李欣栩

摘 要：制度建设是中国红十字事业发展的重要保障。中华人民共和国成立初期，中国红十字会在人民政府领导下完成改组，颁布会章，拉开了红十字会制度建设的序幕。随后，中国红十字会一面从组织建设的需求出发，系统提出制度建设的规划和构想并努力予以实现；一面结合社会主义革命与建设的要求，在服务于人民群众的工作实践中推进制度的变革和创新。在主客观因素的共同推动下，中国红十字会制度不断推陈出新，不仅维护了红十字会得以继续存在的合法性，也为红十字事业发展提供了有力的制度保障。

关键词：中国红十字会；制度建设；社会主义革命与建设；组织合法性

中图分类号：K27          文献标志码：A        文章编号：1674-3210（2023）02-0068-06

推进制度建设是中国红十字事业发展的基础性工作。晚清时期，中国红十字会即展开制度建设的探索，拟订了《上海万国红十字会暂行简明章程》《中国红十字会试办章程》等。1912年中华民国成立后，中国红十字会又先后通过了《中国红十字会章程》《中国红十字会分会章程》等，为组织的存在提供合法保护。1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国红十字会由此展开新一轮的自我变革，最终在人民政府领导下完成改组，并以《中国红十字会会章》为基础推进历史新时期的制度建设工作。

关于中华人民共和国成立初期中国红十字会的制度建设，学界已有初步探讨。但囿于研究视角的不同，现有成果或简单記述1950年《中国红十字会会章》生成过程并评价其历史地位，或对某一组织管理机制进行简略分析，而关于红十字会制度建设的历史动因，无论是研究的深度还是广度都略显薄弱。有鉴于此，本文重新梳理相关史料，将中国红十字会制度建设置于20世纪50年代初社会主义革命与建设的大环境中，审视其得以展开的历史必然性，从而加深人们对中华人民共和国成立初期红十字会制度建设的认识，助力中国红十字会的发展。

一、制度建设是政权变革之际红十字会历史选择的必然

作为一个历经晚清民国的全国性组织，政权更替之际，中国红十字会亟须向新政权证明自己的价值，维护自身存在的合理性、合法性。为此，中华人民共和国成立前夕，中国红十字会便于1949年5月30日颁发的《解放区分会目前会务注意要点》中强调：“分会所有土地依照人民政府法令办理”，“分会得向当地人民政府登记”，以此表达向新政权靠拢的强烈意向。1949年10月中华人民共和国成立后，作为一个“拥护中华人民共和国”的社会团体，中国红十字会受到中国共产党、中央人民政府的重视，被“予以保留”。应该说，历史变迁之下，中国红十字会毅然决然地选择了拥护中国共产党、拥护人民政权，这也意味着体制机制的变革势不可挡，一场轰轰烈烈的制度建设正式拉开了序幕。

1950年8月2日至3日，在“医治战争创伤，改善人民生活，加强国家经济建设”这一新情况和新任务引导下，一场由政府代表、群众团体代表、中国红十字会原有人员共同参与的红十字会协商改组会议暨第一次全国会员代表大会在北京召开。会议在总结红十字会历史的同时，对新时期如何开展红十字会工作展开讨论。其中，会议的重要议程之一即为讨论会章草案，以期为红十字会今后的工作提供基本的制度规范。

众所周知，中国红十字会肇始于1904年，至此已有46年的历史。在此期间，红十字会以及晚清民国时期的历届政府先后颁布了《中国红十字会章程》《中国红十字会条例》《中华民国红十字会管理条例》《复员期间管理中华民国红十字会办法》等多项章则，积累了丰富的修章立制经验。即便如此，中华人民共和国成立初期，“人民的代表”对中国红十字会第一部章程的制订依然保持高度严谨认真的态度，单是短短一两千字的会章就“足足讨论了七八个钟点，一点滴的问题都不放松”，足见代表们对中国红十字事业的重视。从这一层面来说，中国红十字会制度建设的展开，是红十字会的选择，是历史的选择，也是人民的选择。

经过一番讨论，大会通过了《中国红十字会会章》草案，由伍云甫代表改组会议主席团向政务院报送改组报告、会章等。为保证会章的科学性、规范性，周恩来总理再次审阅章程草案，“亲笔修改会章”。9月6日，这份由人民代表讨论和政务院总理亲自修改的章程正式获批实施。整个章程包括六章二十五条，涉及中国红十字会的任务范围、会员权益、组织体系、奖惩条例、经费管理等问题，成为中华人民共和国成立初期中国红十字事业的工作规范、行动指南。从会章内容来看，此时期的中国红十字会保留了晚清民国时期既已施行的会员制度、理事制度以及以白底红十字为标识等相关规定，展现出了中国红十字会制度建设的历史逻辑，体现了党和政府对红十字会部分旧有运行机制的认可。

在传统制度的承续之余，相比于晚清民国时期的红十字会章程条例，新会章又有新的调整和变化，特别是在红十字会的职能界定方面。晚清以来，中国红十字会多以战时“协助医队救护病者伤者”、平时“筹募款项、设立医院、造就医学人才、置办医务材料并赈济水旱偏灾、防护疫疠及其他各项危害”为己任，其中又以战地救护为主。而新会章则立足于中华人民共和国成立初期相对稳定的国内环境以及国内医疗卫生发展水平相对落后的现实，明确规定中国红十字会是中央人民政府领导下的人民卫生救护团体，其职责主要是团结群众，进行救护训练及公共卫生宣传，推动卫生防疫工作，进行医疗服务，办理灾害救助及救济性医药卫生工作，并在必要情形下，经中央人民政府政务院批准，担负国际性救助及医疗服务。这一调整和变化，符合国内人民群众对医疗卫生服务的日常诉求，有利于发挥红十字会医疗救护的专业优势，是红十字会事业发展道路与国内社会建设相结合的产物，凸显了红十字会在和平时期的地位和价值。对中国红十字会而言，这些适应中华人民共和国成立初期历史环境的新规定无异于一次组织身份的“正名”，宣告了红十字会继续存在的合理性、正当性、必然性。

因此，这份由人民代表讨论通过的章程，既有对晚清民国时期中国红十字会部分制度的吸纳、传承，又有新政府领导之下的适应性调整和改变，体现了社会主义革命与建设背景下政府意志与民间意向的结合。

值得一提的是，除了基本章程，1950年8月底，中国红十字会第二次理事会还出台了《中国红十字会总会组织规则》《中国红十字会分会暂行组织通则》《中国红十字会各地分会整理暂行办法》等，明确了总会、分会的组织架构、权力机制及分会改组办法，成为分会改组的“工作指南”。各地分会参照总会的管理要求，纷纷仿效总会改组办法召开改组会议，颁布分会规章制度。据悉，10月16日，内务部、卫生部还出台了专门文件，要求各地的民政、卫生部门对红十字会整理旧分会、成立新分会“予以协助，并在工作上随时加以指导配合”，进一步体现了党和政府对红十字事业发展、红十字会制度建设的支持和重视。

总之，中国红十字会在党和政府的领导下颁布《中国红十字会会章》，实现了组织性质与主要职能的制度化转型，迈出了制度建设的第一步。其后，一系列的制度规章相继颁布，使中华人民共和国成立初期的红十字会有了自己的“行动纲领”。这一制度建设的显著进展，是新旧政权交替时期红十字会维持组织合法性、实现事业转型的必然结果。

二、制度建设是红十字会加快完善组织体系的必然

1950年8月协商改组会议的召开及《中国红十字会会章》的颁布打开了中国红十字会制度建设的阀门。之后，为了尽快适应新时期的社会环境，中国红十字会从组织发展的需求出发，在制度建设方面有了更进一步的规划和设想。

为推动组织发展，中国红十字会总会在改组完成之后即提出以“调整组织与训练干部”为主要任务，并针对组织整顿、医疗卫生等工作，在制订1950年9月至12月的工作计划时展开了一系列制度层面的思考，初步绘制了一个纵横交错的制度建构网络。纵向来看，这一制度建构的设想兼顾总会与地方分会：为健全总会组织，中国红十字会提出要“建立各种新制度，如人事制度、会议制度、财务制度、公文处理制度等，彻底扫除过去那些拖沓、敷衍、马虎、浪费的坏作风，并通过政治学习提高工作人员的革命自觉精神，使正规制度与自觉精神结合运用”；为整理分会组织，中国红十字会提出要根据“全面调查联系，重点整理改组的原则”，拟订整理旧分会办法。横向来看，这一制度建构的设想涉及红十字会工作的不同方面：为发展会员制度，提出要“拟订旧会员登记办法，发动各分会对以前所征收的各类会员一律进行登记，取得联系，并尽可能的利用各种条件将他们组织起来”，“针对过去会员制度的缺点，重新检讨，参考和吸收国际红十字会关于会员制度的规定及国内各大人民团体吸收会员办法，拟订新会员制度”；为训练分会工作干部，指出要“學习卫生工作方针、救济福利方针及本会会章、今后工作方针与任务等文件，并对总会新订的组织办法、工作计划及会员制度等加以充分研究，以便使理论与实际经验结合”。

1951年，中国红十字会明确“以调整组织、整顿业务”为主要任务，继续对人事管理、发展会员、业务活动等方面提出制度建设的要求。其要点包括：医防服务队要“大力开展救护急救教育，先重点做起，培养一些人才，实行小先生制，而后普遍展开”；人事方面要“按照政府及各人民团体的人事制度之规定，结合本会具体情况，建立适当的人事制度，并制定各项表式，以求人事统一”；会员方面要“制定会员证，拟定会员证式样，印制十万份，并建立卡片登记制度”；等等。这些要求，进一步为中国红十字会的制度建构指明了方向。

从范围上说，这些制度层面的构想涉及人事、财务、行为等方方面面，展现了一定的系统性；从方法上说，在这些构想中，中国红十字会鼓励采取政治学习、借鉴国际经验等多种方式订立和施行制度，展现了其策略性。可以说，此时的中国红十字会对制度建设工作已有了初步的目标和规划，体现了其对全面实现制度化发展的深度思考和迫切要求。

遵照这些构想和规划，中华人民共和国成立初期的红十字会制度建设取得了初步成果。以总会来说，参照中央人民政府卫生部与中国人民救济总会等机关的规定，中国红十字会“建立了工作人员任用办法、薪级标准表、评薪办法、请假规则、行政制度、公文处理办法以及旅费规定”。至1951年改组一周年之际，李德全会长即全面总结道：“改组会成立以后，首先订立了《总会组织规则》、《分会组织暂行通则》、《旧分会整理暂行办法》、《支会及小组暂行通则》等组织办法，在业务方面订立了《医院诊所整理办法》、《卫生工作推进办法》、《救济福利工作推进办法》，在总会内部也制定了《工作人员任用办法》和《公文处理办法》等一些行政制度，树立了正确的工作规范，使整个红十字会的工作渐次向新的方向发展”。

简而言之，完善组织体系的自主发展诉求是中国红十字会制度建设得以推进的重要原因。如前所述，通过一系列努力，中国红十字会从推动自身组织发展的角度明确制度建设的方向、目标、内容等，形成了相对具体的规划或构想。以此为指导，中国红十字会在制度建设方面取得了实质性进展，适应了红十字会自身发展的基本诉求，体现了红十字会在历史新环境中的自我变革，有助于实现组织工作的有序化、规范化发展。

三、制度建设是红十字会参与社会主义革命与建设的必然

1951年8月，遵照《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记办法施行细则》，中国红十字会经中央人民政府内务部核准，获批社会团体，获颁社（益）字第00102号社会团体登记证，使红十字会具备了“法律合法性”。这是新政权对红十字事业的极大认可，鼓舞着红十字会继续开展服务于人民群众的人道事业。从历史实践看，作为社会主义革命与建设中的一分子，中国红十字会秉持着“配合政府组织人民开展群众的卫生（包括卫生教育）运动与救护（包括救护教育）运动，协助救济工作，保证国家的经济建设，加强保卫世界和平”的理念，积极参与抗美援朝、爱国卫生运动等。

在此过程中，作为外在因素，社会主义革命与建设的展开同样要求红十字会从现实环境和人道需求出发，结合工作实践展开制度体系的反思与创新，以期以新的制度规范引导红十字事业在社会主义环境下有序展开。于是，在工作实践中深度推进制度的修订与完善，使红十字会制度体系更符合事业发展趋势和人道服务需求，成为中国红十字会孜孜不倦的追求。

有些红十字会从现实出发，反思原有制度的利弊，改进不足之处，使之更符合社会主义革命与建设的要求。例如，1951年底，伴随着“三反”运动在全国范围的普遍发展，中国红十字会对“建立与健全制度”有了深刻的认识，认为建立制度是“三反”以后在工作上较普遍的要求，“过去在财经工作上无制度或者制度不健全，工作步骤混乱，方法不一，手续不清”，现在应当就“三反”运动中各分会暴露出的问题进行普遍检查，“原来有制度的应再讨论修正予以健全，原来没有制度的应即建立制度，并且要订出今后检查与修正制度的时间，将讨论建立或修正制度时所未能考虑的缺陷，及时予以修正或补充”。从现有资料来看，在社会主义革命与建设中，中国红十字会及时反思原有制度的案例不胜枚举。无论总会还是分会，都在反思过程中意识到了原有制度的不足，进而加以修订和完善，使社会主义革命在红十字会制度建设中得以贯彻和实践。

还有些红十字会结合现实的人道需求，制订新的制度，以期更好地开展人道服务工作。例如，朝鲜战争爆发后，中国红十字会即刻制订组织全国各地医疗队的办法，“使各地自愿报名参加抗美援朝的医务工作人员有统一的组织与领导”。当然，前已述及，不同于晚清民国时期以战地救护为主的红十字事业服务体系，中华人民共和国成立初期的红十字会更多地以平时的群众性医疗卫生服务为主，因而晚清民国时期形成的制度尤其是人道服务制度在中华人民共和国的社会环境下并不完全适用。为此，中国红十字会结合医疗卫生工作的实践需求，积极落实相关的制度规定。在江苏地区，中国红十字会第一医防服务大队在苏北泗阳训练接生员期间，专门建立了汇报制度以便“彼此之间能了解工作情况”；江阴县分会在改组半年内“建立每天二小时的正规学习制，在规定时间内一律停止其他工作（如因病家急诊者例外），集中自学”。凡此种种，都是中国红十字会在日常的人道服务中进行制度创新的写照，体现了红十字会制度建设与社会主义建设事业的紧密结合。

得益于现实维度下的制度建设，中国红十字会的人道工作能力、人道服务效率显著提高。例如，高密分会自1951年8月推行新法接生后，接生组在工作中“建立了系统的领导制度，扭转以往多层领导所造成的无人过问、接生员不知到底听谁或找谁领导的现象，提高了接生员的积极性，树立了接生员光荣的事业信心”，同时“健全和巩固了每月两次小组会、一次小组长汇报会议的制度”，“解决了相互间的意见纠纷，加强了今后的团结，融洽了工作关系，巩固了接生组织，解决了收费中的混乱现象”。这些向上向好的发展态势显示了中国红十字会制度建设的务实性、有效性、合理性。

综上所述，除了历史环境因素和自身发展诉求，中华人民共和国成立初期红十字会的制度体系还生成于社会主义革命与建设的现实情境，其中既有旧制度的改革，也有新制度的创新，而工作成效的提升更是这些制度具有合理性、科学性的有力证明。正是这些制度建设，巩固了中国红十字会在社会主义革命与建设中的合法地位。

结 语

从1904年到1954年，中国红十字会经历了50年的发展。晚清民国时期已经建立了较为完善的制度体系。在此基础上，1949年中华人民共和国的成立和人民政權的诞生，使中国红十字会制度建设进入了前所未有的转型期。在一切都向“新的转变”的社会环境中，中国红十字会在主观诉求和客观环境两方面的推动下实现了制度层面的变革。这一制度建设的历程，既有红十字会自身的努力，也有党和政府的支持以及人民群众的认可、配合，表明了红十字事业的制度化发展不仅是红十字会的选择，也是历史和人民的选择，架构起了红十字会与政府、人民群众沟通的合法渠道，为红十字会参与社会主义革命与建设营造了有利的制度环境，彰显了历史新时期红十字会得以继续存在和发展的组织合法性。

Exploration of the Inevitability of System Construction of the Red Cross Society of China from 1950 to 1954

LI Xin-xu

（International Academy of Red Cross & Red Crescent， Soochow University， Suzhou Jiangsu 215006， China）

Abstract： System construction is an important guarantee for the development of the Red Cross Society of China. In the early days of the founding of New China， under the leadership of the People's Government， the Red Cross Society of China completed its reorganization and promulgated its constitution， which kicked off the construction of the Red Cross system. Subsequently， starting from the needs of organizational construction， the Red Cross Society of China systematically put forward the planning and concept of system construction and worked hard to realize it. On the one hand， in combination with the requirements of socialist revolution and construction， it promoted the reform and innovation of the system in the work practice of serving the masses of the people. Under the joint impetus of subjective and objective factors， the Red Cross Society system of China has been constantly updated， which not only maintains the legitimacy of the continued existence of the Red Cross， but also provides a strong institutional guarantee for the development of the Red Cross cause.

Key words： Red Cross Society of China； system construction； socialist revolution and construction； organizational legitimacy