宋紫珍

（北京语言大学 外国语学部，北京 100083）

钓鱼岛有着巨大的经济价值。钓鱼岛及其附属岛屿的自然资源丰富，岛上产出珍贵药材，鸟类、蛇类众多，其周边海域的渔业资源、石油资源、矿产资源也很丰富[1]。钓鱼岛的军事战略价值也很重要。钓鱼岛地处中国大陆、中国台湾和琉球群岛之间，是第一岛链上的一个重要支点，对中国大陆东部沿海地区和台湾地区的安全至关重要[1]。但从日本的角度出发，日本作为岛国，防御纵深相对短浅，日本如果控制了钓鱼岛，可以极大地扩充其防卫范围、监控范围、封锁范围，拥有一个进入台湾海峡、大陆东南沿海地区、南下东南亚和南太平洋的重要驿站[1]。

钓鱼岛是中国的固有领土，中国对钓鱼岛主权的声称是基于充分的历史与法律依据的。中国明清时期出使琉球的册封使记录和兵政文献、琉球国的文献记载、台湾的方志文献、出自美日英法德等国的地图，都可以证明钓鱼岛本来就划属在中国版图之内，中国早就把钓鱼岛及其附属岛屿列入过海防区域、进行过有效管辖。作为钓鱼岛主权属中的法律依据，1943 年中美英三国发表的《开罗宣言》中明确规定，“日本窃取于中国的领土，例如东北四省、台湾和澎湖群岛等，悉数归还中国”①，而三国于1945 年签署的《波茨坦公告》中的第八条也明确规定，“《开罗宣言》之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人（指中、美、英三国）所决定其他小岛之内”②。《开罗宣言》和《波茨坦公告》是两份具有国际法效力的文件，是构建亚太战后国际秩序的法律基础和法律保障。1945 年9 月2 日，日本政府也在《日本投降书》中明确接受《波茨坦公告》，并承诺忠诚履行《波茨坦公告》各项规定[2]。

然而，1951 年，美国出于冷战时期自己国家利益的考虑，在9 月8 日与日本签订了“旧金山和约”，把北纬29 度以北地区划入琉球群岛范围，由美国“托管”，当时的钓鱼岛虽然未被包含在内，但1953年12月19日，美国政府又发布第27号令，重新指定了琉球列岛的地理界线，把钓鱼岛及其附属岛屿划入了美国所指定的琉球列岛的地理地界的经纬度内[1]。1971 年6 月17 日，美日两国正式签署《美日关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》，与日本私相授受“钓鱼岛施政权”，这是中日钓鱼岛之争的起点[1]。自此，日本开始用充满历史和法理漏洞的论据来声称其“拥有”钓鱼岛及其附属岛屿主权，钓鱼岛主权之争成为中日关系正常化的一块绊脚石。但随着国际国内形势的发展变化，中国和日本“在大战略和大局意识下形成了搁置争议的约定”[1]，以促进中日关系正常化。这种搁置默契随着时间和局势的发展在不断发生变化，到目前为止主要经历了钓鱼岛主权争端的不涉及阶段、搁置默契受到挑战阶段、钓鱼岛主权争端的危机管控阶段。

基于这一背景，学界对钓鱼岛的学术研究主要是在对国家利益关怀的基础上展开的。综合国内学界对钓鱼岛的研究视角可以发现，国内学者在进行钓鱼岛的相关研究时，主要有三个聚焦点。第一个聚焦点是钓鱼岛的主权归属问题。国内学者以历史事实和国际法依据为出发点，或者通过考证钓鱼岛相关岛名、明清诗歌等历史资料展开论述，或者从国际法出发，阐明了中国拥有钓鱼岛主权的法律依据。第二个聚焦点是钓鱼岛问题对中日关系的影响。学者大多结合中日关系发展变化的历史事实，认为钓鱼岛争端影响着中日关系的走向，并对此展开进一步分析论述。第三个聚焦点是钓鱼岛争端中的美国因素。研究认为，美国的介入是中日钓鱼岛争端产生的历史原因之一，也是中日钓鱼岛争端搁置默契不时产生变化的影响因子。

钓鱼岛相关的研究中，学者们都绕不开中日之间钓鱼岛争端的搁置默契。乔林生对中日之间存在“钓鱼岛争端搁置默契”的事实进行了证实[3]；康德瑰对钓鱼岛争端的搁置默契从三个层次进行了理解[4]；刘江永重视日本对搁置默契的承认与否对未来中日关系和中国选择的影响[5]；童立群意识到了日本“国有化”钓鱼岛闹剧之后中日搁置默契的微妙变化，认为中国开始在行动上介入钓鱼岛，钓鱼岛纷争的发展态势是有利于中国的[6]。这些研究缺乏对钓鱼岛争端的搁置默契本身进行除基础介绍之外的专门分析。

一、钓鱼岛争端的搁置默契：不涉及阶段

20世纪70年代，中日两国在推进复交与和平友好条约的签订过程中，曾达成了不涉及钓鱼岛主权争端和不因领土问题影响两国关系大局的搁置默契[7]。

1972 年9 月27 日，正值中日关系正常化前夕，在北京召开的中日首脑第三次会谈上，周恩来在应对田中角荣关于钓鱼岛问题的询问时，就指出：关于钓鱼岛及其附属岛屿，“现在最好不说这个”[7]。而次日召开的中日首脑第四次会谈期间，周恩来认为，就钓鱼岛问题，中日双方都可以说很多，“这次就别触及这个问题”[7]，田中角荣也对此表示认同：“这倒也是，那就另找机会吧”[7]。周恩来的表态和田中角荣的认同表明了双方对于推进中日关系正常化的大局观：先不涉及无法解决的钓鱼岛争端问题，达成搁置默契。

1978 年3 月10 日，日本外相园田直在国会参议院就中日即将签订的和平友好条约问题发言时表明，中日和平友好条约不包括领土问题，双方不会谈钓鱼岛问题[4]。1978 年8 月10 日，邓小平和园田直在北京会谈期间，并没有牵涉钓鱼岛争端问题[8]。最后，《中华人民共和国和日本国和平友好条约》于8 月12 日在北京顺利签字。而1978 年10 月25 日邓小平在东京记者招待会上答记者问时也明确指出，不涉及钓鱼岛争端是中日双方的一致约定[9]。

对于1978年4月中国渔船进入钓鱼岛海域捕鱼的突发事件，日本外务省在处理中提出，关于钓鱼岛及其附属岛屿的领有问题，会按照1972 年中日邦交正常化时的原则处理，即中日双方都不涉及钓鱼岛争端和领土问题[10]。

由此可见，中日对于钓鱼岛争端的搁置共识是贯穿于邦交正常化谈判、和平友好条约谈判和后来的突发事件处理过程中的。日本不对钓鱼岛“采取所谓‘实效统治措施’，中方也没有采取行动挑战日本的所谓‘实际控制’”[4]。

值得注意的时，钓鱼岛争议的搁置默契并不是中日双方对对方有关钓鱼岛主权要求的默认，而是在不具备解决争端条件时为不影响中日邦交大局做出的外交处理，这种处理为中日四十多年来和平友好相处的大方向提供了方便。由于当时日方自认对钓鱼岛及其附属岛屿持有实际“管理权”，日本认为日方是可以就钓鱼岛争端的搁置维持所谓“实际控制”钓鱼岛的现状的[11]，“获有稳定状态”，符合日本的国家利益[7]。因此，对日本来说，在与中国的交往过程中不涉及钓鱼岛争端的搁置默契，并不是“逆水行舟，不进则退”，而是以“不作为”图求“有所为”，是为最终实现强化对钓鱼岛的“实际控制”和“领有钓鱼岛”为最终目标的。排除综合影响与效果，单单就关于钓鱼岛的得失来说，搁置默契的不涉及阶段，中国按照搁置默契未实际介入钓鱼岛，而日本在一定意义上对钓鱼岛有所谓的“实际控制”[5]，相对处于上风的位置。

二、钓鱼岛争端的搁置默契：受到挑战阶段

20世纪70年代中日复交之后，日本的自民党政权在几十年执政过程中，基本上都是以不涉及钓鱼岛争端的搁置默契来处理中日之间的钓鱼岛问题的[7]。但由于日本的钓鱼岛政策是受到日本国内政治中鸽派、鹰派和日本社会的“右翼”三者之间互动过程的影响的，所以以自民党的鸽派为主导与中国形成的不涉及钓鱼岛争端的搁置默契会一再受到鹰派和“右翼”的挑战[12]。日本在钓鱼岛问题上出现的不同程度的摇摆和对不涉及钓鱼岛主权争端的挑战就源于此。

1978 年5 月11 日，日本5 名右翼分子冲破海上保安厅的监视船登上钓鱼岛，并在岛上升起了日本国旗，此次活动打破了中日两国自正常化以来在“搁置争议”默契下“相安无事”的局面[12]；1978 年8 月12 日，《中日和平友好条约》签字当天，“日本青年社”成员登上钓鱼岛并在岛上建立了一座灯塔；1979 年5—6 月间，日本在钓鱼岛修建了临时直升机场；1988 年8 月，日本右翼团体“日本青年社”到钓鱼岛设立了灯塔；1996年8月，日本一右翼团体“尖阁列岛防卫协会”在岛上竖起画有太阳旗的木制牌子，以显示钓鱼岛为日本“所有”；1998年5月，日本众议员西村真悟悍然登岛，进行所谓“行政考察”和“慰灵祭”活动；2000 年4月20 日，日本右翼分子在钓鱼岛上建了一座神社；2003年1月，日本政府从所谓“民间所有者”手中“租借钓鱼岛”；2005年5月，18名日本人把自己的户籍登记为钓鱼岛。以上事实是日本国内自民党鹰派和右翼势力对中日不涉及钓鱼岛争端默契的持续骚扰，但由于自民党鸽派在日本内政外交中的主导作用，都没有对搁置默契造成大的威胁。当然，针对日本自民党鹰派和右翼势力的挑衅，中方也有所反应，中国全国人大常委会于1992 年2月通过《中华人民共和国领海及毗连区法》，其中写明“台湾及其包括钓鱼岛在内的附属岛屿”为中国领土；1996 年与2004 年，也有中国保钓人士两次登上钓鱼岛，但对于中国人的登岛行动，自认对钓鱼岛持有“实际管理控制权”的日方还是保持克制，将相关人员遣送回了中国。而2010 年9 月发生的船只冲撞和人员抓扣事件中，虽然中国渔船船长詹其雄一开始被日本扣留，但在中日双方的频繁交涉下，中方船长得到释放，使得争端未持续扩大。上述时段内，中日双方在钓鱼岛问题上各有出招，但总体都在遵守不涉及钓鱼岛主权争端的搁置默契的框架之内，岛争并没有到会阻碍中日两国关系大局的程度[7]。

但是，“自民党历届内阁对搁置默契的认同和奉行力度确在弱化”[7]，日本国内各派力量对政治主导权的掌控也在发生着变化。到2012 年9 月，野田佳彦内阁不顾中国政府的坚决反对，做出了“国有化”钓鱼岛三岛的决定，对于中国来说，这一行为是日方在钓鱼岛问题上的明确挑衅，打破了20 世纪70 年代以来中日双方不涉及钓鱼岛主权争端、维持现状的默契[13]。到2012 年年底，自民党鹰派核心人物安倍晋三又一次组阁上台，明确称中日两国对于钓鱼岛主权不存在“搁置争议”的共识。作为回应，中国政府在2012 年9 月10 日发布了钓鱼岛等岛屿的领海基线，中国军舰也于10月16 日首次近距离驶过钓鱼岛；同年12 月12 日，中国首次在钓鱼岛展开海空立体巡航，进行对钓鱼岛主权的强势宣誓。两国关系陷入了僵局，钓鱼岛主权争端完全摆上了台面，搁置默契的不涉及阶段崩塌。

当时的中国海监总队及渔政船只加强了对钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的执法力度，从而与负责钓鱼岛周边海域海洋秩序的日本海上保安厅的执法活动范围发生了重叠。中日两国的执法活动与范围的重合标志着中国抓住了不涉及默契崩塌带来的历史机遇，官方开始明确以实际行动强势介入钓鱼岛及其附属岛屿周围水域，开始与日本有了“同时管理”钓鱼岛的事实。

对日本来说，否认中日之前达成的搁置默契的问题就在于认为可以用局部岛争问题绑架中日两国关系健全发展的全局[7]。但是中日之间针对钓鱼岛的搁置默契并没有就此完全破产，而是逐渐过渡到了新的阶段。从中日关系的大局出发，中日两国还是为妥善解决钓鱼岛争端，最终于2014 年回归到了搁置争议的现实途径上来。这里重新开始的搁置默契，已经不再是不涉及默契，而是基于中日双方都定期派公务船只前往钓鱼岛水域的斗而不破的事实基础，进行的危机管控默契。

三、钓鱼岛争端的搁置默契：危机管控阶段

2012 年日本上演“单方面购岛”闹剧之后，中国不再一味地回避钓鱼岛主权争端，转而以积极的态度在中国法律和行政管理框架内对其进行处理[13]。中方公务船和飞机赴钓鱼岛海域巡航的常态化，一直伴随着日方船舰的严密跟踪与监控，因而存在较多海空不稳定因素，使得中日海空领域存在较大的安全风险[14]。中日两方都逐渐认识到了新的历史时期对钓鱼岛问题进行危机管控的必要性。

以四个政治文件（1972 年恢复邦交时发表的《中日联合声明》、1978 年两国签署的《中日和平友好条约》、1998 年双方发表《中日联合宣言》及2008 年两国发表的《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》）为政治基础，2014 年11 月7日，中日两国政府达成了《中日处理和改善中日关系四点原则共识》，构成了中日关系改善的基本面[15]。其中第三点原则指出，“双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张，同意通过对话磋商防止局势恶化，建立危机管控机制，避免发生不测事态”[16]。中日对于钓鱼岛争端的搁置默契，自此逐渐正式进入了危机管控阶段。而中日海空联络机制的建立，正是中日双方对于危机管控的有益尝试。

2014 年之前，中日之间就已经将建立中日海空联络机制提上了日程，但进展缓慢。2006 年安倍晋三访问中国期间，提倡加强中日防务部门的交流和安全领域互信[17]；2007 年4 月，温家宝总理访问日本，中日就建立“海上紧急联络机制”达成一致：“加强两国防务当局联络机制，防止发生海上不测事态”[18]；2008 年到2012 年期间，中日举行了首次事务层级的磋商和两轮专家组磋商，在磋商中基本就海上联络机制达成框架[19]。但是，2012 年9 月，日本政府“国有化钓鱼岛”事件的发生使得中日海空联络机制的磋商一度中断。到2014 年中日达成四点原则共识之后，才再次举行事务层级的磋商，海空联络机制的进展开始提速。2015 年1 月，在东京举行的第四轮事务层级磋商中，“海上紧急联络机制”在中方提议下正式更名为“海空联络机制”；2016 年11 月25 日，海空联络机制专家组磋商在东京举行，双方就防务部门海空联络机制有关问题进行了进一步磋商。虽然中日双方出于关于钓鱼岛海域主权的各自主张，对于领空、领海是否涵盖在机制内的问题争执不下，延缓了磋商进展[15]，但中日两国还是于2018 年5月签署了《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》，并于同年6月8日正式启用中日海空联络机制，目的是共同管控海上危机，使东海成为和平、合作、友好之海[20]。

值得注意的是，中日已签署的“海空联络机制谅解备忘录”采用了模糊化的表述方法，这固然是中日双方高度外交智慧的体现，但也确实暂时没有明示机制的适用范围是否包含钓鱼岛周边领海和领空。而且，此联络机制的对象范围是中国军队的舰机和日本自卫队，并不包括中日双方在钓鱼岛的日常执法机构——中国海警局和日本海上保安厅,对二者之间的沟通和协调并没有助力作用。因此，目前海空联络机制“对于实质性改善钓鱼岛周边海空安全态势助益有限”[21]。然而，海空联络机制虽然先行避开了之前磋商中钓鱼岛海域主权争端造成的阻碍，但其为各自进行相关表述所留有的余地，为今后将与钓鱼岛问题相关的谈判纳入机制的磋商范围之内保留了机会。多位学者都意识到中日海空联络机制的发展完善将会是渐进的过程。郑义炜认为，中日海空联络机制的对象范围总体来说会分两步确定，第一步会从“公海及其上空以及防空识别的管控”[22]上着眼，第二步“再共同商议涉及领土主权争议的钓鱼岛海域及其上空的管控”[22]。金永明梳理了中日海空联络机制的发展过程，提出获得阶段性共识是解决最终问题的基础[19]。龚筱雨也认为，中日海空联络机制是中日东海争端的缓冲，也提供了“对话、磋商、谈判的平台”[23]。在中日双方拥有了足够程度的合作和互信之后，有关领土主权问题的钓鱼岛及其周边海域和空域才能水到渠成地进入中日海空联络机制的覆盖范围[22]。因此，中日海空联络机制的建立对钓鱼岛问题的助力效果并没有直接在当下显现，而是益在未来。

“海空联络机制”年度会议于2018 年在北京举行之后，并没有按年连续开展，在2021 年以视频方式举行的海空联络机制年度会议才是第三次年度会议。此外，热线开设进展也较为艰难。2020 年11 月24 日王毅在中日联合记者会上介绍称，双方已经就中日防务部门间年内开设紧急时连接干部的热线达成了一致[24]。但后续还没有正式开设的官方声明发出。海空联络机制核心内容的局限和定期会见制度推行的不稳定也是中日包括钓鱼岛争端在内的东海问题上斗而不破的表现。落实防务部门间联络热线的开设和年度会议的举行，是将来充实海空联络机制以助力钓鱼岛问题解决的前提条件，还需要中日双方的进一步推进。

中日双方都介入钓鱼岛周围海域，既增加了中日海空联络机制建立的必要程度，也造成了海空联络机制的模糊性和不稳定性。这种对钓鱼岛的“同时管理”现状体现了中日之间搁置默契的实质性转变：不涉及钓鱼岛主权争端的阶段已经不再，转而进入中日在各自主张钓鱼岛主权、各自在钓鱼岛采取具体行动的同时，又保持克制、斗而不破的危机管控阶段。与在不涉及阶段相比，中方在危机管控阶段达成了公务船只常态化进入钓鱼岛海域的状态，是前进了一步的。在搁置默契的危机管控阶段，中日双方如果从两国人民的根本利益和长远利益出发，能做到中国外交部长王毅在2020年11月底访日时提出的三点希望——“一是双方要切实恪守中日达成的四点原则共识；二是要避免在敏感海域采取使事态复杂化的行动；三是一旦出现问题，应及时沟通，妥善处理”[25]——就有希望真正把东海建设成和平之海、友好之海、合作之海。而王毅也提出，中日双方可以互相采取公务船以外船只不进入周边海域的措施，以有效管控钓鱼岛局势。这一日方所称的“共同管理方案”目前虽然未被日方所接受，但也不失为将来中日继续就钓鱼岛争端磋商谈判的一个参考。

与现阶段中日事实上对钓鱼岛进行的“同时管理”相比，“共同管理”更具可控性。“同时管理”状态下，中日海空联络机制发展为艰，中日双方各自为政沟通不畅的情况下，中日双方一线执法人员或军队在钓鱼岛及其周边海空领域发生意外相遇是不可避免的，意外相遇后若双方对彼此的行为意图有所误判，极有可能使事态复杂化，造成局势不可控。从危机的突发性和时效性角度，郑义炜认为，危机控制是危机管控的目的，危机管控过程中既要遏制危机升级，还要同时保障长久利益[19]。王毅外长提出的只有公务船只进入钓鱼岛周边海域的建议，其实是对中日在钓鱼岛问题上进行合作交流的主动推动。这一提议虽然并不是解决钓鱼岛问题的直接方案，但可以间接为钓鱼岛问题最终解决前所需要的阶段性谈判的进行和达成做铺垫。如果中日双方能达成并遵守这一约定，双方就夯实了进一步进行合作的信任基础。成功的危机管控机制可以增进中日两国的战略互信，但机制的有效建立和实施本身就需要基于一定的战略互信。中日海空联络机制为期11 年的创建过程和目前已有内容的实践困难现状，都反映出“中日双方都有海上危机管理意愿，但战略互信基础薄弱，从而导致管理意愿随两国关系上下起伏”[22]的状况。中日海空联络机制要想从现阶段最终过渡到作用范围覆盖钓鱼岛海域和空域阶段，首先要保证该机制现阶段的稳定发展，就要确保中日两国的危机管理意愿稳定向好，也就要尽量稳定两国关系。在钓鱼岛海空域的船只介入上一致意见，可以增强中日双方的沟通交流、增加对话面、增进战略互信，从而在钓鱼岛问题上一定程度地稳定两国关系，稳定危机管理意愿，进而推动海空联络机制的有效运行，使得机制的对象范围在未来能拓展到钓鱼岛及其周边海空域的可展望性增大。

中日钓鱼岛问题的危机管控阶段主要基于中日“同时管理”钓鱼岛的现状，如果中日双方能够主动交流，试行以王毅外长提出的“仅公务船进入钓鱼岛”为例的沟通合作约定，那么危机管控的效果就有可能真正达到，危机管控则不再是中日针对钓鱼岛问题搁置默契的主要基调，而会开启共同开发为主导的新阶段。当然，就目前中日两国之间结构性矛盾长久存在和域外大国持续干扰的现实下[23]，目前搁置默契的危机管控阶段还会长时间持续下去。

结语

总的来说，中日建交以来，针对钓鱼岛主权争端的处理都是围绕中日双方达成的搁置默契进行的，而搁置默契的具体内涵并不是一成不变的，经历了从钓鱼岛主权争端的不涉及阶段到斗而不破、危机管控阶段的转变。比起不涉及阶段，中方在危机管控阶段对钓鱼岛的主权宣称和实际介入程度都上了一个台阶，如果中日双方能在此基础上继续推进危机管控机制的执行、完善、发展，就有机会真正把东海建设成和平、友好、合作之海，为钓鱼岛争端的解决提供新的契机。