王 辉，陈 丹，刘炳胜

(重庆大学公共管理学院，重庆 400044)

0 问题提出

新基建是以新发展理念为重要指引，以信息网络为基础支撑，以技术创新为驱动方略，以高质量发展为需求导向，提供数字化转型、智能化升级和融合创新等数字服务的新基础设施体系。国家发展改革委将其分为信息、融合、创新基础设施3种类型。具体而言，信息基础设施是基于新一代信息技术发展而成的基础设施，融合基础设施是广泛应用大数据、人工智能、区块链等数字技术以推进传统基础设施革新升级所形成的基础设施，创新基础设施是着力于科学研究、产品研发和技术开发的公益性基础设施。然而，新基建的内涵和外延呈现动态变化，相较于以铁路、公路、机场等基础设施为主的传统基建，新基建具有如下特征：①发展动力的先进性，以数字技术为核心，数字型基础设施是新基建的重要组成；②投资领域的多元性，以改造升级为重要任务，建设重点主要偏向新兴领域；③产品构成的复合性，以虚拟产品和软件为主要形态。

由于受疫情常态化、国际贸易壁垒、俄乌冲突等因素导致的国内经济不确定性和脆弱性逐渐增强，新基建已成为我国经济和社会发展的重要驱动力。短期看，新基建成为经济稳增长的关键；中期看，新基建能缓解我国社会主要矛盾，推动 “十四五”发展规划落地；长期看，新基建将助力我国创新驱动发展，促进经济转型，加速进入创新大时代。新基建不仅可以按照供需关系来指引生产和消费，驱动信息技术创新飞跃，进而推动产业结构转型升级并完成基础设施数字化转型[1]，还可以稳定投资，维系我国经济健康可持续发展[2]。在大数据时代，随着科技创新的复杂性和不确定性不断增强，国家创新驱动发展战略下政策设计如何更好地与政策目标相匹配已成为政策研究者关注的重点。为了贯彻落实国家创新驱动发展战略，提高区域经济发展总体效率，新基建成为各地政府的一项重要政策安排。然而，新基建作为一个新兴领域，目前各地的应用场景仍待开发，且存在着投融资机制不畅以及结构性失衡问题。因此，只有合理有效地运用政策工具，才能推动新基建高质量发展，并使之成为未来支撑中国经济的主要力量[3]。由此可见，新基建的发展需要各政府出台相关地方政策来支持其发展，但 “地方政策如何发挥有效作用进而支持和推动新基建发展”的问题仍待解答。

学界围绕新基建作用于经济发展以及如何有效推进新基建进行了相关实践探索。就新基建作用于经济发展而言，探讨如何改善地区创新生态和提升创新能力[4]，如何赋能生产、消费、市场建设和国际合作[5]，如何有效推动数字产业向高级化发展[6]以及如何通过效率变革、动能转换和结构优化促进地区经济高质量发展[7]。就如何有效推进新基建而言，在新基建领域引入PPP模式，借助该模式推进新型基础设施建设[8]；比较不同新型基础设施的种类以及相关供给方式的特点，探究新型基础设施应采用的供给方式是否适合进行新基建相关项目的开发[9]。综上可见，一方面，新基建对经济高质量发展具有促进产业融合和空间溢出等重要作用，因此有必要进一步探究并完善地方新基建政策；另一方面，现有相关文献多为案例研究，旨在提出作用机制及对策建议以推进新基建建设和经济高质量发展，具有一定的理论和实践意义。但既有研究存在不足：①由于国内新基建领域兴起较晚，鲜有对如何作用于新基建政策工具的研究；②既有研究大多切割了新基建的研发、产业化和市场化环节，未从创新链产业链供应链的 “链式”思维进行系统研究，不利于从理论和实践上推动新基建长期向好发展的韧性。

故此，本文首先综合政策工具和创新价值链两个理论维度来建构分析框架以对新基建政策文本展开量化分析，进而明确地方政府发展新基建过程中所偏好的政策工具，并提取不同类型的政策工具在新基建创新价值链各环节的表现形式，最后针对地方政府新基建政策存在的问题提出相应政策建议，以实现基础设施数字化转型的终极目标。需要说明的是，文章以各省级政府发布的新基建政策文件作为分析样本，不仅是因为地方政策是中央政策的具体化，还因为新基建政策是各地为培育新经济增长点、促进区域平衡充分发展而制定的具有法律或行政约束力的专项政策，具有较强的可操作性和针对性。

1 地方政府新基建政策分析框架

政策工具是将政策理念转化为具体措施，从而实现政策目标的策略和手段[10]。创新价值链指创新成果从产生到转化的创新价值实现过程，其也可作为创新发展的阶段性政策目标。地方政府制定和实施新基建政策时，不仅要全面考虑政策工具类型，还要充分体现创新价值链各环节的需求。故此，本文从两个维度构建政策分析框架。

1.1 X维度：政策工具

政策工具不仅是实现政策目标的手段，也是政策文本分析的重要方法，其有助于理解政府应如何有目的地影响创新驱动过程[11]。学界对政策工具有不同的分类，其中Rothwell等[12]提出的分类方法最具操作性和代表性。他们指出，新兴技术创新政策的制定应同时考虑技术驱动和市场拉动，并把政策工具分为供给型、环境型、需求型3种类型。本文根据此种分类范式，通过对工具内容的理解和政策文本的挖掘再细分每类工具。

供给型政策工具是为驱动新基建快速发展，从人力、物力、财力、技术等生产要素方面进行投入供给，具体可分为组织领导、资金投入、人才培养、科技支持、信息服务、基础设施建设等政策子工具；环境型政策工具是为推进新基建健康发展，从法规、税费、金融等方面给予间接引导和支持，营造有利于创新技术成长的市场环境和制度环境，具体子工具包含目标规划、法规管制、税费优惠、金融支持、补贴奖励、策略性措施等；需求型政策工具是为能够不断开拓和稳定新技术应用市场，进而加快拉动技术创新与新产品开发，政府主要通过鼓励外包、价格调控、宣传推广等方式给予支持，具体子工具包括政府采购、服务外包、技术标准、示范推广、价格调控、国际交流合作等。学者[13-14]已采用这种政策工具分类方式，对前沿技术创新应用方面如人工智能和智慧城市等政策开展研究，皆已证实其有效可行。综合而言，创新性政策对地方政府新基建发展的作用主要来自于供给型政策工具的推动力、需求型政策工具的拉动力以及环境型政策工具的间接影响，如图1所示。

图1 政策工具对新基建的作用方式

1.2 Y维度：创新价值链

政策工具可反映政策发挥效用所采取的手段和方式，但其本身无法反映政策目的，因此仅依靠政策工具展开政策文本分析并不全面[15]。同样的政策工具可被用于实现不同的政策目标，如可用于推进新基建发展的不同环节。通过梳理新基建相关政策和文献，可以看出当前新基建政策的主要目标是稳定投资和实现基础设施的数字化转型。稳定投资主要涉及5G基建、大数据中心、人工智能等七大领域，数字化转型则主要集中于能源、交通等传统领域的转型。因此，基于稳投资和数字化转型的双重目标，在考虑创新性政策如何有效推进新基建发展时，还应综合考虑政策所采用的政策工具及其作用的价值环节。为此，本文引入文本分析的另一个维度——创新价值链。

新基建政策的功能，既在于不同类型政策工具的组合效应，也在于创新价值链不同环节的政策催化效应。创新价值链是价值链理论与技术创新理论的结合，它描述了从创新成果的获得到将其转化为新产品、再到新产品市场化的价值实现过程。在此过程中，参与创新驱动的多元主体协同合作，以实现创新价值链的持续增值。同时，5G、人工智能、工业互联网等新基建、新兴科技产业的发展过程在内涵结构上与创新价值链的价值实现过程相一致。有学者[16]把新兴科技产业从技术产生到产业化实现的过程分为技术产品化、产品产业化和商品商业化3个环节。学者对于创新价值链各环节的划分也较为相似，Turkenburg[17]将其分为研究开发、示范和扩散3个环节，刘家树等[18]将其分为研发、产业化和市场化3个环节。不完全等同于新产业，新基建既是维持经济社会发展的基础设施，又是以大数据、人工智能与传统产业进行融合迭代的新兴产业，更是属于云计算、智能互联等新技术创新驱动的新产业。因此，本文以创新价值链不同环节的价值实现过程来描述新基建逐步推进和发展的过程。

引入创新价值链具有两方面作用。一方面，将创新价值链各环节的推动理解为实现不同的政策目标，这可通过另一维度来对政策工具视角进行补充和印证；另一方面，大数据中心、人工智能、工业互联网等新基建为消费、金融、工业、医疗等领域的管理创新进行赋能，创新价值链的环节划分正是对新基建发展过程的分解[19]，这为系统研究 “创新性政策如何支持和推动新基建发展”提供良好桥梁，有助于详细探索其阶段性发展。

参照学界既有研究范式，结合新基建的内涵结构及发展特征，本文将新基建的创新价值链分为研发、产业化、市场化3个环节。在推进新基建发展过程中，各创新驱动主体的多元协作不可或缺。政府、企业、高校和科研机构等科创主体在人才、资金、技术等方面各有优势，通过协作互补的方式推动多元主体之间的知识交流和融合以激发创新驱动，进一步促进 “研发→产业化→市场化”的创新价值链实现[18]。其中，研发环节是整个创新驱动的起点，高校、科研机构等创新主体投入知识、人才和技术等资源进行研发，创造出一批新基建的相关技术创新科研成果；产业化环节是核心，企业、高校和科研机构等将科研成果转化为专利、实验原型、技术设计方案等形式，促进科技成果产业化；在市场化环节，政府和中介机构作为支持主体，致力于维护市场秩序、创造健康的竞争环境，促进产品和技术的市场化并提供信息反馈。创新价值链各环节都需要政策工具的支持，以推进价值链的正向流动，如图2所示。

图2 政策工具对创新价值链的作用关系

1.3 二维分析框架的构建

通过以上分析，本文基于各地新基建政策文件的实际情况，将X政策工具维度与Y创新价值链维度相结合，从两个维度综合考虑地方政策的手段及阶段性目的，对各地新基建政策文本展开量化分析，最终构建出新基建支持性政策文本的二维分析框架，政策工具和创新价值链的主要内容及二者之间的基本关联如图3所示。整体看，运用政策工具和创新价值链二维框架来研究地方新基建具有较强的适切性、价值性和创新性。就适切性而言，如果推动地方新基建发展是新基建政策的宏观目标，那么推动其创新价值链各个环节的价值实现即是此宏观目标的阶段性目标细化。新基建政策工具则正是实现目标的微观手段，它本质上就是连接政策目标和政策结果的中间桥梁[20]。就价值性而言，地方新基建政策是一个充满各种政策工具的工具箱，通过有针对性地运用某些政策工具来循序推进创新价值链不同环节的价值实现，进而推进地方新基建的快速发展。就创新性而言，结合新基建的独特发展规律，用政策工具和创新价值链来分析新基建可以拓展现有研究范式，创新新基建的分析框架。

图3 新基建政策二维分析框架

2 政策文本的选取、编码与分析

2.1 研究方法和政策文本的选取

本文采用内容分析方法，对我国地方政府颁布的新基建政策文本进行量化分析。内容分析法主要通过内容频次的统计，并结合相关理论来阐释具体问题，进而得出研究结论。这种方法具有透过现象看本质的优势，可以帮助研究者全面分析研究对象的规律，同时还具有定性和定量相结合的特点，能够挖掘文本中的深层次内容[21]。一般而言，它由研究问题、内容和分析建构3部分构成，且遵循6个步骤，即确定研究问题、选择样本、确定分析单元、根据问题确定数据类别并进行编码、编码的信度检验、对编码数据进行统计分析并得出研究结论[22]。

为了全面获取和梳理全国各地方政府出台的新基建政策文本，在多个官方平台进行政策文本检索：首先，在各地方政府门户网站上以 “新基建”作为关键词检索相关政策法规，其次，在国内知名政策文献数据库 “北大法宝”中检索包含 “新基建”关键词的政策文件；最后，对百度搜索引擎输出的 “新基建政策”检索结果进行核对复查。通过以上步骤，为保证政策文本的代表性和科学性，研究选择具有明确支持性内容的相关政策文本，最终以全国31个省级城市 (港澳台除外)分别最新颁制的31份新基建政策文件为分析样本，主要涉及行动方案/计划、意见、规划等文件，见表1。

表1 地方政府颁布的新基建政策文件

2.2 编码过程和结果

为了研究现有地方新基建政策，比较分析新基建的政策工具和创新价值链各环节的应用差异以及二者的交叉效应，文章将选取的31份政策文本作为分析样本，以政策工具和创新价值链二维度中的指标作为编码单元，进行人工文本挖掘和编码。政策工具维度上，建立供给型、环境型、需求型政策工具3个一级指标，并根据每类工具的具体分类逐步建立二级指标。创新价值链维度上，建立研发、产业化、市场化3个指标。

对编码单元依据其在该政策文本中的序号以及政策文本的编号进行编码，如S2-3-1表示其所代表的编码单元来源于编号为S2的政策文本 《上海市新一代信息基础设施发展 “十四五”规划》中的第3部分下的某一句子或片段，且属于该文本中第1个被编码的分析单元，其余编码规则同上所述。按照从上到下的方式对新基建政策文本进行编码，编码单元是能体现二级指标的句子或片段。编码依据不可细分原则，即若是表达同一层含义的即为一个编码，若能细分为多层含义的即细分为多个编码，直至不可细分。为了保证编码的准确性和科学性，经反复研讨，最终形成编码表，如表2所示，这里仅列出部分政策文本的部分编码单元和编码。

本研究的两名作者分别作为编码者进行独立编码，同时按照编码框架对文本深度阅读、理解归类、逐条编码，应用台湾学者王石番[23]提出的公式计算两位编码者间的同意度和所有编码信度：

(1)

(2)

式 (1)中，M表示两名编码者完全同意数，N1为第1名编码者同意数，N2为第2名编码者同意数；式 (2)中，n为编码者人数，A表示2名编码者的同意度。本研究中，完全同意数M为551，编码者人数n为2，第1名编码者同意数目N1为617，第2名编码者同意数目N2为617，由此计算出同意度A为0.893，信度R为0.943，高于0.8，因此本研究的编码信度符合既定标准。当两名编码者出现不一致时，第3名独立编码者将介入讨论协调以达成一致编码意见。

2.3 新基建政策的文本分析

当前地方政府对于新基建发展的政策目标主要是：①以 “新基建”稳投资，拉动有效投资的新增量；②以 “新基建”推动交通、能源等传统产业数字化转型。为了更好地实现稳投资与数字化转型的双重目标，本文基于政策工具和创新价值链两个维度对31份地方政府新基建政策文本进行编码分析，以完善相关新基建支持性政策，从而全面推进新基建的发展。

(1)X维度：政策工具的应用统计与分析。按照相同或相近的原则，将X维度分析和编码得到的编码单元按照不同的政策工具类型进行归类，并计算出各种工具的频数和比例，总计使用政策工具617次，频数分布见表3。

表3 新基建政策工具频数分布

从工具整体看，文章选取的31个政策文本兼顾供给型、环境型和需求型3类政策工具的综合运用，以多种方式支持和推进新基建的发展。但这3种政策工具现处于一种不平衡状态，在实际应用上存在明显差异。其中，应用供给型政策工具的频率较高，占比40.2%；环境型政策工具次之，占比36.3%；需求型政策工具应用较少，占比仅23.5%。在政策工具应用上，表现出一定的不均衡性，这表明在新基建发展的现阶段，地方政府在政策工具选择上更倾向于使用供给型和环境型政策工具，而需求型政策工具的使用相对较少。然而，这种不均衡的政策工具组合从长远看势必会影响新基建的可持续发展。

从子工具内部看，3类政策工具中具体工具的应用也存在结构性失衡。具体而言，供给型政策工具中，基础设施建设占比最高，为13.8%，占比超过整个供给型政策工具的1/3，呈现使用过溢的现象，信息服务和人才培养占比不足5%，尤其是信息服务占比最低，为3.4%；环境型政策工具中，策略性措施占比最高，为21.2%，在整个环境型政策工具中占比高达60%左右；目标规划占比3.9%，其他政策工具占比均为3%左右；需求型政策工具中，示范推广占比最高，为8.4%，PPP模式等政府采购占比4.5%，B2B模式等服务外包占比3.7%，技术标准占比2.6%，价格调控和国际合作交流占比均为2%左右。这表明政策工具在其子工具内部的应用不均衡。无论是在3种不同类型工具之间，还是在同一类型工具内部，都存在使用过溢或不足的结构不均衡现象。

从政策工具种类看，3类政策工具的子工具种类都较多，供给型、环境型、需求型政策工具各包含6种。由于地方政府在推进新基建发展过程中倾向于使用供给型政策工具，这在一定程度上体现了公共部门的主导作用，加之配合应用环境型和需求型政策工具以营造有利的市场环境，这充分体现以市场为导向、以企业为主体的发展模式。在子工具中，由于新基建属于新兴领域，相关法律法规和发展理念尚未成熟，因此公共部门发布相关策略性措施、建设基础设施、给予科技支持等一系列有针对性、有驱动性的政策措施以指引新基建的发展方向。

(2)Y维度：创新价值链各环节的统计与分析。根据新型基础设施的不同类型，将Y维度分析和编码得到的编码单元按照不同的创新价值链环节归类，计算各环节的频数和比例，分布结果见表4。

表4 不同类型新基建的创新价值链频数分布

从新基建的类型来看，相较于信息基础设施，融合基础设施和创新基础设施的创新价值链特征更明显，频数占比分别为41.7%和47.0%，远高于信息基础设施。信息型新基建以通信网络、新技术、算力基础设施为主，是空间布局中被物化的设施，具有基础支撑作用；融合型新基建和创新型新基建是信息基础设施发展的拓展和延伸，其侧重于智能交通、智慧能源基础设施以及重大科技、科教、产业技术创新基础设施，是信息技术在融合应用中的价值化和在持续创新中的动力源，更具备产业化和市场化特征。因此，融合型和创新型新基建对创新价值链维度的分析更适用。

具体而言，对于融合基础设施和创新基础设施，绝大多数政策工具均应用在研发环节，频数分别为109、123；其次是产业化环节，频数分别为91、102；市场化环节则应用较少，频数仅为57、65。这表明目前在实现稳投资与数字化转型的发展目标过程中，新基建的重心工作主要放于前期研发上，在基础研发环节投入大量的政策支持，在中期科技成果转化的产业化环节及后期推广应用等市场化环节上做得还不够突出。这表明各地政府对新基建领域的关注度较高，同时也为在科技成果转化和推广领域的政策制定提供充足的发展空间。这从侧面反映出以贯通基础研发、产业化和市场化为目标的融合型和创新型新基建在规划、建设和运行中的现实问题。具体表现是：①布局相对零散，缺乏系统性的空间和价值链布局，重建设轻管理、缺乏顶层规划等现象导致基础设施运行效率低下。②现有基础设施的开放性和协同性不足，面临开放与竞争的双重困境，加之缺乏盈利模式设计、持续投入不足等导致管理单位普遍面临着人才流失快、竞争力弱化、设施平台难以更新换代等问题。

由于创新价值链各环节的组合形成一个流动线，其最终政策绩效的实现离不开各个环节的持续互动和调整平衡。而重视研究开发、产业化和市场化不足，这种不均衡的流动线结构从长远看势必影响新基建的良性发展。由此表明，产业化和市场化的完善是各地进一步发展新基建的重点，应鼓励各地区强化成果转化和规范推广，实现新基建的产业化、规范化、市场化发展。

(3)X-Y：政策工具与创新价值链的二维分析。在X政策工具维度的基础上，加入Y创新价值链维度进行交叉分析，得出3类政策工具在创新价值链不同环节的二维分布统计结果，见表5。

表5 政策工具-创新价值链二维分布统计

从各类政策工具在创新价值链各环节的分布情况看，不同类型政策工具在创新价值链不同环节的应用差异相对明显。结合表3的分析结果，具有以下差异特征。

其一，新基建在研发环节主要受供给型政策工具的推动。在研发环节，供给型政策工具应用最多，占比55.3%，环境型政策工具占比24.8%，需求型政策工具占比19.9%。这表明研发环节运用最多的是供给型政策工具，基础设施建设、科技支持等对推动研发的作用显著。关于人才培养应用较少，是因为当前新基建领域人才培养规划大多是模糊性较强的宏观性政策引导，对核心技术人才的重视仍然不足，以致学科人才培养的效用尚未得到充分发挥，而高端人才严重缺乏、专业技能仍需提高、人员流动性较大等问题阻碍了新基建的进一步发展。

其二，新基建在产业化环节主要受环境型政策工具的影响。在产业化环节，环境型政策工具的使用超过半数，占比53.9%，供给型政策工具占比29.2%，需求型政策工具占比仅16.9%。这表明在产业化环节运用最多的是环境型政策工具，目标规划、策略性措施等对科技成果产业化有着显著影响。关于税费优惠、补贴奖励使用较少，是因为当前各地新基建尚处于发展初期，在思想认识、战略方针和实施行动上仍处于探索阶段，在与人民群众密切相关的教育、养老、医疗等获利周期较长、资金投入较大的社会服务领域，仍缺乏应有的关注和重视，这种现有的工具结构进一步阻碍了新基建的发展。

其三，新基建在市场化环节主要受需求型政策工具的拉动。在市场化环节，需求型政策工具使用最多，占比41.7%，供给型政策工具占比28.0%，环境型政策工具占比30.3%。这表明在市场化环节运用最多的是需求型政策工具，示范推广、政府采购等对拉动市场化的作用显著。关于国际交流合作占比较少，是因为各地新基建的发展仍处于拓展国内市场的初级阶段，海外交流在市场化环节尚未发挥显著作用。

3 研究结论与政策建议

3.1 研究结论

(1)从政策工具维度看，整体分布差异性明显，具体组合内部结构失衡。整体而言，我国地方政府偏向于使用供给型与环境型政策工具，因为在新基建这一新生领域中，这两种政策工具的使用不仅能有效植入政府的意愿，也能为市场主体参与到此领域中以实现协同共治提供优良的发展环境，这也与政府承担着社会和经济发展的主体责任密不可分。需求型政策工具虽然也能达到同等效果，但此种工具使用较少是因为公共部门在新基建新兴领域需要更多干预，而需求型政策工具侧重于让渡主导权、放权于市场。

其一，供给型政策工具使用比例较高。这体现了地方政府为发展新基建而在人力、财力、技术等生产要素投入供给方面作出了积极努力。其中基础设施建设和技术支持出现频次较多，但信息服务和人才培养使用频次较少。然而，新基建的发展需要充分的科技信息共享和技术人才支持，信息不对称、人才资源缺乏等基础支撑不足将直接阻碍以5G、物联网、人工智能、工业互联网等为代表的信息基础设施的发展进程。

其二，环境型政策工具总量较为适中，但内部结构分布不均。其中，策略性措施使用过溢，在所有次级政策工具中使用最多，占环境型政策工具的约3/5。一方面，这些政策多是从战略层面为新基建成果转化制定的战略规划，仅起到指引方向和确立目标的作用，而具有实践操作性的策略措施较少，这很可能导致政策实施过程缺乏实质性成果；另一方面，这些政策措施的内容有重复，部分政策缺乏实际意义。此外，对税费优惠、补贴奖励等政策工具的关注不够，此类政策工具使用不足会降低各创新驱动主体的合作积极性，不利于协同合作及科创成果的产生和转化。关于金融支持工具，一些政策文本仅泛泛而谈，未明确提出具体的支持程度、支持方式和执行方案。外部环境支持和激励不足，不利于当前综合应用大数据和人工智能等技术，以赋能交通、物流、能源等传统基础设施转型升级，进而阻碍经济社会的数字化转型和融合基础设施的良性发展。

其三，需求型政策工具较为短缺。需求型政策工具在总政策工具中仅占23.5%，表明新基建推进过程中需求型政策工具严重短缺，尤其是服务外包、国际合作交流等较为匮乏。一是服务外包机制不够完善，整个外包过程缺乏有效监督和仲裁。二是缺乏在国际合作交流和管理方面的政策措施，仅有较少的政策文本提到与海外建立合作关系共同推进新基建，但缺乏针对具体政策目标设计的切实举措，且这一政策工具大多运用在研发环节，如支持高校和科研机构成立海外科研机构，而很少涉及产业化与市场化环节的成果转化和应用推广。总之，需求型工具应用不足不利于重大科技、产业技术等创新基础设施在形态演进、功能拓展过程中发挥持续创新的动力作用。

(2)从创新价值链维度看，产业化和市场化环节的重视程度不足。新基建政策目标的成功实现需要多环节逐级推进和协同发展。对于融合型和创新型基础设施，在创新价值链各环节中，大部分政策工具都集中于研发环节，而产业化和市场化环节的政策工具应用相对不足，创新价值链各环节不协调，这凸显出新基建在规划、建设和运行中存在缺乏系统性的空间和价值链布局、面临开放与竞争的双重困境等一系列现实问题。换言之，目前在新基建创新价值链三大环节中，地方政府更注重研发，对于产业化和市场化的重视程度不足，并且倾向于直接为研究开发提供人才、资金、信息、技术等支持，而外部环境的支持作用和需求市场的拉动作用都较为微弱。这不利于信息技术的融合应用，以致于智能交通、智慧能源等融合基础设施难以快速有效转型升级，延缓了数字产业化和产业数字化的双向融合发展，同时也不利于科技创新要素共享、技术创新和产业升级，从而阻碍了区域经济和科技事业的可持续循环发展。

究其原因，首先，目前高校和科研机构创新成果产出率较高、转化率较低的现象普遍存在。许多科研项目都产出了大量研究成果，但由于利益分配机制、市场化风险等多种因素的影响，限制了项目负责人的成果转化意愿，导致大量科技创新成果处于闲置状态，未能被有效开发和利用[24]。其次，在创新价值链中，研发与产业化、市场化存在脱节风险。研发环节主要由研究人员和高校科研机构参与，而产业化和市场化环节是以企业为主导，这造成了产学研转化通道断层。成果产出与成果转化之间的断裂直接影响新基建的资源利用、设施建设与发展方式的战略部署。而导致这一问题的根源则是在科技成果的产业化和市场化环节缺乏充分的政策指引、激励和保障。因此，为了保证 “研发-产业化-市场化”有效运转，不仅需要政府的政策引导和支持，还需要相关主体在明确权责利的同时积极参与不同环节工作以实现创新成果的有效转化。

(3)从二者的交叉效应看，不同环节的政策工具应用差异明显。地方政府在推进新基建发展过程中，3类政策工具应用在创新价值链3个环节均有不同程度的体现。新基建在研发环节主要受供给型政策工具的推动，在产业化环节主要受环境型政策工具的影响，在市场化环节主要受需求型政策工具的拉动。换言之，在研发环节更多运用供给型政策工具，在产业化环节更多运用环境型政策工具，在市场化环节更多运用需求型政策工具。这些差异既体现出地方政府对工具的选择性偏好，又体现出不同政策工具的适用条件和限度，也体现出信息、融合、创新基础设施的不同发展目标和应用场景。并且，这种差异在创新基础设施的发展应用中尤为凸显，而信息、融合基础设施由于其内在本质与创新基础设施有所不同，此种差异的体现尚不够明显。

在新基建创新价值链不同环节的各类政策工具应用中，不仅显示新基建的多产业交叉和多应用属性等特征，也凸显政府重点领域不突出、政产学研脱节等问题。这验证了相同类型政策工具均可以在不同创新价值链环节中发挥作用，比如供给型政策工具也能在市场推广中发挥作用，需求型政策工具也可以用于推动研发。此外，探讨政策工具与创新价值链的交叉效应，也为日后政策制定者在推动其他新兴产业所面临的价值链环节中应采取何种政策工具提供重要参考。

3.2 政策建议

(1)分类调整各类政策工具的使用频次，形成配套合理的政策组合拳。

其一，合理调整供给型政策工具，强化信息基础设施的基础支撑作用。适当降低基础设施建设的使用频次，并增加信息支持和人才培养工具的使用。对于基础设施建设，政策设计不仅应注重规模大小，更应注重其使用效率。对于信息支持，可以创建数据采集和信息化管理中心，促进各创新驱动主体之间的信息共享。对于人才培养，根据区域经济发展和人才资源特点，加强相应政策供给，有针对性地开展人才引培。

其二，适当细化环境型政策工具，深化融合基础设施的应用升级作用。关于机制和保障措施，应制定更多切合实际的实施方案和具体措施，并设计政策评估反馈机制，避免出现政策工具使用过溢的现象。关于税费优惠、补贴奖励和金融支持，应考虑区域经济特征和各创新驱动主体的具体要求，在新基建推进过程中，逐步完善税费、补贴、财政、金融等激励和融资政策，弥补政策工具使用不足的缺陷。由于作为主体的市场是技术革新运用的推动者和承担者，公共部门应为企业提供一个舒畅、创新和竞争的环境，以便更好地激励各创新驱动主体的协同创新行为。

其三，有效增加需求型政策工具，发挥创新基础设施的持续动力作用。一是强化服务外包工具的应用。政府部门应加快制定相关政策以鼓励社会各界参与成果转化，可将新基建的部分科研计划外包给企业，为成果转化和市场推广提供更多的人力、财力、物力支持。二是加强国际合作交流。积极与海外建立合作关系共同研发，协同推进产业化和市场化环节的成果转化与应用推广。

(2)重视产业化和市场化环节，推动创新价值链正向流动。基于二维框架的统计分析，未来应更加关注产业化和市场化环节在新基建发展链条中扮演更重要的角色，以推进信息、融合、创新基础设施的统筹谋划、协同发展。

其一，全面加强信息基础设施建设，驱动数字经济高质量发展。对于信息基础设施，我国当前已形成感知、网络、算力、新技术等基础设施全面发展的格局，建设规模和发展水平位于全球前列，仍应继续顺应经济发展趋势，加快形成可持续的信息基础设施建设发展模式，构建融合数据感知、传输、存储、计算、处理、安全为一体的智能化基础设施，为发展数字经济、实现高质量发展提供强劲动能。

其二，加快推进融合和创新基础设施建设，强化产业化和市场化环节。对于融合型和创新型基础设施，应加快形成融合发展、持续创新的产业发展格局，大力培育基础设施的行业应用市场。一方面，针对 “重研发、轻转化”的问题，各地政府应结合当前新基建发展的阶段情况，发挥技术竞争优势，在继续研发的基础上，关注新基建的产业化和市场化进程，加大产业化和市场化环节政策工具的使用强度。合理调整政策工具在新基建创新价值链各环节的应用，使政策工具的作用层次和作用阶段相匹配，调整环境型政策工具以促进新基建科技成果转化，完善需求型政策工具以加强新基建市场应用推广。另一方面，针对新基建在规划、建设和运行中存在的现实问题，各政府应对各类设施建设进行系统性的空间和价值链布局，做好顶层设计，加大投入保障，加速应用融合和持续创新，形成新基建规划、建设和运行的可持续良性循环，为推动国家重大区域战略实施、促进区域经济高质量发展和优化关键要素市场化配置提供发展动力源，最终推动创新价值链正向流动，促进各环节政策目标快速实现。

3.3 研究不足

本文作为一项探索性研究，仍存在两方面的不足：一方面，由于地方新基建这一主题的新颖性和文本资料的限制，研究依据 “政策工具-创新价值链”的思路构建的二维框架仅是对地方新基建政策的概览式呈现，有待探究其更深层次的差异和机理。另一方面，本文对地方新基建的政策工具和创新价值链进行分类和型构，但这里未对各地政策工具组合效应和区域差异做更深入的探讨。因此，后续可在本文的研究基础上，着重从政策工具组合拳和创新价值链正向流动的视角切入，探讨各地新基建政策工具的组合效应、改进计划及其所适配的情景条件，从而有效推进地方新基建的可持续发展。