文/宋毅 乔晓冉 吴怡

一、引言

1999年2月教育部出台了《面向21 世纪教育振兴行动计划》，从此拉开了高等教育扩招的序幕，也掀起一阵校区扩建的热潮。高校招生规模扩大的同时，巨大的压力随之而来。除了师资队伍、实验条件、图书资料等严重短缺外，校区的土地面积、建筑面积也呈现出严重不足的态势。基于上述情况，采用多校区办学的方式新建高校校区，在一定程度上弥补了教育资源的不足，开拓新的办学空间，增加高校的竞争优势[1]，故其成为了高校适应未来一段时间内高质量发展的方式。

经统计2021年部分高校新校区建设项目，其中超过六成的新校区项目的投资金额在25 ～50 亿元之间，有6 所高校的新校区项目投资金额超过了50亿，投资规模最大的中国民航飞行学院天府校区近100 亿元，还有部分高校在推进多个新校区的建设。在高校多校区建设阶段，其组织模式对于整个多校区建设工程的实施有很大影响，高校作为多校区建设项目的投资主体，在建设工程项目管理系统中起到主导作用；高校的组织管理模式在很大程度上决定了多校区建设是否能够顺利达到预期目标。本文以中国民航大学新校区一期工程为例，基于项目管理理论对管理模式进行对比分析，并在此基础上提出高校多校区建设的组织模式，结合全过程工程咨询模式的推行，总结创新组织模式的路径和实践情况。

二、管理模式对比分析

参考我国高校新校区建设现有的管理模式，笔者基于项目管理理论对以下四种管理模式的优缺点及高校多校区建设适用情况进行了对比分析[2]，详见表1。

通过以上对比，考虑到可行性、可操作性以及对高校组织机构的适应性，并兼顾人才培养，笔者认为，“施工总承包+专业咨询顾问”的模式更适合高校多校区建设。高校基建项目由于其事业单位特点及政府投资资金属性，具备特有的组织模式，因此在管理模式初步选定后，要对组织模式进行多方案对比分析。

三、组织机构设置对比分析

因高校多为事业单位性质，其新校区建设的项目资金主要来源于政府投资，故在基本建设管理过程中需严格执行我国关于固定资产政府投资项目的各方面规定，如预算管理、内部控制管理等。而高校新校区建设项目的工期有着以夏季开学作为关门节点的特殊性，这就要求在管理模式和组织模式选择上要充分考虑规范性和效率性。根据对比分析上述管理模式并综合考虑可行性，“施工总承包+专业咨询顾问”管理模式将在高校新校区建设项目中发挥重要作用。笔者以高校系建设单位为出发点，基于高校内部管理体系，对目前高校多校区建设采用两种组织机构设置方案进行对比分析如下。

方案一：现有工程管理部门（如基建处）职能不变，负责老校区基本建设项目及维修改造项目管理工作；成立新校区建设指挥部作为独立设置的机构，抽调学校相关职能部门人员组建，负责新校区基本建设工作。基建处及新校区建设指挥部各自设立设计、预算、工程、档案等职能科室（部门），分别独立运行。

方案二：以工程管理部门（如基建处）为基础进行机构重组，组织机构图如图1 所示。成立“校区规划建设指挥部”（以下简称指挥部），指挥部设指挥长、常务副指挥长及副指挥长若干名，其中两名副指挥长分别兼任“新校区建设指挥分部”指挥长和“老校区建设指挥分部”指挥长。根据职责分工，下设综合部、前期计划部、规划设计部、工程技术一部、工程技术二部、工程管理一部、工程管理二部、造价管理一部、造价管理二部、招标采购部（学校招采部门派出机构）、财务部（学校财务处派出机构）、监审部（学校监察处、审计处派出机构）。

图1 校区规划建设指挥部组织机构图

对比上述两种方案的组织机构，方案二的优点有以下4 方面：

1. 沟通高效，共同推动。基本建设项目的前期工作手续繁琐，对外工作接口较多。在立项申报、可行性研究报告申报、初步设计申报以及报批报建等工作环节，涉及发展改革委、地方建设主管部门和多个行业职能部门，协调、沟通工作量巨大。因此，高校在校区建设方面负责对外接口的单位或部门应集中设置，方案二的模式就是在统一的指挥部领导下相关部门开展工作，避免造成与政府部门的沟通混乱。

2.精简机构，优化人员。高校普遍存在基本建设管理人员不足、用人机制不灵活等问题。面对多校区建设任务，无论方案一或方案二，高校基本建设相关管理部门的现有人员编制均不足以完成，均需增加工作人员。相对于方案一中两个机构各自独立设置职能部门，方案二中仅工程技术、工程管理和造价管理部门分两套人员设置，一定程度上精简了机构组成，优化人员配置，减少用人需求。

3.制度统一，便于管理。两个机构、领导班子独立运行，制度、规范、标准的执行不易统一。近年来，在我国坚持依法治国的总方针政策下，基本建设领域的政策、法规频繁更新，在不同环节也有不同要求，容易出现违反程序、规定的情况。因此，方案二中指挥部机构、领导班子相对集中，有利于贯彻执行国家、发展改革委、地方法律法规及学校相关规定，形成一套制度、一套标准、一套规范，有利于管理工作更清晰、有条理[3]。

4.统一部署，分工合作。多校区近乎同时开展建设，更应加强组织领导。多校区建设工作任务量大，因此，高校工程建设的组织领导，更需要成立统一的指挥部，统一部署，分工合作，共同推进工程建设。

综上所述，组织模式与管理模式相辅相成，在组织机构设置上要明确责任和分工，确保信息传递和沟通渠道清晰、畅通，提升系统工作的效率，从而保障工程建设目标的实现。

四、应用实践案例

中国民航大学新校区位于天津市宁河区未来科技城宁河片区，产业大道以南、七里海大道以东、永定新河北路以北、次干路十三以西。新校区一期工程新征土地约505 亩，规划建筑面积约17.73 万平方米，总投资约20.25 亿元，规划建设图书馆区组团（图书馆、师生活动中心等）、体育运动区组团（体育馆、体育场等）、教学区组团（教学楼、实验楼）以及学生生活组团（学生宿舍、食堂）等，配套建设供电、给排水、暖通、燃气等设施。2019年底，经过充分调研并与天津市沟通协调，中国民航大学新校区一期工程成为在津首家试点实施全过程工程咨询模式的项目，并于2020年3月在疫情防控中，实现工程建设“第一标”，完成全过程工程咨询单位的招标工作。截止到2021年底，在宁河校区建设指挥部人员严重不足的情况下，以全过程工程咨询单位为主力完成了宁河校区一期工程初设报批、土地征转、报批报建、开工建设、专项招标等一系列里程碑节点工作，有序衔接各项工作，全力保障工程顺利推进。上述工作成果的取得，离不开全过程工程咨询单位项目部全体人员的辛勤和付出，其提供的咨询服务以及敬业精神得到指挥部的充分肯定，较好地实现了学校选择全过程工程咨询模式的目标。

在机构设置方面，建设单位采用上述方案二的模式设置职能部门，同时全过程工程咨询单位也分设相同的职能部门，形成直线对接，相互融合，兼顾了机构独立和业务统一。全过程工程咨询单位凭借其专业知识和管理水平，各部门结合工作需求及管理思路编制合理的工作方案，指挥部则负责协调、监督和决策，两者有机结合，避免令出多门，通过逐步磨合形成一套高效的工作机制。

在制度设计方面，根据各业务的不同，分别从工作办法、实施细则两个纵向层面和招投标管理、合同管理、造价管理、设计管理、施工管理、投资管理等多个横向层面搭建内部管理制度体系，形成管理制度的“四梁八柱”。通过制度体系设计，明确建设单位和全过程工程咨询单位各部门的职责分工和业务流程，保证工作业务顺畅、分工明确，避免扯皮。如，为考虑工程建设的顺利推进，在工程洽商和现场签证事项处理上，授予全过程工程咨询单位一定金额的处理权限。授权范围内的由全过程工程咨询单位决策处置，授权范围外的由全过程工程咨询单位对事项进行技术经济等必要性综合分析后，形成咨询意见，由指挥部研判后作出最终决策。实践证明，此做法权责清晰、分工明确，提升了咨询、决策的工作效率，为建设目标的如期实现提供了保障。

在工作机制方面，制定一套业务分层级、范围全覆盖的会议体系。由各部门根据工作需要，定期召开部门工作例会、监理例会、项目管理例会、各类专题会和指挥长办公会，在不同决策层面快速解决各类问题，通过完备的信息搜集机制，将需要商议决策的事项逐级上报，形成科学、民主、高效的决策机制。

在工作合作方面，通过上述三方面组织模式的设计，相同部门之间可以实现无障碍沟通，对问题能够快速形成解决意见，并将意见第一时间传达到施工一线。在工作配合和交流中，建设单位和全过程工程咨询单位的技术人员、管理人员形成一种相互信任、目标一致的工作氛围。双方人员在技术能力、管理水平方面都有不同程度的提高，而且通过在工程一线的共同工作和生活，形成了高度融洽的工作关系。而建设单位明确的职能划分，结合全过程工程咨询单位的专业水平，将系统的工作进行分解，发挥各自优势，共同推动工程建设。

五、结束语

本文以高校多校区建设面临的形势和任务为切入点，围绕高校多校区建设工程管理模式和组织模式展开分析研究，并介绍了引入全过程工程咨询单位创新组织模式在中国民航大学宁河校区一期工程的探索和实践情况。考虑到高校工程管理部门专业人员力量不足，管理能力也相对较弱，采用全过程工程咨询模式，弥补了管理人员数量和专业能力上的不足，在问题处理上能够提供专业的咨询意见供校方决策参考，提升了工程建设事项决策的效率性和准确性。由专业管理团队与校方共同组建项目管理机构，创新组织模式，完成校区建设的既定目标，不仅是颇具实践意义的探索，也可为我国高校多校区建设项目管理的后续发展提供借鉴和参考。