杨 霞,刘 哲,赵 昭,张 强,陆 青

(湖北省生态环境科学研究院(省生态环境工程评估中心) 污染损害评估与环境健康风险防控湖北省重点实验室,湖北 武汉 430072)

0 引 言

排污权有偿使用和交易与排污许可是中国生态文明制度建设的重要内容,二者衔接融合是完善固定污染源环境管理的有效举措,也是构建以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系的内在要求[1-4]。自2016年国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》实施以来,排污许可的核心地位已基本确立,“一证式”监管模式已基本形成,“法治化、系统化、精细化、信息化”管理目标已基本实现[5-8]。根据排污许可改革路线图、时间表、任务书,以排污许可为中心,精简、衔接相关环境管理制度是当前和今后一段时期环境治理体系和治理能力现代化建设的主攻方向[9-12]。

排污权有偿使用和交易作为固定污染源管理体系中一个重要环节和环境要素市场化配置的重要手段,其有效运行的基础是实现对排污单位交易活动的有效监管[13]。但自2010年批复湖北省成为排污权有偿使用和交易国家试点省份以来,排污许可综合承载的主体功能尚未真正发挥,全省上下至今尚未真正建立对固定污染源“按权排污”的刚性约束机制[14-15]。排污权与排污许可管理在一定程度上具有管理范围交叉性、管理要求相似性、管理目标一致性的特点,在环境管理中息息相关。当前,二者各自具有相对完善的制度体系,尚未将二者进行融合衔接,存在着职能重叠、重复申报、数据各异、重复建设、实施成本增加等问题[15]。再加上“建成支点,走在前列、谱写新篇”重要战略的深入实施,湖北省环境要素与经济发展之间的供需矛盾逐年加深。

将排污许可的“硬约束”与排污权的“软引导”衔接融合,从环境管理方面看,有利于数据趋于归一、降低行政成本、提高管理效能;从环境效益方面看,有利于协调日益增长的发展需要与有限的环境要素之间的矛盾,破解要素瓶颈制约,实现有限的环境资源约束下最大限度地减少污染物排放;从经济效益方面看,有利于提高资源配置效率、减少重复建设、优化营商环境、减轻排污单位负担、降低政策执行成本;从社会效益方面看,有利于树立环境资源稀缺并有价的理念,激发企业主动减排,释放闲置排污权,盘活存量排污权,促进经济高质量发展和环境高水平保护[11]。但湖北省尚未开展相关衔接研究,实操层面频现运行不畅的问题,故有必要基于二者的内涵和关系,识别衔接关键要点,理顺衔接难点,提出初步建议,以期借助市场化手段夯实排污许可核心制度功能,真正实现“一证式”全过程管理。

1 排污权与排污许可的内涵

随着排污许可各项改革任务有序落地,固定污染源环境管理效能逐步提升,“一证式”管理理念逐步深入人心,排污许可的先进性和生命力不断显现,已成为各项环境管理要素的综合承载主体。国内研究者围绕不同角度,剖析了排污许可的内涵,如王斓琪等[16]从固定污染源环境管理的需求出发,提出了“一证链式”排污许可,即以许可为核心,在各项环境管理制度相互融合的基础上,以“一证”的形式、“链”的模式对环境问题进行持续性管控,以实现闭环管理。崔金星等[17]从强化企业主体责任的政策目标角度,剖析了排污许可的内涵,认为应以《排污许可管理条例》为契机,依托许可证整合企业污染防治义务,形成污染治理责任体系,即企业按证排污、自证守法,管理部门依证监管、依法处罚。蒋洪强等[18]从行政许可方面,认为排污许可是环境许可中一项点源污染排放管理的核心工具,是依据环境保护相关法律对企业的排放行为和政府对企业实施监督做出的规定,并通过许可证法律文书加以载明的制度。

而排污权跟随时代发展,其内涵也发生了一定变化,国内学者主要聚焦于其法律属性的界定并展开激烈争论,虽有差异,但在主流观点上是趋同的,即认为排污权是一种权利。例如,于文轩等[19]认为排污权是准物权;李云滨等[20]认为排污权是用益物权,是一种兼具公法性质的私权;邹雄等[21]认为排污权属于无形财产权;杨朝霞[22]、蔡俊雄等[14]认为排污权是环境容量资源使用权。《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》指出,排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量,并以排污许可证的形式予以确认。从实践情况来看,试点地区均对排污权的属性作出类似规定,山西省、浙江省、湖南省、广东省、上海市、重庆市等地已通过地方性法规予以确认。

综上,排污许可是固定污染源管理的核心制度,关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系建设。作为生态环境部门一项重要的行政许可制度,排污许可为强化固定污染源事中事后监管、严控污染物排放总量指标管理、持续改善生态环境质量提供了重要支撑,也为实施排污权交易制度提供了基础条件和法律保障[23],二者之间的衔接融合问题值得深入研究。

2 衔接问题识别

2.1 管理范围衔接问题

管理范围涵盖制度实施的行政区域范围和固定污染源分类范围。

从行政区域范围来看,两大制度管理范围均覆盖了全省各行政区域。但排污权交易提出了控制范围的要求,集中体现在对交易范围和交易行业的控制:一是涉气和涉水排污权指标的交易,分别控制在同一市(州)行政区域内和同一流域内进行;二是为避免或杜绝结构性污染,提出了限制跨特定行业或跨污染源交易的控制要求,即工业污染源不得与农业污染源等其他类别污染源进行排污权交易,火电企业(包括其他行业企业自备电厂,不含热电联产机组供热部分)必须在本行业内交易。截至目前,除火电企业涉气排污权实现跨区域交易外,其他源均局限于同一市(州)行政区域内,看似全省推行,但实际上是把交易市场切割成17个版块,市(州)根据环境管理需求再切割成更小版块,版块与版块之间禁止或限制排污权流通,导致市场参与主体不足,市场体量过小,交易不活跃,阻碍了交易市场的发育,不利于从区域上优化调整产业结构,也不利于环境资源要素的高效配置。

从固定污染源分类范围来看,排污许可已实现固定污染源排污许可管理全覆盖,即涵盖《固定污染源排污许可分类管理名录》(2019年版)的行业类别,且依据《排污许可管理条例》规定,按照污染物产生情况、排放情况、对环境的影响程度,对排污单位实行排污许可分类管理。实行排污许可重点管理和简化管理的排污单位应当申请取得排污许可证,而污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的排污单位,应当填报排污登记表,不需要申请取得排污许可证。截至2022年5月,全省实行排污许可管理的企业83 933家,其中核发许可证的企业10 772家(占比12.83%),登记管理企业73 161家(占比87.18%)。针对排污权有偿使用和交易,管理范围涵盖所有现有排污单位和因实施建设项目需要新增排污权的排污单位,目前实行新老有别、老企业无偿使用、新企业有偿取得排污权的差别化管理模式。同时,对环境基础设施建设项目、民生项目等不纳入总量指标管理的项目实行交易豁免。

可见,排污许可和排污权管理对象有交叉有不同,再加上目前排污许可与环境影响评价衔接等方面尚有诸多问题,二者实施范围很难保持一致,亟待有效衔接,如图1所示。

图1 两大制度管理范围示意Fig.1 The schematic of management scope between two systems

2.2 污染物种类衔接问题

排污许可是固定污染源管理的核心制度,承载着“上传下达”的作用[13-14]。“十四五”期间国家实施排放总量控制的污染物包括化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物(本文称主要污染物),纳入排污许可管理的污染物包括主要污染物和其他污染物(二氧化硫、颗粒物、重点重金属、总氮、总磷、氨、氟化物、甲醛等)。而纳入湖北省排污权交易范围的污染物相对较少,现阶段涵盖化学需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫4项,涉重点重金属和挥发性有机物正在考虑纳入。可见,二者在污染物的管理方面各有侧重,有交叉有区别。

2.3 核算方法衔接问题

按照排污许可改革总体要求,现已实现排污许可对所有固定污染源的全覆盖,国家层面发布了76项排污许可证申请与核发技术规范,基本涵盖所有重点行业企业,原则上可采用绩效法或基准排气量/排水量与许可排放浓度来核算污染物许可排放量。

湖北省在对排污单位开展排污权核定(含初始排污权、新增排污权和富余排污权)中,采用的方法各有不同。在整个发展历程,新增排污权均以排污单位环评文件年度许可排放量为准,是一个预期排放量。富余排污权均以排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少的污染物为准。而针对初始排污权,试点探索阶段,侧重于与总量及环境影响评价挂钩,特制定了核定细则,即以采用排放绩效、排污系数或标准定额等方法核定的结果与环评文件取严后的结果为准。深化改革阶段,侧重与排污许可相衔接,采用排污许可证申请与核发技术规范予以核定[12,14]。

综上,方法不同势必会导致排污许可和排污权的数量关系出现等于、大于、小于3种情形,且在政策实际执行过程中想要实现二者统一并不容易且耗费大量精力。故需从顶层上做好核算方法的有效衔接,实现排污权与排污许可允许排放量二者的统一非常有必要且迫在眉睫。

2.4 核算口径衔接问题

针对有组织废气污染源,排污权原则上涵盖所有有组织排放源。排污许可证的年度许可排放量一般针对的是主要排放口(一般排放口仅许可排放浓度,不需要许可排放量)和特定行业的部分或全部一般排放口,可能导致许可排放量偏小的情形。对于废水污染源,排污权为废水通过废水排放口(车间或生产设施排放口、废水总排放口)向环境直接或间接排放污染物的种类和数量,即废水一类污染物采用企业车间或生产设施排放口浓度进行核算,二类污染物对于间接排放企业,按其废水排放量和污水集中处理设施执行的排放浓度标准予以核定,直接排放企业则按其废水排放量和废水总排口浓度进行核定。而排污许可管理中污染物年许可排放量则是按照企业废水排放口也就是排出企业厂界的许可排放浓度进行核算,二者核算口径不统一,导致纳管企业排污许可证核发的二类污染物年许可排放量和执行报告中的实际排放量远远大于环评、总量、排污权中核算的排放量,造成数据上的不统一[7-8,24]。二者在核算口径方面的相互衔接也迫在眉睫。

2.5 有效期限衔接问题

排污许可证的有效期为5 a(首次核发3 a),有效期内发生变更的,有效期限不会根据变更情况发生改变。而排污权有效期各试点地区则各有不同,有1,3,5,10 a,长期和未作规定等多种要求,湖北省现阶段排污权有效期为5 a[25]。尽管与排污许可有效期均有5 a的规定,看似有效时长一致,但实则起始时间节点不同。排污许可证的有效期是根据排污单位申请并取得的日期来定,排污权有效期受取得方式、核定时间的影响,其起始时间则有所区别,因湖北省尚未征收排污权使用费,对初始排污权和有效期满的新增排污权实行无偿分配。故初始排污权、富余排污权自生态环境部门核定之日起生效,新增排污权自交易机构出具交易凭证之日起生效。二者存在有效期差异,会给生态环境管理部门以及排污单位带来诸多不便,从实际操作层面来看,二者在有效期上实现完全吻合或者统一目前存在极大困难,故二者衔接尤为关键。

2.6 管理程序衔接问题

针对排污许可,《排污许可管理条例》规范了申请与审批排污许可证的程序,明确了审批部门、申请方式、材料要求、审批期限以及颁发排污许可证的条件和排污许可证应当记载的具体内容。

针对湖北省排污权有偿使用和交易,拓宽了获取总量指标的渠道,且与总量、环评密不可分,现行政策也从排污权核定、有偿使用、排污权交易等方面作出规定。《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》(环发〔2014〕197号)明确要求,主要污染物排放总量指标作为建设项目环评审批的前置条件。排污单位因实施建设项目需要新增主要污染物排污权的,需在取得环境影响评价批复文件前,根据环评文件确定的年度许可排放量,申购并取得相应的排污权,即排污权交易作为环评审批的前置条件。

排污许可证作为排污权有偿使用和交易的载体,二者息息相关[26]。排污单位进行排污权交易后,其排污权进行相应调整,排污许可证也应作出变更;排污权核定后需进行排污权登记,而排污权的登记是通过排污许可证实现的,可以说排污许可证贯穿于排污权有偿使用和交易政策实施全过程。可见,二者在管理上均有各自的程序,不可避免会遭遇运行不畅的问题。

此外,二者除对以上6个关键内容应重点加强衔接外,其他方面也因存在差异或交叉亟待衔接,见表1。

表1 两大制度相关要点对比情况Tab.1 The key point comparison between two systems

3 衔接措施初步建议

“十三五”期间,国内学者先后做了环境影响评价、排污权、环境统计等制度与排污许可相关衔接研究[29-34]。故本研究基于湖北省实际情况,按照固定污染源排污许可“一证式”环境管理要求,结合排污权在内的环境资源要素市场化改革试点任务,围绕关键要点识别的问题提出二者衔接融合的初步建议。

3.1 关于管理范围的衔接建议

首先,高效率的排污权交易制度必定能促使环境资源要素得到高效流动,建立跨区域、跨行业、跨源类交易市场是必然趋势和急切需求[35-38]。故建议打破区域壁垒,促进排污权指标更大范围流动。在遵守可计量、可监测、可监管的原则下,进行交易可行性分析、交易监管条件识别,逐步探索开展跨行业和跨源类交易,因地制宜优化交易规则,避免由此产生的特征污染物等新污染问题。

其次,建议固定污染源排污权的管理范围与排污许可管理范围保持一致,将应当实行排污许可管理的排污单位纳入排污权有偿使用和交易范围,现阶段实行排污权交易豁免的类型仍保持不变。

3.2 关于污染物种类衔接建议

排污权交易正处于深化改革试点阶段,污染物种类可根据国家“十四五”主要污染物总量控制和湖北环境管理要求予以明确,即建议在现有四项交易污染物种类基础上,将挥发性有机物、重点重金属和总磷也纳入交易范围,排污许可证作为载体可为其提供支撑。

3.3 关于核算方法衔接建议

排污权指标量直接关系到排污单位切身利益,核算方法是排污权指标核算的主要影响因素之一。国家排污许可证申请与核发技术规范已基本覆盖所有重点行业,已经明确了产排污环节对应排放口及许可排放量确定方法,因此,排污权的核算方法跟着排污许可相关规范已具备条件,也能达到环境管理要求,可以实现有效衔接。将排污单位首次申领排污许可证应当载明的污染物年许可排放量当作初始排污权;将排污单位实施减排措施前后排污许可证应当载明的相应污染物年许可排放量的差值当作富余排污权;将排污单位在原排污许可证基础上新增的应当载明的污染物年许可排放量当作新增排污权。

3.4 关于核算口径衔接建议

核算口径也是排污权指标核算的主要影响因素之一,建议结合区域环境质量改善、环境资源要素配置要求,推动生态环境管理制度全联动,按照“生产设施-治理设施-排放口”的管理思路,开展基于生态环境质量的许可排放量核算研究,健全排污许可核算口径,优化排污许可证登载内容,实现二者在核算口径上的统一。特别是对于废水污染源,统一固定污染源许可排放量和实际排放量核算口径,将排污许可核算口径延伸,即在排污许可证申请过程中应明确要求排污单位核算两套数据:一套是以排污单位厂界为边界的年许可排放量和实际排放量,在于明确排污单位的责任,并作为污染物达标排放情况的判定依据;另一套是以废水排入外环境为边界的年许可排放量和实际排放量,作为污染物总量控制、排污权交易、环统、环境保护税等政策所涉的污染物排放数据来源,推动各类数据趋于统一[33-34]。

3.5 关于有效期衔接建议

排污权有效期与排污单位切身利益密切相关。建议排污单位在履行排污权核定或交易手续的同时开展排污许可申请或变更,在完成排污权核定或交易后同步发放排污许可证,实施“同步申请、同步审核、同步办结”。如此一来,排污权有效期均可依托排污许可的分类管理实现衔接融合,排污权有效期管理可以实现与排污许可管理保持同步,提升审批效能,减少管理成本。

3.6 关于管理程序衔接建议

首先,优化排污权管理程序,提高监管效率,以证为载体,依托排污许可管理程序,将无形的排污权指标和管理要求载入到有形的排污许可证中,按照排污许可管理要求核定、分配和使用排污权,打好打牢排污权指标分配和污染物总量控制基础。其次,以排污许可证作为排污权抵质押贷款的有效凭证,可更好地发挥绿色金融支持作用拓展排污单位融资渠道,惠企纾困促发展。最后,将排污许可执法检查和湖北省排污权“双随机一公开”检查相结合,通过执法监测、随机抽查等方式监督监管排污单位的排放行为,对持证排污的相关违法行为进行界定、清理、处罚。通过证后监管督促,实现排污权指标链式循环,推进“一证式”排污许可的良好施行。

4 结 语

排污许可证是排污权的确认凭证、排污交易的管理载体。排污权交易制度的推行,其目的是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促使企业主动通过产业升级改造和采取节能减排等措施减少污染物排放。须知市场主体都是趋利的,若无利可图,从市场活跃度视角来说是没有激励和动力的。排污权交易就为企业自主减排提供了激励和动力机制。企业作为市场交易的主要需求方,他们更关注的是作为排污主体哪些需要交易、交易什么污染物、交易量是多少、交易环节在哪里、交易后有效期限如何等方面。通过深入剖析二者亟待衔接的关键点后发现,管理范围、污染物种类、核算方法、核算口径、有效期限、管理程序等方面的衔接需重点研究解决,湖北拟构建基于排污许可的排污权有偿使用和制度体系,需要紧紧围绕排污许可改革总路线总要求,做好二者的衔接,做好顶层设计,深化制度体系。