田万方 李明

引言

2022 年9 月，应急管理部发布了《社会应急力量建设基础规范》，将社会应急力量定义为从事防灾减灾救灾工作的社会组织和应急志愿者，以及相关群团组织和企事业单位指导管理的、从事防灾减灾救灾等活动的组织。近年来我国接连遭受暴雨洪涝灾害侵袭，次生、衍生灾害并发、链发的特征显著，从2021 年郑州“7·20”特大暴雨、“10·5”山西暴雨，到2023 年七月底至8 月初的京津冀暴雨和9 月的大湾区暴雨，使各地遭受了严重损失。

在几次暴雨灾害救援中，社会应急力量以其灵活性、专业性和擅长水域救援等优势，成为政府救灾的有效补充，在拯救生命和降低财产损失上发挥了重要作用。在社会应急力量作用充分发挥的同时，一些问题也有所显现。如社会应急力量进驻灾区失序、救援人员伤亡、力量调配不合理、物资分配冲突等现象，也表明了社会应急力量协调和管理水平有待加强。

任何制度都是制度文本和行动实践的有机结合，良性互动使机制有效运转、顺畅实施和逐步完善，制度深化就是让制度文本在运行中经受检验、持续完善。当前，我国已建立起一系列社会应急力量的制度规定，各级政府还出台了相关配套制度，作为社会应急力量规范发展、高效运行的保障。这些制度广泛涉及应急救援的各个方面，形成职能明确、责任清晰的书面规范，但制度实际运行中却常常出现两个极端，有时死板僵硬，缺少灵活性；有时形同虚设，缺乏秩序性。尤其是社会应急力量协调机制问题更多，制度规定完备，但往往难以落地，无法通过实践深化。

本文聚焦于2023 年涿州洪灾救援，深度访谈了中华志愿者协会、北京三一公益基金会、菠萝救援队、绿洲应急救援队、特战救援队、红十字救援队等社会应急力量，调研考察了灾害现场，走访了灾区群众，梳理和研究了相关制度规定，分析了社会应急力量协调困境，并据此提出了制度深化路径。

涿州洪灾救援和社会应急力量协调困境

（一）涿州洪灾及社会力量救援概述

2023 年7 月底，受台风“杜苏芮”影响，京津冀地区出现持续降雨天气，其中涿州市受灾严重。涿州市是河北省保定市代管下辖县级市，常住人口60 余万，境内河网密布，有6 条河流交汇于此。涿州市西部是山区，没有大型水库，难以存蓄水；洪水缺乏阻滞，直冲东部平原；加之河道较窄，无法容纳巨大水流，极易出现漫溢。涿州市很多村落依河而建，因而在洪灾中大面积受灾，水淹面积一度达到城区的60%，积水平均在1～1.5 米，最深处达5～6 米，主要河道共出现142 站次涨水过程，数十万被困群众等待转移疏散（图1）。为减轻洪涝灾害影响，河北启用了7 处国家蓄滞洪区，转移群众达85.72 万人。经涿州市政府初步统计，涿州市受灾面积225.38 平方公里，村居146 个，13.39 万人；农作物受灾面积19.6 万亩，预计直接经济损失3.87 亿元。

图1 街道已在水下几米

涿州洪灾救援是继郑州“7·20”特大暴雨、山西“10·5”暴雨之后，又一次社会力量广泛参与的洪涝灾害救援行动。汛情之下，涿州市本市第一时间成立28 支、共计8755 人的应急抢险队伍，并与驻涿部队和专业救援队通力协作，全力做好救援保障。应急管理部门启用“灾害应急救援救助平台”开展社会救援力量组织工作，收到500 余支民间救援队的救援申请，根据救援队类型、距灾区距离、救援队专长、装备配备与救助需求匹配情况，审核部分民间救援队赶赴涿州开展救援。

据河北省应急管理厅官方数据，此次涿州市洪灾救援中，共出动解放军和武警部队2550 人次、综合消防救援队伍1326 人次、社会应急救援力量14540 人次。社会应急力量参与人数众多，救援积极性高，多具备IRB 救援舟艇、潜水等专业资质，配备有冲锋舟、抽水机、小型无人机、消杀、清淤等专业装备，在灾民转移疏散、救援、灾后救助方面发挥了重要作用，在紧急救援阶段过后，仍有部分社会应急力量在当地继续配合开展排水清淤、灾后恢复等工作（图2～图5）。

图2 救援队携带橡皮艇转移疏散灾民

图5 救援队投入消杀工作

（二）涿州洪灾中的社会应急力量协调困境

应急救援中的社会应急力量协调不畅是容易出现的问题。2022 年4 月，河北省应急管理厅等七部门联合印发了《河北省社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制》（以下简称“现场协调机制”），该机制建立的根本目的是强化社会应急力量抢险救援职责，有效组织社会应急力量开展救援行动。在政府层面，组织与应急救援相关的部门工作人员在灾害现场开展协调工作，提高社会力量参与应急救援效率。但现场协同仍出现一些行动迟缓、各自为战、影响效率的现象，主要集中在以下四个方面。

一是社会应急力量与当地政府沟通不畅。不同于瞬时突发的地震等灾害，洪灾呈现突发和缓慢累积掺杂的过程，存在灾害定级的时间差。在现场协调机制的信息获取环节上，有的通过“中国一键”救援App，有的通过卓明灾害信息服务中心，还有的通过官方渠道、网络、媒体甚至个人途径获得。在众多社会救援力量已抵达后，现场协调机制的力量调配尚未启动，因此救援队无法第一时间与当地政府完成对接，造成初期失序状态。加之灾区断水断电，无线通信信号极差，很多救援需求只能靠路上“偶遇”，或辗转通过居民微信群获得，也经常发生赶往救援途中被截留等现象，救援初期信息沟通效率不高。

二是社会应急救援队伍任务协同障碍。一方面，从协同内容上看，大多救援队具备综合性救援技能，且配备了同质化的救援装备，独立完成任务的能力强，队伍间的任务协同有限。另一方面，从协同难度上看，社会应急力量来源广泛，缺乏日常协同演练，相互间不熟悉，难以短时间建立信任关系，队际协同难度较大。很多队伍到达后，并未参与到统一协调中，也没有与其他队伍共同工作，而是自己对接救援任务，独立开展救援。尽管从局部看，其救援效率并不低，但缺乏有效协调，也造成了整体的效率降低。

三是社会应急力量救援装备协调不畅。社会应急力量在救援过程中是援助的供给方，作为供给方的社会应急力量，需要在收到救援需求后及时出动。在涿州洪灾救援中，救援艇和抽排水设备严重不足，且部分救援装备损毁严重。由于缺少救援装备协同，特别是缺少外部的协调支持，面对庞大的救援需求和亟待转移的灾民无能为力，有些社会应急力量只得现场租用当地的挖掘机和铲车进行救援。

四是社会应急力量自我保障能力有待提升。社会应急力量也是救援物资的需求方，更需要后勤自我保障能力，这也是衡量救援能力的重要指标。在时间跨度较长的涿州洪灾救援中，对社会应急力量的安置和补给是一个较大的问题。救援过程中，管理规范的队伍自我补给能力强，有的甚至自带了大型油罐车，保证本队船只、车辆、装备的加油问题。救援队来自全国各地，管理规范程度差异性大，面对有限的救援物资，存在先到先得等现象，甚至在救援力量间爆发了冲突，出现争抢救援物资的现象。

社会应急力量救援沟通协调机制典型案例

面对巨灾后灾害现场的社会应急力量集聚，应如何化解社会应急力量协调困境？本节聚焦国内外灾害救援实践案例，从协调机制的制度建设及其渐进的实践完善方面进行分析。

（一）国际救援协同：联合国国际搜索救援咨询团制度与实践

近年来，巨灾国际救援需求逐渐增多，这类救援面临语言不通、政局动荡和党派纷争、宗教信仰和风俗习惯差异等障碍，相较于国内救援其协调难度更大。为解决跨国救援力量协调问题，联合国于1991 年成立国际搜索救援咨询团（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG）。其制度文本主要体现在以下方面：一是明确救援协调各主体职责。联合国大会2002 年通过“加强国际城市搜索救援援助的效力和协调”的第57/150 号决议，初步形成联合国协调，受援国主导，援助国参与的制度框架。二是制定标准和操作规范。联合国人道主义事务协调办公室编制了《INSARAG 国际搜索与救援指南》，作为跨国救援操作的指导手册（图6）。三是确定了现场动态调整的制度框架。授予现场指挥官极大的临机决断权，使其可以根据现场情况的变化，动态调整救援策略。INSARAG 不仅仅停留在制度规范的制定，还在救援行动实践中逐步进行制度深化。在海地、土耳其地震救援协调中发挥作用的同时，根据救援实践不断修订更新。近年来，我国社会力量也开始广泛参与跨国救援，仅土耳其地震救援中，就派出17 支、441 人的社会应急力量参与行动，并在救援实践中不断进行制度磨合。

图6 《INSARAG国际搜索与救援指南》

（二）政社协同：应急管理部社会力量参与抢险救援现场协调机制

涿州洪灾中启动的社会应急力量的现场协调机制，是应急管理部“灾害应急救援救助平台”的一次重要实践。《“十四五”应急救援力量建设规划》鼓励应急管理部门建立协调联动机制，促进社会应急力量高效有序参与救援行动。应急管理部开发的“灾害应急救援救助平台”，包括公众端、社会应急力量救援协调系统（力量端）、管理端和虚拟呼叫中心，该平台还曾在应急管理部“应急使命·2023”高山峡谷地区地震灾害空地一体化联合救援演习中进行了全面应用。涿州洪灾救援中，河北省启动社会应急力量参与救援行动的现场协调机制，启用“灾害应急救援救助平台”对救援力量进行协调。平台注册的救援队点击平台“我要参与”进行申请，现场协调机制人员根据其资质情况，审核其申请；审核通过之后由救援队属地政府批准程序后，即可前往灾区。审核机制虽然对进入灾区有一定限制，但有利于维持救援秩序，提升整体救援效率。申请通过的救援队获得绿色通行码，作为进入灾区参与救援的凭证，持该凭证享受免费通行、优先加油、优先加水，修车服务等。为提高平台的公众知晓度，推动公众端的使用活跃度，还首次通过大流量媒体向灾区用户推广，灾区用户可在朋友圈、订阅号、公众号文章等找到平台入口。涿州洪灾救援期间，平台收到公众求助需求2000余条，成为高效对接救援供需的官方路径。只有通过实战应用途径，才能将社会应急力量制度规范文本落地，成为可靠的“活”的制度。

（三）灾情信息协同：卓明灾害信息服务中心信息协调机制

信息协调机制主要是救灾信息的收集、挖掘、分类、核实、跟进、整理、发布、传播、定向传递等，通过救灾简报编辑和发布，解决救援中的信息不对称问题。卓明灾害信息服务中心在涿州洪灾和国内外灾害救援中，为社会应急力量提供大量灾情信息参考。涿州洪灾发生后，政府尚未定级时，卓明灾害信息服务中心已在7 月31 日启动京津冀豫洪灾一级响应，并持续研判灾情，提出备灾救灾建议。很多社会应急力量参考卓明灾害信息服务中心提供的信息，前往灾区备勤。卓明灾害信息服务中心的协调功能体现在将救灾资源与救灾组织行动协调对接，为救灾提供咨询服务，以及促进救灾组织间互通交流，搭建组织间协作的信息桥梁。在持续追踪天气的同时，7 月31 日，卓明灾害信息服务中心抓住求助窗口期，上线京津冀暴雨紧急求助平台，收集大量被困人员求救信息。同时，卓明灾害信息服务中心也同社交媒体开展合作，核实知乎、字节跳动、腾讯、微博等几大互联网平台求助信息的真实性，再将信息对接给应急部门和一线救援队伍，方便开展救援协作，是涿州洪灾救援中信息协调的社会路径。

社会应急力量协调机制深化的政策建议

通过上述制度及实践，我们认为，社会应急力量现场协调机制是一项政府主导、社会应急力量和公众广泛参与、关系救灾全过程和全场景的高度灵活性机制，其有效运转要从以下四方面着力。

（一）发挥党委领导和政府主导的机制动力作用

社会应急力量协调机制运转的最直接动力是党的领导，这是社会应急力量作用发挥的前提。政府作为应急救援的主力，需要对社会应急力量参与救援的全过程进行统筹协调，确保社会应急力量有序高效参与灾害救援。灾害发生后，首先需要对现场救援力量数量、类型和装备进行整体评估，审核批准参与救援的社会应急力量，避免过度拥入而造成混乱，甚至成为“新灾民”。这一工作需要较强的统筹协调能力，由党委政府掌舵领航，并综合吸纳专业评估机构的意见。在救援的全过程，党委政府应通过行政手段不断推动机制运转，施加激励，领导整合，为机制运转提供源源不断的动力。

（二）推动制度广泛化基础上的协调机制的体制深化

推进社会应急力量制度的发展和完善，不能仅仅停留在制度“从无到有”的泛化，更需要“从有到优”的深化。近年来，我国陆续出台《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》《社会应急力量建设基础规范》等文件，制度规范已广泛深入社会应急力量管理各方面。建立制度内在联系，实现协调机制的体制深化是当下需要重点着力的方向。

目前，应急管理部给出的现场协调机制的建设建议属于方向性指导，具体到不同地方，协调机制的建设、维护和运行情况存在较大的地方差异，这也直接导致了社会应急力量现场协调能力水平的差异。各地还需要根据本地灾害特点和社会应急力量情况，进一步制订更加细致深化的协调机制建设方案，关注现场协调中的关键环节和关键角色，预先化解可能存在的体制障碍。

（三）以模拟演练和救援实践推动协调机制的制度深化

协调机制培训、演练和模拟的日常化和标准化，是推进制度深化的重要路径。从文本上来看，社会应急力量协调机制的建设方案整体呈现职责分工明确、运行流程清晰的特点，但在灾害救援过程中，存在许多不确定性和突发情况，以“理想状态”为基础的协调机制，很难平稳运转达到应有效果。还需进一步强化社会应急力量协调机制的日常维护，使相关部门熟悉救援协调程序和内容，灾害发生后迅速到位，在救援力量拥入灾区之前，将协调机构迅速实体化。此外，模拟演练和救援实践也是提高社会应急力量信任程度的重要手段，信任程度和协调质量呈正相关，可以分为情感信任和制度信任。通过共同作战的经历，密切社会应急力量联系，在不同队伍的核心人物（如救援队队长）之间建立友好关系，提高情感信任水平；通过对现场协调用语和专业词汇进行规范，避免救援协调中因方言、习俗等因素导致的沟通失效，提高制度信任水平。

（四）促进“灾害应急救援救助平台”标准规范深化

在涿州洪灾救援中，“灾害应急救援救助平台”启用的经验也表明，制度的完备不等于实践的完善。未来需要加强平台日常的救援协调机制实践，用“平时”的充足准备来对冲“战时”的不确定性。通过积极推动应急管理部“灾害应急救援救助平台”等机制的制度深化，从管理端、公众端、力量端等数字化协调工具入手，有效引导社会应急力量救援行动。首先，推动公众端的使用，通过系列宣传推广手段，以及基层演练应用，促使公众熟知并使用平台，解决求助无门或求助信息发布渠道散乱状况，为公众求助提供正式渠道；其次，推动力量端的使用，促使社会应急救援队伍注册使用平台，将救援申请、资质审核作为参与救援法定渠道，平台使用作为重要考核内容；最后，推动管理端的使用，各级政府要习惯通过平台进行扁平化的供需对接和协同调度，对参与本地救援的队伍，以及本地队伍参与外地救援进行审核协作，使“灾害应急救援救助平台”真正成为直接有效的协调工具。