马禄 王萍 赵银萍 沈廷金

摘要：在当前全面推进实施乡村振兴战略时代背景下，国家高度重视农村集体经济的创新与提升发展，提出了通过推进农村党组织领办合作社，促进农村集体资产资源等经济发展要素的有效整合与合理利用。在保证农民合作社坚持为农服务的前提下，指导农村集体股份经济合作社，以法人成员身份与各类农民合作社开展广泛合作；将集体土地经营权、集体经营性资产和集体资金等集体财产产权要素，出资加入党支部领办的农民专业合作社；在充分明确两类合作社属性特征的基础上，因地制宜地创新集体资产资源的经营合作模式，进一步开辟集体经济增收新途径。

关键词：党支部领办合作社 集体股份经济合作社 集体经济 创新发展

农村党支部领办合作社与农村集体经济股份合作社，是当前提高农村集体收入、引领农民增收致富、促进农业产业发展最为直接有效的新的合作模式，也是国家法定的经营主体形式，现有法律法规对两类合作社各自的管理运行都有着明确的规范界限。如何发挥好这两类经济组织机制的功能作用，对农村集体现有净资产资源等经济经营要素实行科学的决策创新、实现高层次运营合作、规范经营使用，最终达到增收增效的发展目标，正在成为当前和今后时期，各级基层党委、政府及相关部门的一项重要的工作任务。现根据《农民专业合作社法》，中共中央、国务院关于农村集体产权制度改革的主要法规制度等规定，就当前此两类合作社的功能作用、主要属性特点作比较分析。

一、两类合作社的功能作用

（一）党支部领办合作社的功能作用

农村党支部领办合作社是按照《农民专业合作社法》规定，在农村家庭承包经营的基础上，由村党支部领办的农民专业合作社。村党支部领办的合作社依照法律法规规定，实行民主管理与自愿联合，以服务成员为宗旨，引领集体经济组织、党员干部和集体成员个人，通过专业的劳动合作与资本合作积极开展互助性合作服务，谋求全体入社成员的共同利益，是农民进行广泛专业合作的新型农业经营主体，也是农民群众在集体经济发展建设中，有效助力乡村振兴的历史选择。

在当前深入发展农村集体经济的新时期，推动建立农村党支部领办合作社，有利于切实发挥党组织的政治引领功能，提升合作社抱团发展优势，实现农民的致富愿望，让全体农村集体经济组织成员一并享有农村专业合作发展带来的改革红利；有利于保障农民合作社为农服务的政治方向，与农村集体经济发展和集体组织成员形成相互促进和共同发展的直接性经济利益联系；有利于推进规模化经营、专业化服务、市场化发展和规范化管理，更好引进建立现代企业制度。例如，山东省沂水县蒋庄村就是通过党支部领办合作社，引导本村集体组织出资入股，整合集体资产资源运营模式，实现了集体经济增收。该村550户人家，土地1600亩，较贫瘠山岭地1200余亩。全村50周岁以下村民很多外出务工经商，大多数土地无人愿意经营，原来承包的土地多数种植了杨树，或者将土地低价转包他人经营，只有部分尚有劳动力的老年人，继续利用最原始的种植模式经营土地，产出低、效益差，土地资源浪费明显，集体经济发展基础薄弱。为改变这一现状，从2019年起，该村党支部领办成立了沂水县旭阳现代农业发展农民专业合作社，以党建工作为引领，完善社员利益联结和产业延伸两个链条，实施规划建设、种植管理、对外销售三个统一，强化财务、耕地、资金、技术四个保障，推进农业生产规模化、产业化、专业化、稳定化发展，实现了村集体、合作社、社员三方共赢，蹚出了一條党支部领办合作社助力乡村振兴的发展路子。通过号召党员干部带头入社，村党支部书记、“两委”成员等以土地流转（租赁、互换）、土地入股、资金入股等模式率先入股，以成员入股、社会资本参与等方式筹集发展资金。广泛吸收村集体经济土地经营权和集体资金入股，实行“收益保底+分红”模式分配经营盈余；以“飞地模式”参与投资建设汇博、汇泽现代农业园区，推进农业现代化与企业化管理经营。截至2022年底，有197户村民参股入社，实现经营盈余67.8万元，村集体增收2.37万元。

（二）集体经济股份合作社的功能作用

当前的集体股份经济合作社是以原村级集体经济组织核算单位为基础，在农村集体产权制度改革后成立登记的新的集体经济组织。集体经济组织实行集体成员股份经营合作，根据有关规定实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理重大问题，是代表集体成员行使全部农村集体资产权利的法律主体，在管理集体资产、开发集体资源、 发展集体经济、服务集体成员等方面发挥全面的功能作用。主要是利用成员集体所有的集体“四荒地”、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；在符合规划前提下，利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应项目产业。为农户和各类农业经营主体，提供产前产中和产后农业生产性服务，整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发、投资创办法定经营主体等多种形式发展集体经济。例如，山东省莒南县大店镇大店六村在农村集体产权制度改革中，成立了新的集体经济组织即集体股份经济合作社，该经济合作社在组织集体资产资源经营运作中，结合自身实际在以种植粮食、草莓等农作物为主的传统农业经营基础上，依托工业园区建设为纽带，重点组织农村集体经营性建设用地流转使用，吸引发展企业项目，以企业项目带动集体经济发展。截至2022年底，集体经济组织增收25万元，集体成员人均收入达到1.8万元。

二、两类合作社的属性比较

在我国现行法律法规规定中，党支部领办合作社与集体股份经济合作社有着一系列的属性区别，它们分别是各自独立的法人主体和经济运行主体。因此，在实际工作中，需要把两者从国家的政策规范中明确区分开来，充分认识了解其区别界限，依法坚持和认真遵守执行好各自完全独立的运行机制，保持各自经济经营的应有发展效果。

（一）设立登记规范区别对比

一是设立主体区别。党支部领办合作社是由村党组织（党支部）引领设立的农民专业合作社，领办主体是村级党组织（党支部），村党组织（党支部）主要根据本地农民家庭承包经营发展需要，自行申请发起，执行农民专业合作社法律法规与政策制度；集体股份经济合作则是农村改革深化过程中，由上而下在统一推进的农村集体产权制度改革中，按照部署要求设立的新的农村集体经济组织，设立主体是县级以上人民政府，主要按照规范的原则和流程有序组织，执行农村集体经济管理法律法规与政策制度。

二是设立依据区别。根据《民法典》规定，农民专业合作社与集体股份经济合作社都属于法定的特别法人，但并不是相同一类的特别法人性质，两者依法设立的依据并不相同。党支部领办合作社依据《农民专业合作社法》和国务院相关法规规定依法设立；而集体股份经济合作社，则是依据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等政策文件，以及各级政府部门的实施部署要求依法设立。

三是身份资格区别。党支部领办合作社登记后，取得农民专业合作社法人资格，以农民专业合作社法人身份从事生产经营管理与服务活动，依法享有国家给予的相关发展扶持政策，谋求全体成员的共同利益；而集体股份经济合作社登记后，取得农村集体经济组织法人资格，以集体经济组织法人身份从事集体经济发展管理，开展集体统一经营与家庭承包经营双层经营活动，不断壮大集体经济实力，增加集体成员（农民）收入。

四是受理机关区别。党支部领办合作社是在原各级工商行政管理部门和后来的市场监督管理部门登记，以完全市场主体身份被列入国家统一市场主体登记范围，执行统一的市场运行规范；而集体股份经济合作社，则是实行家庭经营与集体统一经营相结合的农村集体双层经营体制，是又一类独立的特别法人组织。目前只要求由县级以上农业农村主管部门负责组织登记，尚没有纳入国家统一的市场主体登记范围。

五是登记依据区别。党支部领办合作社登记（在原来）是按照国务院《农民专业合作社登记管理条例》规范要求进行，2022年3月1日以后，则要按国务院新的《市场主体登记管理条例》规范要求，与各类公司、非公司企业、个人独资企业、合伙企业、个体工商户一起进行统一登记；集体股份经济合作社则是按照国家市场监督管理总局、农业农村部、中国人民银行《关于开展集体股份经济合作社登记赋码工作的通知》要求进行统一登记。

六是登记形式区别。党支部领办合作社依法登记后，表现为工商企业经营形式，取得县级以上工商或市场监管主管部门制发的《农民专业合作社营业执照》，用以确定实际的运营范围；而集体股份经济合作社依法登记后，主要表现为我国农村集体双层经营形式，取得县级以上农业农村行政主管部门制发的《农村集体经济组织登记证书》，用以确定传统农业与现代农业发展的运营范围。

（二）基础管理机制区别比较

一是成员吸收机制的区别。党支部领办合作社的成员是开放式吸收入社，有本村党员干部入社、村集体经济组织法人入社、外部符合法律规定条件的单位、个人和其他社会组织入社等等，并且一个成员可以在不同的专业合作社中多方出资入社。凡是具有民事行为能力，符合法律限定的人群范围，能够利用合作社提供的服务、承认并遵守本社章程，履行章程规定的入社手续的，都可以成为某一个农民专业合作社的入社成员，没有成员个数和入社范围的限制，成员社会身份由混合的法人身份和自然人身份构成。农民专业合作社可以广泛地吸收成员入社。集体股份经济合作社则不对外吸收任何成员，现有的成员资格身份，都是一律按照本村在实行集体产权制度改革时，根据中央确定的原则要求、结合本村集体情况，符合经村民大会讨论通过的具体标准，在履行民主讨论决议程序后统一一次性确认的，原则上实行静态管理。成员个数数量是基本固定的，成员社会身份均由各农户家庭的自然人身份组成，没有法人身份成员。成员只能在一个集体股份经济合作社确认为集体成员，并且一旦确定，就不能再去另外一个集体股份经济合作社中，重复获得或拥有集体成员身份。另外，根据财政部最新修订的《农村集体经济组织财务制度》规定，有外来投资人员的，也不能取得本集体经济组织成员身份，只能以外部市场主体身份，通过与本集体股份经济合作社单独签订的协议，界定投入资产界限和收益方式。

二是利益分配机制区别。党支部领办合作社分别实行按交易量比例、成员出资比例、享有公积金总额比例三项计算之和，进行两次可分配盈余返还分配机制，其中：第一次按成员交易量返还不低于60%，第二次按成员出资和享有公积金总额返还不超过40%。2017年，新修改的《农民专业合作社法》规定，经成员（代表）会议讨论同意，可将年度可分配盈余全部或部分转为成员对合作社的出资，体现的是劳动合作与资本合作的法人利益分配特征；而集体股份经济合作社年度收益不实行二次分配，主要按本社成员持有的原经营性资产量化股份或份额比例一次分配，也不能将年度可分配收益转为成员对集体经济合作社的股份投资，体现的是集体成员集体持有的资本合作而实现经营利益的法人分配特征，不体现劳动合作特征。

三是财会工作机制区别。党支部领办合作社的财务管理，执行财政部和农业农村部统一印发的《农民专业合作社财务制度》规范，其会计核算工作组织，执行财政部印发的《农民专业合作社会计制度》规范；而集体股份经济合作社的财务管理，则执行财政部和农业农村部统一印发的《农村集体经济组织财务制度》，其会计核算工作组织，则一直执行财政部印发的《村集体经济组织会计制度》规范。两类财务制度与会计制度的行业属性、内容体系、机制规范和监管要求等都是完全独立。

（三）内部运营模式区别比较

一是产权关系模式区别。党支部领办合作社要根据本社《章程》约定，才能对成员出资、公积金、国家财政补助、外部捐助以及合法取得的其他财产所形成的合作社财产，享有占有、使用和处分的权利。没有约定不产生财产所有权关系，也即对所有法定途径来源财产都没有直接的所有权，不能代表成員直接行使财产所有权。以成员约定授权为前提行使财产所有权是其具体的产权关系模式。集体股份经济合作社的财产不打乱原集体所有界限，所有权属于集体成员集体所有，并由集体经济组织依法代表集体直接行使所有权，财产所有权关系是国家法定的，任何组织和个人不能以任何决议或决定形式，决定集体财产的所有权关系。集体财产所有权关系由国家法定，是其具体的产权关系模式。

二是经营合作模式区别。党支部领办合作社是以劳动合作与资本合作为运营形式、由成员互助性合作的经济组织，对内不以追逐最大利益为目标，主要目的是为成员提供生产经营服务。劳动合作的成果载体是入社成员与合作社发生的交易量。集体股份经济合作社则是以土地等主要生产资料归全体成员集体所有，以农村劳动群众集体所有制为基础，进行单纯资本合作运营的经济组织，是我国公有制经济的重要形式之一，在集体成员层面之间没有法定形式上的互助合作关系，对内对外都以追逐最大利益为经营发展目标。资本合作的成果载体是按集体经营性资产，量化到成员个人名下的集体资产股份或份额。

三是经营管理模式区别。党支部领办合作社实行现代企业管理制度，其生产经营与管理规范的要求是遵循完全的规模化、集约化、专业化、标准化、组织化和社会化等一系列现代企业经营管理模式。管理宗旨是为成员提供合作服务。而集体股份经济合作社在目前时期的要求，主要是对集体的土地和集体财产等资产资源，通过实行承包、租赁、投资入股、合伙经营、出资合作以及兴办集体企业或成立公司等方式实行集体决策、民主公开、依法监督和法定有效的经营管理模式。管理宗旨是坚持集体成员集体所有制性质，维护集体资产资源保值增值。

四是民主表决模式区别。党支部领办合作社成员的民主权利根据《农民专业合作社法》规定，由基本表决权和附加表决权组成。基本表决权是在成员大会选举和表决中，实行一人一票（即不论每人差别如何，均平等地只享有一票）的基本民主权利，附加表决权是成员在成员大会以外的其他重要事项活动讨论决议中，所享有本社《章程》规定的单项或单次（成员出资额较大、成员交易量较大、成员提供技术信息服务贡献较大）的表决权利。集体经济合作社成员的民主权，则是参照《村民委员会组织法》和农业农村部2020年印发的《农村集体股份经济合作社示范章程》规定，在全部所有的集体经济事项组织安排中，均实行一人一票制度，没有附加表决权的设定使用机制。

（四）发展影响的区别比较

一是数量规模界限的区别。党支部领办合作社是在村集体（或农村改革开放后确定的原集体经济核算单位）内按服务合作项目需要设立，没有固定的个数，条件不具备的也可以不设立，并且还可以根据发展与管理需要，建立更高一级的党支部领办合作社联合社，实行高层次管理、专业性服务和多元性经营的升级发展。而集体股份经济合作社则是只按原农村集体经济核算单位固定个数，在一个集体经济组织内部，只能登记设立一个集体股份经济合作社，不能一个不设、多设一个或少设一个，也不能设立联合升级的集体股份经济合作社。

二是与外部市场的联系区别。党支部领办合作社依据《农民专业合作社法》及相关法律法规经营运行，其业务本质属于农民合作社市场主体的经济运行。国务院在2021年4月公布的《市场主体登记管理条例》规范中，已把农民专业合作社统一纳入了完全市场主体范围，执行国家统一市场主体登记的监管规则，对外部社会市场经济影响程度较高。而集体股份经济合作社，国家目前虽然尚未出台单独的法律，但依据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等相关改革政策要求，各项涉及集体及其集体成员利益的所有安排，现阶段主要都只在本集体经济组织内部进行，如集体成员身份确认对象、经营性资产份额量化范围、集体股份权设置管理依据、集体股权权能拓展范围、年度收益分配模式等，对外部社会市场经济影响程度相对较低。

三是未来趋势方向的区别。党支部领办合作社依据《农民专业合作社法》及相关法律法规规定，可以正常经营运行并无限期发展，但也可以因实际情况影响，允许出现破产、分立、合并和解散，经营运行面临或承担直接的市场风险，根据成员合作意愿、章程规定事由及经营发展判断，自行决定解散和申请注销，出现资不抵债导致经营破产时，可依据《企业破产法》依法破产。合作社成员也可以按照自己的判断或合作意愿，自行选择加入或退出。而集体股份经济合作社依据《宪法》和中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等法律法规规定，在现阶段不能随意分立、合并，不实行破产制度，不承担破产解散风险，不能自行随意决定解散和注销。只有在符合国家规定的注销条件时，可以按规定的程序操作规范进行注销。对集体土地经营权，不论在投入任何其他经营主体和任何方式的经营使用中，都要求实行“收益保底+按股分红”方式保障收益取得，且不能改变集体所有权性质。已按程序确认的集体经济组织成员只在基层政府登记备案。对今后如何退出，目前国家尚无明确政策规范。

三、结论及建议

通过以上分析比较可得出如下结论，农村党支部领办合作社与农村集体经济股份合作社，在设立登记规范、基础管理机制、内部运营模式以及对外发展影响等主要管理环节的法定规范方面，都有着各自独立的管理机制和运行内容，不能随意模糊两类合作社的属性界限，不能视为一体。对集体的资产资源具体应当实行哪种模式的经营，需要结合各自的实际情况作出因地制宜的决策安排，不能单纯机械地只以哪一种模式安排为标准。在此提出下列基本建议：一是直接组织全部集体资产资源要素的管理经营方式。集体经济组织基础好、管理组织人员能力强、综合实力影响大的，可依集体产权直接所有权权利主体身份，在尊重群众意愿和市场规律、严格控制集体经营风险基础上，直接组织集体资产资源的经营管理和规范运营。二是加入党支部领办合作社出资经营方式。发展基础一直处于薄弱状态，即经济实力弱、管理能力弱、缺少市场影响和经营项目的，可将现有资产资源出资投入到党支部领办的合作社，以法人成员身份代表全部集体成员，享有农民专业合作取得的运营服务和经营收益。三是委托党支部领办合作社协议代理经营方式。地理区位优势明显、二三产业项目经营份额高、市场前景及产业发展底子厚、地处城郊结合地区（包括重点乡镇、明星乡镇区域）的集体股份经济合作社，可以将涉农经营运作的资产资源、农业开发与示范、农业基础建设等运营或管理项目，整体或者部分地委托给党支部领办合作社，实行债权性或权益性委托经营。

参考文献

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（作者单位：1. 临沂农发集团；2. 临沂市农业农村局）