刘伟

摘 要：平台型企业相较于传统企业具有特殊性，挑战现有政府补贴政策的有效性与公平性，极易人为塑造市场势力和扭曲市场公平竞争，亟待优化。因此，公平竞争视野下的平台型企业政府补贴应有明确行为边界，即政府补贴平台型企业必须能够带来市场不能自我实现的物质改善，必须能够达到矫正市场失灵、维护公共利益、促进区域公平的目的。并应从优化规范配置、强化刚性约束和突出动态调整等路径来完善基于公平竞争理念的平台型企业政府补贴制度。

关键词： 公平竞争；平台型企业；政府补贴；行为边界

中图分类号：F812；D922.2 文献标识码： A 文章編号：1003-7217（2023）06-0077-08

一、引 言

随着以互联网、大数据和云计算等为支撑的平台经济时代的到来，平台型企业成为市场经济中实现资源配置、创造社会价值的重要组织形态。近年来，全球范围内的大型平台型企业不断发力，持续增长。例如，谷歌、亚马逊、阿里巴巴、腾讯、京东等大型平台型企业借助技术和信息优势，构建了全新的经济形态和商业生态。在全新的平台经济情境中，平台型企业承担了不同的价值使命，政府多给予其各类补贴。而在产业政策4.0①［1］的背景下，如何对业务各异的平台型企业进行公平补贴，从而维护平台型企业之间的公平竞争，学界对此仍然缺乏统一的逻辑认知与相应的研究探讨。本文正是立足于此，希望探索出一条对平台型企业有效补贴的道路，既促进平台型企业又好又快地发展，又助力公平竞争市场环境的形成。

二、平台型企业政府补贴的困境：平台型企业的特殊性挑战政府补贴的有效性与公平性

（一）平台型企业解构：相较于传统企业的特殊性

平台型企业是指利用网络平台从事生产经营的企业②，其特有的商业模式决定了平台型企业具有市场参与者与组织者的双重身份，具备企业与市场的双重属性，扮演着信息壁垒打破者与重构者的双重角色[2]。平台型企业的核心价值远不止于网络平台促进双边或多边市场之间的互动与匹配，还包括线上与线下的交流互动、商业与工业的链接共生。较之传统企业，平台型企业具有明显的综合性与公共性。申言之，平台型企业的存在价值除了具有传统企业的个体意义之外，更重要的是以平台商业生态圈的方式嵌入社会并影响社会[3]。

平台型企业的综合性主要体现在两个方面：一是业务范围综合性。虽然部分平台型企业只提供线上服务，即通过平台的交易与互动机制实现市场中供给侧与需求侧双边市场主体的精准对接[4]，但更多平台型企业则是线上、线下业务一体推进，既提供居间平台服务，也发展线下业务。从业务发展的趋势来看，平台型企业线上、线下业务呈现出相向发展的趋势：早年单纯从事平台中介业务的企业逐渐向线下发展，例如阿里巴巴、京东等近年来不断拓展线下业务；而早年单纯从事线下产品业务的企业，逐渐往线上发展，例如很多大型工业企业尤其是信息技术企业，开始聚焦于工业互联网平台的建设③［5］。二是业务经营综合性。平台型企业的业务经营范围突破了传统企业限制，多聚焦于行业生态建设，少部分平台型企业甚至着手构建全产业链的行业生态体系。例如，一些社交平台企业除提供社交平台业务服务外，大多还涉及电子竞技，包括游戏、购物、广告、应用商店等多种业务服务。近年来，许多平台型企业加速了外部收购进程，业务版图更加广阔；而近三年来的互联网行业整顿，也促使一些非科技型的平台型企业开始向科技领域拓展业务。

平台型企业的公共性同样可以分为对内公共性与对外公共性两个方面。平台型企业的对内公共性主要体现为平台型企业在平台内部享有“准公权力”，集准立法权、准行政权、准司法权于一身，可以通过制定和实施平台规则来定义、监督和影响平台交易者与利益相关者的行为，履行着规制平台内部市场的公共职能，形成所谓的“有组织的私人秩序”[6]。平台型企业的对外公共性主要是指其对社会生产力的推动作用，尤其是其作为经济基础设施对社会生产与发展的推动作用。平台型企业是生产力的新型组织者、高质量发展的推动者，可以利用算法技术显著降低交易成本，“跨时空跨国界跨部门地集成社会生产、分配、交换与消费活动，大力促进了社会生产力发展”[7]。特别是那些超大型平台型企业通过对市场与行业的把握，让越来越多的企业基于自身行业属性与价值诉求偏好加入这些超大型平台型企业所构建的生态模式中来，进一步强化了平台型企业市场组织者、协调者的角色，使其自身成了平台经济时代新的经济基础设施。例如，目前阿里巴巴在全球范围布局超过16个底层技术领域，向全社会提供了超过3000个的开源技术项目[8]。这些底层开源技术项目，为整个社会的经济与科技发展奠定了基础，具有鲜明的对外公共性。

此外，平台型企业也有别于科技型企业。科技型企业仅仅是从事科技研发和生产的企业，但平台型企业的业务范围更为全面综合。例如，阿里巴巴近年来不断拓展科技领域的业务，但其仍然是提供平台、零售、物流、数字媒体、娱乐和本地生活等服务的头部企业集团。科技型企业可以是平台型企业，但并非平台型企业就一定是科技型企业。两者的区别并非在于其组织形式不同，而在于其主要业务和价值使命有异。科技型企业主要聚焦于科技产业层面，而平台型企业往往通过产业与商业的结合来创造经济价值。因此，将平台型企业一概视为单纯的科技型企业的观点是片面的。

由此可见，目前的一些平台型企业呈现出复杂的业态，既不能按纯市场主体来对待，也不能以完全的公共方式来对待。在对其进行财政补贴时，需要认真权衡其复杂性与特殊性。

（二）政府补贴平台型企业的复杂面向：机理、现状与问题

1. 政府补贴平台型企业的机理。政府补贴是政府部门主导的一种对被补贴对象无偿支付资金（或放弃其法定享有的权利）的行为。之所以重视对平台型企业的政府补贴，与政府补贴的作用机理密不可分：政府补贴兼具收入效应和替代效应，能够增加被补贴者的名义收入，影响产品与服务的相对价格体系，从而影响平台型企业的产出与行为。从其实质来看，政府补贴相对于平台型企业而言，是一种政府有意为之的行为激励措施。与此同时，政府补贴还能够传递政府信息，引导其他市场主体跟进，从而影响市场资源配置和市场主体行为[9]。从其目的来看，针对平台型企业的政府补贴主要是为了实现对平台型企业的价值补偿和经济干预，以促进经济发展的内在均衡性。

一直以来，财政补贴的经济效应都是学者们研究的重点。在古典政治经济学时期，部分学者就主张通过补贴手段来治理经济。例如，福利经济学的鼻祖庇古就指出，可以通过补贴去鼓励那些边际私人纯产值大于边际社会纯产值的产业发展[10]。现代经济学则认为，政府补贴市场企业可以克服企业创新中的外部性，降低企业的融资约束，减轻企业的成本压力，其一般性作用效果主要包括要素引导、风险共担、产出杠杆[11]。但随着学界对政府补贴经济效应研究的进一步拓展，人们对政府补贴的经济效应具有更为深入的认知，即政府补贴的激励效应存在适度空间：只有适度的补贴才能夠显著激励市场主体作出政府所欲求的行为；一旦超出适度空间，则有可能产生适得其反的效果。根据现有研究成果，市场主体的所有制形态、企业规模、成立时间、盈利水平、负债率、研发基础、所在地区市场化程度、知识产权保护状况、补贴强度、补贴措施等情形的不同［12-14］，都会对补贴的实效产生不同影响。可以说，政府补贴在具有激励效应这一共同机理下，仍然展现出了复杂的效应结果。政府补贴平台型企业同样存在如此结论，同时，平台型企业的特殊性使得补贴实效受到更多重的考验。

在目前构建统一大市场的背景下，政府补贴对市场竞争的影响愈发受到人们的关注和重视。政府补贴极易改变市场主体间的竞争行为和竞争态势，尤其是存在结构性错配的政府补贴，在很大程度上会造成扭曲市场公平竞争的后果。给予本身更具特殊性的平台型企业以政府补贴，可能会带来更为复杂的问题：资源错配情形下政府补贴所带来的竞争扭曲，可能会在平台型企业整体相关业务中相互传导，带来更为严重、更为广泛的多市场竞争扭曲。

2.政府补贴平台型企业的现状。通过梳理部分省（区、市）和地级市的平台型企业政府补贴的规定④，可以发现目前各地对平台型企业的政府补贴主要分为两种类型：产业区位布局补贴和产业发展扶持补贴。产业区位布局补贴的主要目的在于吸引区域外大型平台型企业来本区域布局业务。例如，青海省政府在2021年8月出台的《关于促进互联网平台经济规范健康发展的若干措施》中规定：“支持国内知名平台或互联网企业在青海设立独立法人，对示范引领作用大、实际效果突出的平台企业给予一次性50万～200万元落户奖励，具体额度以每年印发的申报指南为准。”此外，海南、广西、黑龙江、福州等地也相应出台了产业区位布局补贴的规定⑤，用以吸引区域外平台型企业来本区域进行产业布局。而产业发展扶持补贴主要在于扶持本地有潜力的平台型企业发展。例如，湖南省政府在2018年9月出台的《关于进一步鼓励移动互联网产业发展的若干意见》中规定：“对入围全国互联网百强企业或全国软件百强的盈利企业给予奖励，进入前20名的一次性给予奖励300万元，进入21～50名的一次性给予奖励200万元，进入51～100名的一次性给予奖励100万元。”另外，重庆、江苏、山东、长沙、济南等地也出台了类似政策⑥，大力扶持本区域内平台型企业的发展。可见，目前国内各省市均重视通过政府补贴来引导平台型企业区域布局，促进平台型企业发展，对平台型企业的补贴呈现出明显的产业政策色彩。

3.政府补贴平台型企业的问题。目前，我国的平台型企业政府补贴仅能在理论上归纳为产业区位布局补贴和产业发展扶持补贴两种类别，补贴措施简单粗放，补贴目的更是五花八门，有用于企业技术研发、品牌推广、市场拓展和人力资源开发的；有用于补贴入驻本区域平台型企业房租、引进人才、自主创新费用的；等等。前述现状表明，政府部门对补贴的合理性与必要性审视不够，也忽视了平台型企业的特殊性，即平台型企业的特殊性挑战了现有平台型企业政府补贴政策的有效性与公平性。由于平台型企业业务具有综合性，其中的部分业务可能涉及市场失灵和公共利益等情形，对其进行政府补贴具有正当性；但对不涉及市场失灵和公共利益的业务进行不作区分的补贴，反而影响了补贴的有效性。此外，再叠加我国市场公平竞争意识淡薄、补贴配套机制不健全等问题，一方面，现有的一些补贴政策人为地扩大了平台型企业的市场势力，招致垄断、不正当竞争与无序扩张等饱受诟病的问题，加剧了同行业的市场竞争，引致对未被补贴企业的竞争挤出[15]；另一方面，也导致了一边对平台型企业进行严厉处罚，一边对平台型企业进行无序补贴的乱象。

需要特别说明的是，目前平台型企业多以集团公司的形式出现，对其下属的不同业务领域均设立了相应的独立法人公司，以实现法律风险的相互隔离。但不能否认的是，虽然平台型企业集团内部法律关系相互独立，但是在集团公司内部仍然存在注资、增资等财务关系，能够使集团公司和部分子公司获得的政府补贴在其内部自由转移，而增强部分子公司的市场势力。此即欧盟国家援助法中所言的交叉补贴问题：企业将在一个地域或产品市场获得的补贴部分或全部转移到企业内部或母子公司之间的另一个地域或产品市场⑦。欧盟委员会认为，如果被补贴企业具有市场支配地位并试图通过转移内部资金将其市场力量扩展到相邻的竞争市场，则交叉补贴会成为竞争法下的问题；在被补贴企业不具有市场支配地位，而其内部资金转移偏离正常市场条件时，则交叉补贴会造成对市场机制的扭曲，同样有违公平竞争理念。

三、政府补贴平台型企业的行为边界

平台型企业作为兼具“组织+市场”的重要市场主体，在市场经济中参与竞争、自负盈亏、优胜劣汰，仍是市场运行的最优选择。通过财政补贴等政府手段来干预平台型企业，是一种次优选择，从公平竞争的角度来看，会带来竞争扭曲等弊端。故此，欧盟法院很早就在判例法中确立了“公共援助不应取代市场机制”的原则[16]。由于存在上述弊端，政府补贴平台型企业需要恪守行为边界，以防扭曲市场竞争。确定政府补贴平台型企业行为边界的核心是：政府补贴必须能够带来市场不能自我实现的物质改善，即政府补贴平台型企业必须能够达到矫正市场失灵、维护公共利益、促进区域公平这三类目的。

（一）矫正市场失灵

在欧盟法中，市场失灵构成国家对私人企业实施国家援助（政府补贴）的重要原因。早在2002年3月的巴塞罗那会议上，欧盟理事会就要求成员国将补贴目标转向共同利益目标，并解决欧盟内部确定的市场失灵问题[16]。

市场失灵是西方古典政治经济学的一个重要概念。围绕着垄断、信息不对称、外部性等经济现象，西方经济学界形成了一整套较为完整的市场失灵及其矫正理论。例如，在企业研发过程中，由于知识具有溢出效应且技术创新存在高风险性，市场对于研发的投入可能会低于社会最优水平，进而导致整个市场创新不足，因此，需要政府通过财政补贴手段予以矫正[17]。

从经济学角度来看，平台型企业的综合性业务同样存在外部性与“公地悲剧”等价值扭曲的市场失灵，需要政府通过财政补贴予以矫正。梳理现有中国平台型企业的行业特征可以发现，平台型企业承担了大量的科技创新业务。基于平台型企业科技创新的不同场域，可以将平台型企业市场失灵分为传统科技创新市场失灵和产业共性技术市场失灵。前者与一般企业科技创新市场失灵相同，即由于技术具备隐含性、复杂性、累积性、不确定性和网络延伸性等特征，技术的市场交易成本偏高，企业只能在内部进行新技术的研究与开发[18]。后者则是由于共性技术（例如信息传输与存储、操作系统等高端基础技术）⑧［19］研究成果具有广泛的应用性和跨行业性，以及高难度性、公共性、共享性、风险性和效益社会性等特征⑨，单个平台型企业无力独自承担共性技术的研发成本；同时，因无法保证技术的收益全部归属自身所有，平台型企业缺乏技术创新的动力。研究显示，公共技术的纳什均衡供给小于其帕累托最优，说明完全的市场机制将导致共性技术的投资不足，进而导致共性技术的产出与供给不足，从而使公共技术的创新中出现“市场失灵”现象［18］，并且此种市场失灵的程度更为严重。

平台型企业除在创新领域面临市场失灵风险外，还在企业发展、风险投资等方面面临市场失灵风险。例如，如果政府不对中小规模（尤其是初创阶段）的平台型企业的风险投资进行适当补贴，为其分担风险，它们则难以获得初始投资。针对平台型企业的上述市场失灵现象，政府可以通过一定的补贴措施来矫正市场失灵所造成的市场无效率，盡可能遏制市场失灵。

（二）维护公共利益

美国法和欧盟法均认可公共利益可以成为政府补贴私人企业的一个重要考量因素（10）。在美国，虽然一般将对企业的公共援助视为对社会的损害（11），但同时肯定“通过确保有关公共援助需求的调查结果得到谨慎、准确和适当的提出，我们可以确保公共援助不会像它威胁的那样成为束缚社会的枷锁”[20]。因此美国宪法条款规定，政府可以“为公共目的而支出或贷款”“禁止国家信贷的赠与或贷款，但用于公共目的的除外”[21]。其目的在于从严控制政府对私人企业的补贴，但又对涉及公共利益的事项网开一面，实现两者的平衡。欧盟同样对具有公共利益、承担公共经济服务义务的企业进行了大量补贴。例如，早在1998年欧盟委员会对典型的普遍经济利益服务行业——邮政业国家援助进行竞争评估时指出，“必须促进普遍经济利益服务的现代化和发展，因为它们对欧洲的竞争力、社会团结和生活质量作出了很大贡献”[22]，其中的一个重要手段就是加强对邮政业的合理政府补贴。

就平台型企业而言，所涉及的公共利益主要是指平台型企业能否构成公用事业企业，能否为经济社会提供公共经济服务。关于平台型企业的公用事业功能，国内外学者已有学理研究［23-25］。根据Rahman教授所总结的传统公用事业界定标准（12）［25］，国外的平台型企业五巨头：Alphabet-Google、Apple、Meta、Amazon和Microsoft构成公用事业企业应无疑义。这些巨型平台型企业提供的服务具有基础性，为其他行业性平台型企业提供基础平台与应用程序的基础设施服务[26]。为此，国外已有相关立法和案例尝试将平台型企业界定为公用事业企业。例如，美国加利福尼亚州和马里兰州先后通过立法将优步（Uber）界定为公共承运人[23]。当然，像Meta这样的社交网络平台在早期并不构成基础设施，而是随着时间的推移，通过计算和组织平台集成积累外部依赖性，从而获得了基础设施属性[27]。而在国内，部分大型社交类平台型企业的网络平台承载着人们日常交流与信息传递的功能，用户黏性强，平台转换成本高，具有明显的规模效应；同时，在数据聚集规模效应的加持下，使得下游企业与用户对平台形成高度依赖。目前，微信几乎已成为人们日常工作生活中必不可少的通信和交流手段，并以更快速度、更广范围渗透进人们的生产生活，其已经在事实上演变成社会运行中的公共基础设施，具备公用事业的显著特征，承担着重要的公共职能。

在将平台型企业尤其是大型平台型企业定义为新公共服务提供者后，一方面，应加强对其的严格管制（例如，对其科以不滥用市场支配地位、平台间互联互通等特殊义务）；另一方面，也为对其承担公共经济服务的成本进行补贴提供了可能[28]。此种做法可以使提供公共经济服务的平台型企业与其他未提供公共经济服务的平台型企业之间形成一种公平的竞争关系，使提供公共经济服务的平台型企业既不因国家支持而受益，也不因其履行公共经济服务义务而处于相较于未提供公共经济服务的平台型企业的不利地位，进而防止该平台型企业从其他产品市场剥削用户来支付公共经济服务的成本。综上所述，对实际上承担了公用事业功能的平台型企业进行补贴，具有经济上和政治上的正当性，但前提是不会使平台型企业比其竞争对手处于更好的地位（13）。

（三）促进区域公平

推动区域公平发展，同样是政府补贴平台型企业的一个重要目的。对一定区域内的平台型企业进行政府补贴的实质在于国家均衡发展的凝聚力导向，是对“共同富裕”与“社会团结”等理念的落实，对任何国家和社会都具有重要意义。就区域公平发展而言，平台型企业尤其是数字平台企业可以整合众多商业伙伴的外部资源，将新的功能模块无缝集成到现有平台，降低交易成本，是促进区域经济发展的有利工具[29]。目前我国中西部许多省份的平台型企业政府补贴均是此种目的。

对推动区域公平发展进行政府补贴，在欧盟法中体现得尤为明显，其主要是强调对弱势地区的补贴，而非对经济发达地区的补贴。2022年1月，欧盟委员会通过了修订后的欧盟《区域国家援助指南》，明确规定，成员国为支持欧盟弱势地区经济发展，可以向该地区的企业提供政府补贴，但需确保成员国之间的公平竞争环境。在这套规则中，欧盟小心翼翼地平衡竞争规则与社会凝聚力目标之间的张力。因为欧盟内部曾对是否应对欧盟成员国领域内一定程度弱势地区的大型企业进行政府补贴有过争议：欧盟委员会与部分成员国曾就“是否排除区域援助被用于在欧洲联盟内重新安排经济活动的情况”产生争执[30]。事实上，在一定区域内刺激创造就业的补贴可能不会带来就业的净增加，而只是将经济活动从一个区域转移到另一个区域，即使得一个区域显著受益，而另一个区域可能严重受损。政府可以通过提供区域投资激励来启动和加速经济集聚过程，但这可能会吸引走其他区域的经济活动。因此，从欧盟竞争法的角度来看，完全有理由对此类政府补贴予以禁止。但正如前文所述，针对促进区域公平发展的政府补贴而言，欧盟主要考量的因素是非经济目标，其中的核心点就是增强整个欧盟区域的社会凝聚力。上述争议的最终结果是，同意继续保留对大型企业的区域政府补贴，但必须符合以下规则：补贴应是暂时的，同时保持在必要的最低限度，并应使受补贴的公司重新具有商业上的可行性，突出补贴的“补偿性”，确保补贴计划对市场的任何扭曲效应都降至最低[16]。

四、公平竞争视野下平台型企业政府补贴的优化路径

近年来，公平竞争理念不断深入人心，从严控制政府对企业的补贴已成为学界和政府的共识。因此，可以说重塑平台型企业政府补贴规则的时代已然来临。一个好的平台型企业政府补贴政策应该是既能够促进平台型企业造成快速发展，又能防止此类补贴对市场竞争的扭曲，杜绝政府自我挑选赢家。公平竞争理念下平台型企业的特征双重性与治理复杂性，一再要求对政府补贴平台型企业的治理规则进行优化创新，积极完善基于公平竞争理念的平台型企业政府补贴制度安排。

（一）优化规范配置

1.基于市场失灵的规范配置。首先，要明确市场失灵的类型与程度。平台型企业市场失灵的类型可以根据传统的市场失灵类型理论结合平台型企业所处的行业性质、地位和状况等情形进行甄别。不能简单地把所有的平台型企业都归类为科技企业或创新企业而一概给予弥补高科技企业面临市场失灵的政府补贴。平台型企业市场失灵的程度，可以通过对市场失灵的现状与正常市场基准（一般是帕累托最优或完全竞争状态下）的偏离程度来进行确定。其次，通过平台型企业市场失灵的类型与程度来设定政府补贴的类别、上限与强度，确保政府补贴与政府欲达至的目标相匹配。

2.基于公共利益的规范配置。首先，需要对平台型企业所承担的公共利益服务进行明晰确认。其次，要对平台型企业承担公共利益服务的成本进行独立核算。也就是说，如果平台型企业既从事了获得政府补贴的活动（如公共利益服务活动），也从事了市场竞争性的活动，则需要对相应业务分立账户，分别核算各自成本，并保持关系透明。最后，在独立核算平台型企业承担公共利益服务的成本（考虑到服务收入和合理利润）的基础上，确定政府对其的补贴金额。合理利润主要指平台型企业在提供公共利益服务且考虑到风险级别时所需的资本回报率。风险级别取决于相关部门、服务类型和补偿机制的特殊性。政府部门应尽可能参照在竞争条件下类似公共利益服务实现的资本回报率合理确定利润，从而避免过度补贴。这种规范配置符合市场自由竞争与公共利益服务要求之间的最佳互动，能够有效确保平台型企业的良性发展。

3.基于区域公平的规范配置。主要应确定平台型企业处于何种标准之下的区域，能够获得政府补贴，也就是说，需要划定低于全国普遍性发展水平的“落后区域”标准。目前我国依据“区位+行政区划”模式划定政府补贴区域的做法过于简单，并不具有科学性。因此，可以依据区域生产力发展水平、产业链完整度、失业率以及企业破产（或退出本区域）率等数据综合考量，以确定政府补贴区域。同时，平台型企业政府补贴的项目、上限与强度也应该根据政府补贴区域的落后程度确定。

此外，政府补贴平台型企业还需要注意以下共性问题：一是被补贴企业要承诺对所得的补贴专款专用，防止被补贴的企业获得的竞争优势在相互关联的企业之间传导。二是必须明确政府不得对平台型企业在市场中能够自行解决的问题进行补贴。同时，政府补贴必须具有激励效应，即如果不对平台型企业进行补贴，则平台型企业不会改变其行为选择。例如，对于陷入危机的平台型企业，政府应按照“可以补贴，但仅能补贴一次”的原则予以补贴救济，着重通过补贴恢复平台型企业的长期生存能力，而不是无止境地予以补贴。为使政府补贴平台型企业对市场的扭曲程度降至最低，可以在实施补贴时附加一定条件。例如，欧盟委员会在批准成员国政府对法国航空公司、意大利航空公司、奥林匹克航空公司、伊比利亚航空公司和比利时航空公司等国家航空公司进行补贴时，就附带要求这些航空公司不能试图通过降价或收购其他航空公司来扩大其市场份额[16]。

（二）强化刚性约束

当前，我国政府补贴平台型企业具有鲜明的人际关系性的阶段特征。平台型企业补贴政策沦为多方博弈的结果，缺乏“一以贯之”的治理理念，无法维护市场主体之间的公平竞争。平台型企业政府补贴转型优化的难点在于，现有补贴制度的路径依赖特性强化了此种阶段特征，弱化了平台型企业政府补贴实施机构转型优化的动力，因此，亟需强化事前事中、事后的刚性约束来确保政府补贴平台型企业的行为边界得以遵守。

其一是将公平竞争理念嵌入以预算监督为主的事前约束。目前我国预算法对平台型企业政府补贴的控制主要是软约束，刚性不足。在今后的优化过程中，须严格按照政府补贴平台型企业的行为边界来审定补贴安排的必要性，同时强化对补贴金额的测度、补贴措施的权衡，在预算法框架中处理好补贴实施的裁量性与规范性问题，强化预算法对平台型企业政府补贴的全口径约束。其二是强化以信息公开为重点的事中约束。应着手建立政府补贴平台型企业的信息公示制度与平台，及时将针对平台型企业的政府补贴信息进行公开，包括补贴的对象、目的、理由、金额和措施等，接受社会监督；同时，将政府部门的补贴决定纳入行政决定范畴，赋予利益相关者以行政复议权和行政诉讼权，用以维护其在政府补贴实施中的公平竞争权。其三是强化以责任追究为依托的事后约束。政府部门应建立健全黑名单制度，及时将违反补贴实施规定的平台型企业拉入黑名单，限制其后续获得补贴的资格，强化威慑，减少和阻断道德风险与寻租现象。同时，应对违法实施补贴的政府机构和个人进行严肃问责，维护补贴制度的权威性。

（三）突出评估调整

在政府补贴与社会现实情势的关联互动中，要高度重视对平台型企业政府补贴实施的动态调整。为此，需建立政府补贴平台型企业的实施后评估制度，以确保政府补贴平台型企业始终保持在其行为边界之内，并确保政府补贴平台型企业取得实效。一方面，要求政府依据补贴实施的实际情况定期对平台型企业补贴进行评估，促使补贴目的与缘由以及标准、措施等不在動态变化中超出政府补贴的行为边界。事实上，平台型企业发展往往要经历从种子、初创、成长到成熟的生命周期，其中不同期间的补贴需求和程度并不完全一致。例如，在维护公共利益方面，随着用户人数的增多，平台型企业提供公共经济服务的边际成本递减，因此，政府对其的补贴也应动态调整。另一方面，要求政府重视对平台型企业补贴项目的绩效评估，即应及时根据补贴项目的实际执行情况认真测度政府补贴的实际效果，分析政府补贴平台型企业在矫正市场失灵、维护公共利益和促进区域公平发展等方面的作用。

五、結 语

党的二十大报告再次强调，要“完善……公平竞争……等市场经济基础制度”，规范对平台型企业的政府补贴是其中的应有之义。因此，通过政府补贴治理平台型企业时，要注意政府补贴对市场主体行为的复杂影响，平衡促进平台型企业发展与防止市场竞争扭曲之间的张力，尽量做到扬长避短，实现对平台型企业的精细化补贴。2022年11月，欧盟议会正式通过了《关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例》，进一步强化对其外部补贴的规制。可以预见的是，随着我国企业越来越频繁地走出国门参与世界市场竞争和跨国并购，如何因应欧盟等国家和地区补贴规制政策的调整，不仅值得我国平台型企业的高度重视，也值得政策制定者的深思。当然，这些都是我们今后需要深入研究的方向。

注释：

① Padmashree指出，产业政策4.0是基于一个真正的、明确的国家愿景，即如何促进数字创新及其对地方经济发展的增益，同时有利于我们今天在全球经济中看到的那种市场力量和大型科技企业冲击波的政策。其主要包括四大关键支柱：数字转型的能力、使数据成为发展资产的指导方针、对所有数字技术的有效监管以及保护和保持就业等措施。这些措施需要与投资、技术转让、贸易、促进出口，特别是竞争政策相协调。

② 平台型企业与网络平台这两个概念在实践中经常混用，严格来说，两者内涵不同，为不同概念。前者主要是指组织模式特征，后者主要是指商业模式特征。

③ 2013年，通用电气（GE）率先打造出Predix平台后，西门子、博世等国际工业巨头纷纷开始依托自身制造业基础建立平台。在国内，海尔于2016年推出了COSMO平台，这是我国首个自主研发的工业互联网平台。截至2021年初，我国已形成具有行业影响力的平台80多个，工业互联网平台建设发展成效显著。

④ 限于篇幅，统计表格未予显示，如有需要可向作者索取。

⑤ 海南省2015年出台的《关于加快发展互联网产业的若干意见》，广西壮族自治区2019年的《促进中国（广西）自由贸易试验区高质量发展的支持政策》，黑龙江省2022年的《黑龙江省支持数字经济加快发展若干政策措施》，福州市2020年的《关于促进平台经济发展的四条措施》，等等。

⑥ 重庆市2018年出台的《推进工业互联网发展若干政策》，江苏省2020年的《关于促进平台经济规范健康发展的实施意见》，山东省2022年的《推动工业互联网高质量发展省级财政支持政策实施细则》，长沙市2019年的《关于支持工业互联网平台建设和应用的若干政策》，济南市2020年的《关于促进平台经济规范健康发展的实施意见》，等等。

⑦ 欧盟十分重视对邮政、铁路等普遍公共利益服务中交叉补贴情形下市场势力在相互关联企业中的传导与扩展的控制。例如，2008年的《国家援助铁路企业的共同体指南（2008/C 184/07）》就体现了此种思想。在实践中，为了能够更好地记录和控制对上市公司普遍公共利益服务和自由化服务中的交叉补贴，欧盟委员会于1980年出台了《透明度指令》。自2000年以来，《透明度指令》的范围扩展到了自由化或部分自由化部门。

⑧ 例如华为联合北京邮电大学、华中科技大学开展的“超高速超长距离比特光传输系统关键技术与工程实现”、华为和中国移动联合北京邮电大学开展的“大容量弹性化灵活带宽光网络技术创新与规模应用”两个项目获得2019年度国家科学技术进步奖二等奖；华为与中国科学技术大学联合开展的“移动高清视频编码适配关键技术”获得2019年度国家技术发明奖二等奖。阿里巴巴联合上海交通大学开展的“面对突变型峰值服务的云计算关键技术与系统”获得2019年度国家技术发明奖二等奖；淘宝（中国）软件有限公司、美图之家科技有限公司、北京数码视讯科技股份有限公司、凌云光技术集团与清华大学共同开展的“编码摄像关键技术及应用”获得2019年度国家科技进步奖二等奖。

⑨ 共性技术具有公共产品和私人产品的双重性质，称为“准公共产品”。最典型的共性技术是信息与通信技术，它几乎影响了当今人类全部的经济和社会活动。

⑩ 在本文中，公共利益被界定为没有达到市场失灵的危害程度，但是确实影响不确定多数人的利益。

（11） 因为“它以个体企业发展为代价鼓励了懒惰”，是对“为生计而工作”的社会大多数人的一种拖累。

（12） Rahman教授认为，界定公用事业的主要考量因素包括：（1）该企业在生产或供应方面具有规模效应，具有某种程度的市场集中；（2）获得商品或服务的用户依赖于该企业开启和提供的各种下游经济和社会活动；（3）用户获得商品或服务的途径在某种程度上受到限制，用户处于潜在的从属、被剥削或脆弱性位置。

（13）  在2012年的德国邮政养老金国家援助案中，欧盟委员会认为德国政府的养老金救济安排使德国邮政集团（Deutsche Post World Net）相对于私营竞争对手处于更有利地位。因为德国邮政集团为其非价格管制服务承担的社会贡献费用比私营竞争对手必须作为成本强制承担的费用要少，即指德国政府对德国邮政集团的养老金过分减免，使德国邮政集团比竞争对手处于更有利的地位，因而构成非法援助。详见Commission Decision of 25 January 2012 Measures C36/07 （ex NN25/07） implemented by Germany for Deutsche Post AGc （2012/636/EU），OJL289/1，19.10.2012.

参考文献：

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（责任编辑：沁憶，小青）

Government Subsidies for Platform-based  Enterprises in the Perspective of Fair Competition： Dilemma， Boundary and Optimization

LIU Wei

Abstract：Compared with traditional enterprises， platform-based enterprises have their particularity， which challenges the effectiveness and fairness of the existing government subsidy policies， easily lead to  market power  and distort market fair competition by artificial means. The above resulting problems  needs to be optimized. From the perspective of fair competition， government subsidies for platform-based  enterprises should have clear behavioral boundaries， that is， they must be able to bring about material improvements that the market cannot realize itself， and they must be able to correct market failures， safeguard public interests and promote regional fairness. Moreover， we should optimize the standard allocation， strengthen rigid constraints and highlight dynamic adjustment to improve the platform-based  enterprise government subsidy system based on the concept of fair competition.

Key words：fair competition; platform-based enterprise; government subsidy; behavioral boundary

收稿日期： 2023-03-29； 修回日期： 2023-05-30

基金項目：国家社会科学基金重点项目（20AFX018）；湖南省教育厅科学研究优秀青年项目（21B0762）；湖南省社会科学成果评审委员会一般课题（XSP22YBC105）

作者简介： 刘 伟（1987—），男，湖南娄底人，湖南大学法学院博士，长沙学院法学院讲师，研究方向：财政法律与理论。