别的看法[21]。徐进认为正义是公平的起点，公平是正义的归宿。在某种程度上，城乡统筹理念蕴含着丰富的公平正义内涵[22]。颜丙峰认为，从经济学的角度来看，社会保障是实现公平正义的重要政策工具。他认为保障城乡社会的公平性主要从机会共享、福利共享、责任共享三方面出发，共同促进机会公平、过程公平、福利公平[23]。

1．4．3 建立健全农村社会保障建设的监管体系

目前，学界主要集中于农村社会保障管理机构和监督机制。舒召惠认为在构建管理机构时应注意以下几点：一是根据改革实际情况，构建精简、高效的人才队伍。二是完善机构管理模式，实施行政组织、基金组织、业务机构三大机构运作结合与权力分离的模式，保证机构的高效运行。三是明确各机构工作职责，并设置专立的督察机构，定期进行公开，保证社会工作的公开透明[5]。社会保障体系监管机制方面，应逐步构建完善的审计监督制度。史惠从政府部门出发，指出应强化政府职能，落实兜底服务。政府应该将工作重点倾向于农村的低收入群体，加大对养老、医疗等方面的支持力度，实现资源配置效应最大化[4]。杨斌、徐敬凯认为应强制性要求各地居民进行新农保参保，扩大政府的财政责任规模，优化行政管理和监督，扩大各项社会保障的覆盖面[24]。黄清峰和刘艺戈建议，当前应该加强农村社会管理创新，重点关注组织、基金和监督管理，并创新管理机制和监督机制，以提高管理水平和服务理念，促进城乡社会保障的融合和一体化发展[21]。

2 党的十九大以来我国农村社会保障体系建设研究中存在的主要问题

2．1 研究内容过于侧重社会保险，忽视了其他建设内容的研究

社会保障建设主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助，共同构成了多层次、全方位的社会保障体系。从当前学术界对农村社会保障体系的研究来看，大多数学者主要关注于社会保险中的养老保险、医疗保险，对农民的工伤保险、失业保险、生育保险的研究还有待拓展和深化。此外，社会救济、社会福利、社会优抚等内容的研究也相对不足，需要学术界对这一部分引起足够的重视。简言之，农村社会保障建设涉及范围广，包含内容丰富，发挥着民生安全网、社会稳定器的重要作用，要全面建设缺一不可。因此对农村社会保障建设的研究应当全面展开，系统推进。

2．2 研究方式过于单一，以对策研究型文章为主

对策研究是指以政策建议为导向的研究，致力于针对农村社会保障建设中存在的问题提出对策建议。自认识到在农村实行社会保障体系建设的紧迫性和重要性后，农村社会保障研究从2000年开始呈上升趋势，在2009年研究达到顶点，研究论文共1905篇，其中大多数文章均以社会保障体系建设整体出发来研究对策与建议，对策—建议的研究方式似乎成为学术界对农村社会保障的一个固定模版，缺乏创新性。另外，在分析问题与提出建议时，各学者所提出的问题与建议囿于专业知识性而缺乏生活事实依据。通过阅读各学者论文内容可明显感知，针对农村社会保障建设中出现问题而提出的对策大多流连于表面政策的实施。出现的原因大致为以下几点：一是部分学者并未深入农村进行实地探索与考察，并未充分了解社会保障在农村的实际实施情况，各学者对农村社会保障建设的实施情况只是从新闻报道和政府文件进行了解，导致研究文献大多数是对以往文献的延续以及对新闻报道的解读。二是部分学者在研究过程中存在着认知盲区，受个人经历、学术背景以及立场的影响，从而对农村社会保障中存在的问题产生误解或过度解读，针对问题所提出的对策也就丧失了实效性。三是研究所提出的对策过度重视学术性而缺乏实践性。农村社会保障建设研究是讲究实效性的研究，在对策性的研究过程中，有些学者的对策建议往往与实际情况不符。在研究过程中，学者们往往根据出现的问题进行学术化解答，从而提出看似高层面、高深度的对策，这些对策往往没有进行动态性、系统性的考虑。然而这些政策建议是否有用，还需在实践中进行进一步验证。

2．3 重理论研究轻实践研究，涉及学科单一，缺乏系统思维

目前，学界在研究农村社会保障时，往往从理论角度对社会保障的实施政策以及问题进行分析和阐述，从而提出理论性政策等解决措施，这些措施的具体实施效果往往未经过实践的验证，也没有具体的实践研究过程。社会保障研究主要集中于一些非常具有现实性、代表性、重大性的社会问题，例如农村养老保险失衡问题、城镇背景下失地农民问题等，这些问题都是非常现实的热点问题，且随着时代的变化而变化，具有很强的实践性，需要在实践中进行检验，但显然学界对实践研究缺少重视，重理论轻实践。此外，过度重视理论研究而缺乏实践研究，可能会使后续的理论研究偏离实际情况，不再具备理论指导的效果，导致农村社会保障研究发展后劲不足，发展滞缓。同时，在理论研究方面，学者们的理论研究涉及学科较为单一，主要从法学、经济学、社会学的角度进行阐述，所得到的理论研究成果相对分散，未形成系统的理论体系，缺乏系统思维。

2．4 重定性研究轻定量研究，缺乏科学性

定量研究是国际上最通用、最重要、最有用的研究方法之一，其重要性日益提高，国际影响力不断扩大。而中国由于农村社会保障建设情况的复杂性，研究工具的稀缺性以及研究者们对研究工具的不熟练，使得研究呈重定性研究轻定量研究的特点。以党的十九大以来农村社会保障相关文献为范围进行检索，其中以定量研究方法进行研究的论文数量为43篇，占比仅为6%。而根据目前调查情况来看,以农业养老保险调研工作为例，这些研究成果一般采取了定性调研，虽然内容与科研主题的基本特点和调研地域的特殊情境下实现了融合，并具备相应的研究主题特点与地域特色，但缺乏定性调研的深度,也缺乏描述性的研究数据，且存在着一定的主观性,调研有效性相对较差。

3 对我国农村社会保障体系建设研究的几点建议

3．1 加强对农村社会保障其他内容的研究

党的二十大以来，党和国家对民生保障做出新部署、提出新要求，为新时代促进我国社会保障事业高质量发展指明了方向。农村社会保障实现高质量发展不仅包括养老服务和医疗保障等热点问题的继续深化，还包括社会救助、社会福利等难点问题的关注解决。一是继续关注农村社会保障建设中的热点、难点问题，从不同的角度对其进行分析，寻求更加实际更加有用的解决办法，稳步提高农村社会保障。二是加强对社会保障其他方面的研究，例如社会福利的具体实施、社会优抚的问题解决等。对此，学术界可以开展关于社会福利等其他社会保障建设内容的学术会议，开拓学术视野，激发灵感，使学者们进行思维碰撞；关注中国社会保障学会等专业机构的实时新闻，了解中国社会保障体系建设新动态，更深入了解社会保障体系建设的具体内容。

3．2 创新研究方式，提高研究整体质量

一是研究方式多样化。创新社会保障的研究方式，不仅仅局限于问题—对策的研究，还可进行价值研究，探寻农村社会保障对实现中国式现代化的意义价值，也可进行本质研究，探寻农村社会保障的本质。二是避免专业化研究，更加强调实践性。针对农村社会保障建设这种现实性较强、现实情况变化复杂的研究，要更加注重它的实践性，措施在实践中的可运用性远比它的专业性更加重要。对此，研究者们应培养务实的精神与科学的态度，深入到具体的研究环境当中去。与研究对象的实际情况同情共感，将农村社会保障建设建议置入真实的乡村情形中去，重视农村相关主题的实际需求、自主能力，使提出的建议能够得到中央政府和农村相关主体的认可。要进一步增强学者的社会责任感，使农村社会保障研究既见学术自由又见学术责任。真正的对社会保障建设有益的研究能够经得起实践、历史和人民的检验，能够影响政府的决策、社会的舆论、领导者决策，能够将研究者同广大人民群众乃至国家的命运联系在一起，有利于推动农村社会保障研究的转型和发展。

3．3 加强实践研究，形成系统思维

理论只有在实践中才能得到检验，农村社会保障建设的实施地点在乡村，而我国地域辽阔，农村地区的发展情况也呈现出多样化的特点，只有在实践中进行研究，才能有针对性地解决我国农村社会保障体系建设中存在的问题。一是学者应正确处理好理论研究与实践研究之间的关系，不仅仅要持续地探索社会保障理论的一些新方法、新观点，形成科学的理论体系，也要注重探寻观点和方法的实际操作性，使提出的措施能够取得实际的效果。二是要注重实践研究方法的应用，采取先试点后推广等方法。对于学者来说，我国农村社会保障建设实施范围广，涉及地区多，对全部地区进行实地研究不仅人力物力不足，而且难度大，适当的缩减范围有助于研究的进行。可先选择具有代表性的地区进行试点研究，然后在逐步推广。三是在实践研究中要注重系统思维，多维度深入研究农村社会保障的实施情况，深化不同学科视野中农村社会保障的科学内涵与重要作用。加强农村社会保障与“三农”问题、社会和谐、社会治理、农民消费效应等政治、经济、文化方面的研究，多维度多视角把握农村社会保障体系建设。

3．4 定性与定量相结合，多方法扩展研究视域

研究方式与问题视角的多维度协调运行，有助于推进中国农村社会保障工作的均衡推进研究。在研究方法上，一是要强化多案例比较分析，对多个农村社会保障发展案例进行全方位的资料收集和长期性跟踪，对案例的个性与共性进行概括整理研究。二是要加强定性与定量法协同研究，运用大数据、人工智能等新技术新方法突破传统农村社会保障研究散点式分布研究局面，建立科学有效的全国性的共享数据库，并对数据库的信息进行定期更新和维护，形成最新的数据成果，为后续理论研究成果及实施效果做出科学的判断提供数据支撑。三是构建系统科学的社会保障水平评价标准，为后续研究实施情况的好坏提供科学有效的指导，更好的规范学术界的研究。

综上所述，当前我国对农村社会保障体系建设研究较为深入，研究面较广，研究成果不断丰富。但在研究过程中仍然存在着一些问题和不足。当前我们面临着新的任务和挑战，要实现农村社会保障体系建设高质量、可持续发展，就要深入学习贯彻党的二十大精神，准确把握党和国家的新部署、新要求，建设一个有利于维护国家长治久安、提升人民福祉的农村社会保障体系。