文/徐莹莹

一、对EOD 模式的基本理解

生态环境导向的开发模式(Ecology-OrientedDevelopment，简称EOD 模式)，是一种将公益性项目与经营性项目统筹开发的模式，项目组合后由一个市场主体统筹实施，在项目边界范围内力争实现项目组合整体收益与成本平衡。相比于单个项目实施，采用EOD 模式实施项目能够优化区域固定资产投资效益，促进地方经济与环境的协调发展，减少政府资金投入，缓解地方财政压力，对推进供给侧结构性改革、推动经济高质量发展具有重要意义。

二、与EOD 相关的政策概要

（一）国家相关政策发展进程

自十八大以来，我国生态文明建设站在了新高度。2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》搭建起了生态文明体系框架，其中“健全资源有偿使用和生态补偿制度”是EOD 模式核心思想的立足点。生态环境部从2018年即开始提出了探索EOD 模式开发的倡议，2019年进一步鼓励民营企业参与探索该模式。2020年国务院办公厅和国家发展和改革委员会先后发文，鼓励生态环境导向的开发模式。2021年国务院办公厅推出首批36 个试点项目，探索多样化补偿方式推进EOD 模式实施，同年财政部发文对EOD 项目给予中央预算内资金奖补。2022年推出第二批58 个试点项目，生态环境部建立了EOD 国家项目库，国务院办公厅提出有序发展重点生态功能区县城。

（二）地方主要政策举措

截至2022年，据不完全统计，湖南、山东、江苏、安徽等省份，都出台了相关政策，由各省生态环境厅、国家发展和改革委员会和省分行联合牵头进一步细化EOD项目实施方案，部分省还建立了EOD 模式的地方项目库，对拟申报的项目进行政策解读和技术指导，帮助解决专业领域的技术难题、优化项目发展思路，解决缺乏资金来源渠道等问题，可实现监管、引导、交流、推广的目的。目前，安徽省、山东省走在了国内其他各省前列，已有项目被纳入EOD 省级项目库，并获得了省级国家开发银行的贷款支持。

三、EOD 国家试点项目和各省项目实施情况

（一）EOD 国家试点项目分布情况统计

通过对试点项目（上文提到的两批共94 个）按区域进行统计得知，试点项目涉及的省有27 个，按数量可分为七个等级，新疆申报的数量最多，而北京、西藏、海南、黑龙江尚无试点。需要说明的是试点项目为规划中的项目，与最终落地实施的结果之间可能存在差异。各省详细项目数量情况见图1。

图1 94 个试点项目区域分布图

（二）EOD 国家试点项目组合方式借鉴

中国地域广阔，各地资源禀赋和历史积淀不同，为实现区域高质量发展，项目实施模式应因地制宜，契合当地经济发展实际。94 个试点案例给项目组合实现自平衡的方式提供了一种思路，即区域应找准自身定位，优先统筹实施生态环境效益高的生态环境治理项目与投资回报高的产业开发等项目。EOD 项目组合包可以结合图2 将公益属性的生态治理项目与准经营性、经营性的可收费项目搭配，并通过政府预算补贴、税收补贴等政府补贴引导调节，从而创新项目实施模式。

图2 EOD 项目包的搭配构建

（三）各省已落地项目数量和规模统计

截止到2022年底， 通过在各省公共资源交易中心检索“EOD”“生态环境导向”关键词，统计出安徽、山东、河南各4例，重庆、湖北、湖南、内蒙古各3 例，甘肃、河北、江苏、辽宁、陕西、四川、新疆、浙江各2 例，其他省份各1 例以EOD 模式实施的项目。投资额在400 至600 亿元区间的有重庆、四川，在200至400 亿元区间的有福建、河北、湖北、山东，其他省份在200 亿元以下。项目数量和投资额详见图3、图4，其中无相关信息及信息不全的省未列出。

图3 各省已落地项目数量统计

图4 各省已落地项目投资额统计

从统计情况可以看出，EOD单个项目投资规模在3 亿至200亿。其中重庆、四川、福建、河北、湖北平均投资规模超百亿，具有体量大的特点；青海、云南、山西都只有1 个项目，投资规模近百亿；山东、安徽、河南项目数量领先，平均规模体量在30 至50 亿。不同地区项目在数量和规模上的差异与当地的政策与产业发展情况高度相关。通过参考不同地区的项目实施模式和规模，跟进已落地项目的成熟案例对未来项目规划与实施层面具有借鉴意义。

（四）已落地EOD 项目实施模式分析

项目的实施模式往往与项目的投资规模、参与方财力和回报机制相关。

1.小型规模项目实施模式特点

规模小的项目，政府投融资压力较小，项目整体风险比较容易控制，中标人在建设期间有权就累计完工的部分收取结算款，项目竣工后可实现完全退出，一般采用施工总承包EPC 的模式。

2.大型规模项目实施模式特点

根据政府财政能力情况与项目包整体回报机制的设计，往往采用F+EPC、BOT、PPP 模式。

（1）F+EPC 模式

当政府有一定的融资需求，短期财力可以支撑项目落地，同时为了吸引社会资本的参与，项目通常会采用该种模式。这种模式也被叫做投资人+EPC 模式，需要中标人先融资再施工，在建设期或较短的运营期内收回成本和效益。这类模式的中标人往往也都是多家大型的国企或其组成的联合体，中标人具有较强的综合实力和强大的融资能力，目前已落地的项目较多采用该模式。

（2）BOT 模式

试点期间采用该模式的项目较少，因为EOD 项目包的项目收益端一般来自土地出让金、土地指标、产业反哺、政府补贴等，由于时间空间造成的错配，收益回流机制尚不完善，较难实现项目的自平衡，将风险降低到可控的范围内。若以BOT 模式实施，则中标人将承担较大的融资和收益风险。

（3）PPP 模式

试点期间此类模式实施的EOD 项目更少，该模式下政府承担可行性缺口补助，将项目收益不足的风险转移到地方政府，一方面加大了政府财政负担，另一方面可能带来政府隐性债务。

通过分析常见几种实施模式的特点，可以发现特许经营BOT 模式与PPP 模式更加贴近EOD 项目的内涵。然而EOD 项目从试点走向成熟需要各参与方不断地推动。

四、主要参与方对EOD 项目实施的推动要点

（一）政府加大政策支持力度，合理规划项目

1.加强顶层制度建设

当前EOD 尚在初期探索阶段，未来需加大制度支撑力度。多部门共同推动相关工作开展，在顶层设计上保障项目能够在制度范畴内优化出科学实施路径，盘活该模式。自上而下加大指导力度，将积累的成功经验推广复制，加速地方孵化符合自身定位的EOD 项目包，支持地方经济与环境双发展。

2.完善环境价值交易机制

推动生态治理项目的“正外部性”能够更加市场化的转化其价值。当前，全国碳排放权交易市场已步入正轨，碳排放权总体具有较为完善的交易体系，用能权、林权、排污权、水权等交易市场也在逐步成熟，可以将价值权范围延伸至EOD 生态要素，参与到标准化的定价与交易机制中来，通过标准化的收入可明确预测EOD 项目相关的现金流收入，能够有效降低EOD 模式的收益与风险的不确定性。

3.打通土地价值到项目收益的回流机制

对于片区开发类、乡村振兴类的项目，土地出让和土地指标交易收益是EOD 项目收益的主要来源。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，明确对于满足一定条件的建设用地修复为农业用地后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展。政策的突破能够推动项目落地，在促进社会资本参与投融资、优化用地结构、升级生态修复模式、实现企业价值并增加整体效益等方面具有积极意义。

4.科学规划项目

当前EOD 项目正处在积极推广的阶段，地方政府应当根据地方实际情况，结合中长期规划合理实施EOD 项目，保持严格的规划约束力，避免盲目上马项目，以严控政府债务风险，避免因项目平衡机制不足造成的二次资源浪费，从而对地方经济及环境造成负面影响。

（二）社会资本加大资源整合力度，联合实施项目

EOD 的开发主体应具备从项目策划、产业规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施和综合操盘能力。从目前落地项目中标的社会资本性质来看，大多是从事基础设施开发建设的大型央企、国企，未来随着EOD 模式的逐步成熟，项目开发主体可呈现出多业态多元化的趋势，社会资本应当注重内外部资源的整合联动，探索EOD 项目整体开发的机会，在完成企业盈利目标的同时提升环境与经济效益，资源整合的路径可以从内部、外部两个角度出发。

1. 整合大型集团企业内部资源

无论是前端的投资开发，还是运营期的产业返补，都有利于提升企业整体经济效益，强化企业价值链，创造增量效益，形成规模效应，降低交易成本。尤其是当本土企业具备这样的条件时，更能形成独具地方特色的经济增长点，同时创造地方环境效益。

2. 联合沿产业链条的资源

有效联合技术、资本、建设与运营企业相关资源，此类合作模式并不鲜见，但建设与运营割裂的问题是制约成功合作的关键，交易结构和利益分享机制设置的合理与否决定着参与方能否实现多方共赢，项目能否顺利实施。

（三）金融机构加大融资力度，创新融资模式

1.国家开发银行引领

国家开发银行作为开发性金融机构，应从政策和资金支持两方面率先引导。在EOD 项目实施过程中，应在规划、政策保障、项目审批等各环节发挥引导作用。EOD 项目的公益性及“外部性”决定了这类项目的内涵收益率不高，对应的贷款等融资定价也会偏低，需得到金融机构低成本资金支持。国家开发银行提供大额、长期、低成本的贷款以及政策上的支持，对试点项目的落地，落地项目的成功孵化至关重要。

2.商业银行跟进

EOD 项目生命周期较长，其综合性和复杂性决定了项目有多样化的融资需求，商业银行需给EOD 项目更多的关注，紧密配合资金安排。若为了更好地满足项目的融资需要，则需商业银行发挥综合实力，逐步深入参与，比如通过丰富融资品种、信托、租赁、基金、股权投资等多种资金配置渠道和创新生态环境类担保品、开发环境权益资源等方式实现多样化的融资需求。

3.基础设施REITs 再融资

随着资本市场的成熟，融资更加多样化，其中基础设施REITs在经营性存量资产盘活中效果日益显著。EOD 项目的组合包往往包含多个子项目，通常需要分几期滚动开发实施，可以对前期形成的存量资产盘活再融资，从而实现资金的有效利用。下一步，证监会将会同相关部门和单位推进基础设施REITs 常态化发行的十条措施落地实施，进一步促进盘活存量资产。未来公共基础设施建设的融资渠道更加多样化，有利于EOD 项目的融资。

（四）项目业主加强项目管理，不断优化项目

项目业主需从实际出发规划出符合地方特点的项目组合，详细论证项目可行性，细化实施方案，科学合理地预测项目现金流分布，设定招标条件，避免项目盲目实施。实施过程中应加强项目的监督与评价机制，业主能够有效应对未预见情况和实施条件的变化，对交易边界及时做出调整，保障项目科学合理地实施。

项目业主可按项目区域或项目类型设立专项工作小组，加强组织管理能力，按投资进度有序开发项目，做好项目滚动开发的衔接工作，加强项目建设管理与资金管理，降本增效，灵活融资，减少项目实施风险。在实施过程中基于整体效益对项目进行优化，提前培育产业，关注产业创新的新模式。

五、结束语

本文总结了目前EOD 模式的现行政策、试点和落地项目的一些特点，从不同参与方角度给出了对未来项目实施的一些建议。从试点项目和已落地实施的项目中总结的宝贵经验可以为今后实施项目提供参考借鉴、甚至复制推广。未来几年将是EOD模式推广与应用的窗口期，符合EOD 理念的项目将在借政策东风实现项目自平衡的同时，给项目主体与地方政府带来可持续化的经济效益，以及超出账面价值的社会效益，现阶段对EOD 实施情况的探究与思考对未来更好地实施EOD 模式具有一定的借鉴意义。