郭楠 刘宁

〔内容提要〕近年来，辽宁省财政部门先后颁布了有关城镇化建设的财政政策，不断加大对城镇化建设的扶持力度。城镇化水平发展迅速，但与此同时，城镇化在经济发展的过程中出现了区域经济不平衡等问题，阻碍了城镇化建设健康发展的脚步。本文通过对比县域之间的差异，分析辽宁省各地域城镇化发展的现状和当前的财务状况，发现与传统的城镇化建设不同的是辽宁省推进新型城镇化建设应该更注重工业与农业相结合的发展路线，并对相应的问题提出解决意见。

〔关键词〕辽宁省；城镇化建设；财政政策；财政收入

注：本文受辽宁省财政科研基金项目“辽宁推进以县城为重要载体的城镇化建设财政政策研究”（项目编号：22C003）资助。

近年来，新型城镇化建设已经成为社会发展的必然趋势，是党中央对于振兴乡村的重要决策，是实现中华民族伟大复兴的关键举措。目前全国的城镇化速度是很客观的，但是城镇地域的扩展与人口的增加仅仅是城镇化建设中的一部分，还需要在此同时不断完善城镇居民的医疗、就业、教育等公共服务，让农村转移人口能享受和城镇居民同等的待遇。因此，城镇化建设是需要系统规划的工程。

辽宁省作为我国重要的老工业基地，是东北经济区和环渤海经济区的重要结合部。在全国推行城镇化建设的背景下，辽宁省委、省政府高度重视本省各县（市）区城镇化建设，对城乡基础建设投入大量的支持，以中心城市带动周边城市，帮助小城镇加快建设步伐，通过优化产业结构、合理分配资源，强化政策导向，逐渐实现城镇化。截止到2022年底，辽宁常住人口城镇化率高达72.8%，高于全国平均水平。

一、财政支持城镇化建设存在的问题

目前辽宁财政针对城镇化建设方面存在以下几个问题：

（一）财政资金缺口大

辽宁省一般公共预算自给率较低，只有依靠上级政府给予的补助和政府性基金预算收入的补充，才能勉强实现政府财政收支平衡。2022年辽宁省的一般公共预算收入2524.3亿元，比上一年下降了8.7%，一般公共预算支出6253.0亿元，比上一年增长了6.4%，财政支出规模逐年增大，超过了同期的财政收入规模增速，这引发财政收支缺口逐年增大。

从各地级市的情况看，辽宁各地市的收入差别还是很大的，辽东辽南辽中地区的公共预算收入规模是较大的，其中沈阳、大连2022年均超过了650亿元，远远超过了其余地市；周边的盘锦、鞍山、营口、锦州公共预算收入规模相对较少，一般公共预算收入处于100至150亿元之间；除此之外的地市收入规模更小。虽然辽宁省各地市在2022年都实现了一般公共预算收入的增长，并且各地市税收占比均超过了50%，结构也比较稳定，但一般公共预算自给率偏低，想要缓解下行带来的财政自给压力，还需要依靠上级补助收入。见表1。

（二）财政资金效用低

在我国整体城建建设中，城镇化建设的规划和发展一直处于两极分化的状态。在辽宁省各市县范围内这种情况也尤为严重。

辽宁自然地理条件复杂，不同地区的资源情况，产业状况均不相同。大城市能享受到更多的政策扶持、资金倾斜，从而实现更好的财政收入，形成规模效应。但由于上级财政下发到各省的财政支出有限，县城数量多，因此县城只能享受较少的经济资源，财政资金不充足，產业聚集能力有限，无法实现城镇的规模经济效应。以沈阳、大连来说，这些是老工业基地和沿海经济的核心城市区，工业发展较快，对外经贸也更方便。而西北地区的朝阳等地区，由于地域和自然资源等多方面的限制，经济仍处于落后阶段。

目前的财政政策缺乏地方特色，没有结合当地的实际的情况制定，缺乏前瞻性和可操作性。辽宁省的整体规划与地区的专项计划衔接断档，对城乡融合考虑得不到位，使得县域地区规划的水平较低，城镇的生态水平、教育、医疗、卫生等公共基础服务达不到整体规划的水平。不科学的城建规划导致了财政资金利用不及时、不到位，无法发挥到最大的效用。

（三）产业支持财政能力不足

辽宁省整体的产业结构发展状况具有一定合理性，但是其产业内部结构发展不平衡，导致辽宁省产业结构仍面临一些问题。

首先辽宁省是东北的老工业基地，其第二产业是辽宁省经济发展的关键动力，在产业结构中占比较大。随着社会进步，辽宁虽加大了对企业的技术创新投资，但并未实现突破性进展。缺乏创新无疑会阻碍经济发展。

其次城镇化速度快于土地城镇化，大量的农业用地向工业用地和商业用地转移，制约了农业经济的发展。而且农村劳动力向城镇转移，农村人口老龄化加重，老年劳动力的耕作能力弱，也制约了农业经济的发展。同时，农业技术水平达不到现代化要求，相关技术人才不足，技术创新没有突破性等也都是导致农业发展速度缓慢的原因。

（四）财政投入转移支付不合理

辽宁省在落实农村转移人口市民化时，通常需要省级以上的部门提供财政支持，但由于户籍管理制度尚未完善，因此在上级政府进行财政转移支付时，一般以“户籍”作为参考，农村转移人口作为常住人口并未考虑在内，使得此类人群无法及时享受到社会基本公共服务保障。

人口的流动导致上级财政部门在财政转移时会出现财力分配不合理的情况。导致流入地政府提供更多的基本公共服务保障，同时承担较多的财政支出，而流出地政府会因为无需提供较多的公共基础服务而获得较多的财政补助，对于地方政府来说，市民城镇化会带来更多的公共成本，对一些财政预算不充裕的地方来说无疑是巨大的压力，甚至无法支撑大规模人口前来，因此，无法提供足够的社会公共服务保障，在此项财政工作上的财政压力就会存在较大的差距。

（五）地方财政收支和债务问题逐步显现

辽宁省各地政府融资渠道单一，灵活性差，多地建设资金主要依靠“土地运作”和“债务”，融资平台也主要面向几个大的国有商业银行的贷款的服务。经调研发现辽宁省的政府债务经常位居全国的前10名，虽然辽宁的经济发展相比较周边的省份好一些，但相较于辽宁省自身在国家经济中的地位，辽宁的债务排名和地区生产总值的排名比，还是处于较高水平，这说明债务负担较重。所以一旦政策发生改变，政府会面临融资难的情况。

城镇化建设涉及众多方面，想要完成目标需要较大规模的资金。“土地财政”作为“第二财政”的直接原因是政府的财政税收入贫乏。随着城镇化的不断推进，过分依赖土地财政收入是远远不够的。近几年，因疫情的影响房地产行业持续低迷，辽宁省内一些欠发达的地区会因为城市建设大量举债，而地方政府债务主要用于回报率低、回报周期长的公共基础设施的建设。当房地产价格出现下滑，政府拍卖土地的收益很难偿还举债，其面临的债务风险不断提升，城镇化建设也会受到阻碍。

二、辽宁省城镇化建设财政政策建议

城镇化建设是辽宁省建设治理过程中必不可少的环节，建设过程还需要不断地完善。适宜的财政政策对城镇化建设有着推波助澜的作用，不同于城乡综合发展，城镇化建设更需要财政收支以及财政收支平衡。

（一）继续支持基础设施的建设

地方财政在事权和支出责任范围内，重点扶持公共基础设施、标准公共服务平台等服务业的发展的薄弱环境建设。城市建设与农村建设相互影响，城市的发展带动农村发展，农村为城市提供城市建设所需的空间等资源。辽宁省各地区政府要最大地发挥财政杠杆的作用，利用财政政策吸引更多的社会企业资本加入。在重大的基础设施建设时要结合辽宁省各区域的实际情况，统筹安排财政资金在各类基础设施建设中的占比。农村是辽宁城镇化建设的重点，要以农村道路、环境保护等作为财政支持的重点扶持对象，完善市域交通系统，建立安全、便捷的市域交通体系，实现城乡交通的可持续发展，提高城乡之间的联系。

（二）完善促进农业发展的财政政策

农业现代化与城镇化具有较高的耦合度，想要实现城镇化建设必然要实现传统农业向现代化农业转化，坚持以产业、就业带动城市发展的原则，充分发挥其农业的比较优势，提高县级政府对农业的扶持，对涉农资金机制进行创新，使其能发挥财政资金杠杆作用，将社会上的资金引入农业发展上，加大对农业基础设施的支持力度，提出更完善的农业科技的财政补贴，鼓励农业科技创新，并将科技创新转化为成果，提高土地的利用率和生产效率。同时在农产品生产区内的县城集中发展二、三产业，延伸农、林、牧、渔产业链，利用创新技术提高产品的价值。政府也应鼓励组建现代农业产业基地等重大服务平台，与有实力的企业集团合作，大力发展农业制造业。做好农产品加工业和农业生产性服务业。

（三）优化政府间的财力与支出责任的匹配

首先确定政府在参与农业转移人口市民化建设过程中的财政方面的职责，提高财政资金的利用率。当前财税制度下，政府间的财力和支出责任存在匹配不足，其主要矛盾存在于农业转移人口市民化的界定标准。上级政府需要结合实际确定各下级政府的责任。其次在财政分配的过程中充分考虑不同地区的需求，动态调整财政支付比例，减轻政府的財政压力，同时也有助于城镇化建设的发展。

（四）拓宽融资渠道

城镇化建设仅依靠上级政府给予的补助和政府性基金预算收入的补充，无法改变现状。为了能进一步地收集资金，辽宁省政府可以根据不同县域的情况制定相应的补贴政策来吸引民间资本的投入。对于一些稍微落后的城镇来说，尤其是有发展潜力的地区，可以出台更优惠的补贴政策，吸引有实力的民间企业加入，同时还可以采用税收优惠的政策引入资金。但在此同时还要加大对投资企业的资格审查力度和监管力度，加强对风险的防范意识，规避不必要的地方财政负债风险。

政策性银行出台相应政策有针对性地面对城镇化建设进行贷款。鼓励商业银行按照风险可控、商业可持续的原则，开发适合不同产业的金融产品和服务，积极发展供应链融资。作为我国金融体系的重要力量，商业银行要加大信贷支持力度，完善信贷管理制度。

（五）加强财政资金的监督管理制度

国家及地方财政资金是城镇化发展投入资金的主导力量，财政预算作为城镇化建设的主要资金来源，在使用过程中更应该强化监督管理。在城镇化建设的过程中，通过加强有关部门内部财政资金预算的管理，严格控制每笔资金的支出，节约不必要的财政费用，提高财政预算资金的利用率，更高效地实现新型城镇化建设。在实际财政工作中财政资金的审查也是重中之重，首先相关的工作人要对财政资金进行分析，明确审计的重点，根据实际情况不断调整审计目标，对资金的流入流出进行监控，保障财政资金能够用到实处。不断提高各级政府对城镇化建设资金的管理，确保各区域的基础设施建设项目的稳步进行，促进城镇化建设资金的高效使用。

三、结论

辽宁省城镇化人口始终处于稳步上升的状态，但从实际城镇化水平测算发现发展质量仍处于一个较低的水平。城镇人口聚集的过程中，居民对公共基础服务的需求增多，要形成良好的公共服务需要财政进行资金的支持。通过财政政策的调节，实现城镇化水平的全面提升，加强对基础设施的建设、提高农村转移人口的公共基础服务，调整产业结构促进产业发展，拓宽融资渠道为城镇化建设提供“动力”。加强公开化的财政资金监管制度，提高整体部门的管理水平，充分利用每一笔财政支出，实现利用最大化，促使城镇化发展稳步向前。

（作者单位：沈阳建筑大学）