孟磊 李侃 焦晓翠 张乐廷

摘要：2023年政府工作报告指出，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。随着人口逐渐向城市集中，农村空心化趋势日益明显，出现了大量空置宅基地。但由于种种原因，目前宅基地盘活利用状况并不理想，宅基地制度改革存在较多掣肘。本文通过分析现行政策下农村宅基地制度与城市商品房在交易服务、主体限制、权属功能、法律地位等方面存在的差距，有针对性地提出宅基地制度改革原则，确保宅基地基本功能，賦予其更多权能，赋予农民更多财产权利，更好发挥改革合力。在此基础上，清理废除农村宅基地改革制度性障碍，加快宅基地使用权自愿有偿转让探索，加速畅通宅基地金融功能实现路径，建立健全宅基地流转交易服务市场，为宅基地改革赋能乡村振兴提供要素保障，为全面推进乡村振兴注入强大动能。

关键词：乡村振兴 农村宅基地 制度改革 路径研究

党的二十大报告明确提出全面推进乡村振兴，强调要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。农村宅基地管理涉及农民安居乐业，关系农村社会和谐稳定，是乡村振兴战略的关键环节与核心要素。深入推进农村宅基地制度改革，对盘活农村闲置土地资源、拓宽农民收入渠道、推进乡村振兴具有重要的现实意义。

一、农村宅基地制度变迁的历史演变

随着社会生产力的不断发展，农村宅基地管理作为生产关系的重要组成部分，根据社会发展的不同阶段，为满足农民住房实际需求，管理制度不断适应调整，有力促进了农业生产力的发展，释放了农村社会活力。

第一阶段：农村宅基地私有（1949—1961年）

此阶段农村宅基地为农民私有，相应管理制度尚未形成。1954年《宪法》增加了国家有权征收土地的规定。1956年全国人大确立了社员土地集体所有，宅基地为农民私有。

第二阶段：“两权分离”形成（1962—1980年）

此阶段基本形成了宅基地集体所有、农户使用的“两权分离”模式。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第一次明确农村宅基地归生产队所有。1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第一次提出了宅基地使用权，建立了宅基地所有权归生产队、使用权归农户的“两权分离”模式。

第三阶段：宅基地制度调整适应（1981—1996年）

宅基地总量控制和适度调整是此阶段的主要特征。1982年《村镇建房用地管理条例》首次明确宅基地使用受省级“用地限额”和县级“面积标准”限制。国家于1990年明令禁止批准非农人口宅基地，首次提出宅基地有偿使用的试点探索，这意味着宅基地进入严格管控时期。1995年，《担保法》进一步限制了宅基地的抵押权。该阶段宅基地使用主体较为宽泛，它强化了集体宅基地产权，弱化了农民宅基地处置权、收益权。

第四阶段：宅基地退出机制探索（1997—2012年）

探索宅基地退出机制为该阶段的主要特征。因农村社会转型、农民代际差异及经济结构变革等因素，出现了大量闲置宅基地。1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求。1999年，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次将非集体经济组织成员的宅基地使用权排除在外。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，规定城镇居民不得到农村购置宅基地。2007年，《物权法》明确宅基地使用权为用益物权。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，未明确收益、处分权利，权能不完整。该阶段闲置宅基地退出机制实践效果不佳，宅基地退出制度运行困难。

第五阶段：“三权分置”改革时期（2013年至今）

宅基地“三权分置”改革是该阶段特征。2013年，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》初步确立宅基地制度改革试点。2020年，《深化农村宅基地制度改革试点方案》，进一步明确以“三权分置”为原则，深化农村宅基地制度改革试点。2015年，国家提出进城落户农民在本村集体经济组织内部自愿退出或转让宅基地等方案。2018年，国家创设性地提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2019年，中央一号文件确认了拓展宅基地试点并开展宅基地复垦试点，同年《土地管理法》将宅基地审批权下放至乡镇，并将国土部门宅基地改革的职责转移至农业农村部。2020年起实施的新土地管理法，也首次以法律形式提出鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

通过改革探索与实践经验的不断总结，目前农村宅基地现状及主要特点为：集体所有，成员使用；一户一宅，限定面积；无偿取得，长期占有；规划管控，内部流转。

二、农村宅基地制度改革面临的困境

现行政策下农村宅基地管理改革受到的限制较多。本文从城乡二元结构矛盾出发，与城市商品房运转进行对比分析，总结农村宅基地与城市商品房之间的差别，梳理宅基地改革面临的问题与困难，从中寻找宅基地制度改革的突破口与着力点。

城市商品房与农村宅基地作为城乡不同区域的房屋，共同发挥住有所居的重要作用。由于目前对商品房与农村住房的不同管理模式，城市国有土地与农村宅基地独立运行，二者在很多方面表现不同，主要存在以下差异。

一是交易服务差距巨大。商品房经过长时间的发展，基本实现市场化运作，形成了较为成熟的房地产市场体系。商品房具有成熟的交易服务市场，价值评估体系完备、交易市场健全、市场价格较为透明且运行机制比较完善。有大量中介及各类银行、金融机构为商品房提供出租、交易、抵押、融资等各项服务。

农村产权交易市场中的宅基地，流转使用处于严格管控，市场化运作处于探索阶段。宅基地交易服务体系尚未建立，具有明显的地域性，且流转交易不活跃。农村宅基地改革试点普遍闭环运行，各地交易服务市场独立运转、互不兼容，运行机制、配套服务、保障措施等有待时间与实践检验，还需要在实际操作中不断补充完善。目前尚未形成广泛有效的宅基地流转交易市场。

二是主体限制差别巨大。由于疫情导致的房市低迷，很多城市调整了房地产限购政策，放宽了购房主体限制，出台了房地产刺激措施，农村进城人员也成为城市住房库存消化的有生力量。因此，城市商品房交易转让的双方也并无特殊限制，二手房产交易市场活跃。商品房作为个人财产可以依法继承，购房主体具有明确、完整产权。综合来看，商品房为开放式市场。

根据现行政策规定，宅基地资格权的主体要求非常严格，必须具有农村集体经济组织成员身份。农户只有宅基地资格权、使用权和地上房屋财产权，且宅基地使用权不能继承，只能在本集体经济组织内部流转。农户在宅基地上所建房屋属于个人财产，可以依法继承，但宅基地上的房屋拆除或倒塌，支撑此房屋的宅基地将不能继续使用，由村集体经济组织收回处置。宅基地主体限制较多，目前宅基地为严格封闭市场。

三是权属功能差别巨大。城市商品房兴起于20世纪80年代，随着城市规模逐渐扩大，经过四十多年高速发展，商品房相关消费已成为居民第二大支出类别。据统计，2022年全国居民人均消费支出“居住”部分占24%。大量商品房消费形成了房地产经济，成为我国国民经济的重要组成部分，2022年房地产经济占全国GDP比重6.1%。商品房属于个人财产，带有一定的投资属性，可以进行抵押融资，具有保值增值作用。商品房兼具居住、财产、金融等多重功能，且各项功能容易实现。

农村宅基地改革发展起步较晚，作为近年深化改革任务之一，目前处于改革试点阶段。宅基地财产、金融功能的实现路径尚不明晰，宅基地资格权不能转让、使用权可交易性较差。目前，宅基地的权属功能主要体现在居住上，其他功能的实现面临较多体制机制障碍，功能属性并不明显，作用发挥不易实现。

四是法律地位差别巨大。商品房作为城市居民最重要的财产，一直受到法律的强大保护。随着法律体系的逐渐完善，《民法典》对城市房产的居住、买卖、租赁、抵押、物业管理、小区治理等都作出了明确规定。商品房具有确切稳固的法律地位，相关法律规定比较详细具体，可操作性、保障性强，商品房有充足的法律服务供给和健全的法制保障。

近年来，农村宅基地作为农村最重要的资源要素，逐渐受到重视。2020年中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，但宅基地“三权分置”尚未上升到法律层面。《民法典》对宅基地使用权定性为用益物权，财产属性有限，法律产权不完整。新修订的《土地管理法》也仅增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的原则性表述，未涉及宅基地退出程序、补偿标准、补偿方式等具体规定。这与城市商品房的法律地位有天壤之别。

农村宅基地与城市商品房在交易服务、主体限制、权属功能、法律地位等方面的巨大差距，严重限制了宅基地盘活利用，制约了资源的高效配置，從而影响全面推进乡村振兴的进度与成色。

三、农村宅基地制度改革赋能乡村振兴路径研究

2023年中央一号文件强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分，对保障农村居民基本居住需求，赋能乡村振兴起到了重要作用。基于此，农村宅基地制度改革要落实中央一号文件精神，充分吸收农民意愿，借鉴基层有效做法，坚持先试先行、以点带面，逐步上升为指导意见，推动宅基地制度改革为乡村振兴注入强大动能。

（一）农村宅基地制度改革指导原则

一是确保宅基地基本功能。宅基地是农村集体经济成员实现户有所居的必要条件，居住是宅基地的基本功能和首要功能。宅基地制度改革的前提，必须首先确保宅基地基本功能，保障集体成员的居住权利。随着乡村振兴不断推进，作为集体经济组织成员依法享有的宅基地资格权和使用权，社会保障属性逐渐明显，事实上成为进城农民的住房保险。在目前农村社会保障有待完善的情况下，宅基地与农村承包土地构成进城农民的退路与底线，发挥着不可或缺的兜底作用。宅基地制度改革要坚决把居住功能放在首位，保证农村居民户有所居，确保农民安居乐业和农村社会安定有序，为赋能乡村振兴奠定稳定的社会基础。

二是赋予宅基地更加充分的权能。充分发挥村集体自治作用，调动集体成员主观能动性，加快探索宅基地金融功能。深入开展宅基地使用权、农房财产权抵押试点，推动宅基地从基本居住功能向财产、金融等多功能扩展延伸。坚守宅基地村集体所有权不变的底线，稳妥研究宅基地使用权抵押制度，探索宅基地使用权抵押贷款的有效实现形式，畅通宅基地使用权、抵押权的实现处置通道，推进房地一体的农房抵押贷款试点。树牢金融风险意识，稳步推进金融创新，强化宅基地贷款定向使用。建立健全农村宅基地使用权抵押融资体系，充分发挥宅基地融资功能，鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地，有效拓宽农户融资渠道，更好地解决农民贷款难问题，为推进乡村振兴提供融资动能。

三是赋予农民更多财产权利。据2021年中国农村合作经济统计年报显示，2021年全国农村闲置宅基地（地上房屋倒塌或无房屋，以及地上房屋无人居住时间超过一年）总宗数为1086.6万宗，占全国宅基地宗数的4.0%。2021年全国宅基地出租宗数占比仅为0.47%、转让宗数占比0.20%。目前宅基地使用权转让被严格限制在本集体经济组织内部，农民的财产权利无疑受到了很大抑制，也不利于乡村振兴深入推进。在深化宅基地“三权分置”改革的基础上，突破宅基地只能在本集体经济组织内部流转的限制，探索扩大宅基地有偿退出范围，试行县域内交易流转，逐步向社会资本有序开放，更好发挥宅基地财产功能，大幅提升农民对宅基地的财产预期，提高农民退出、流转宅基地积极性，进一步增加农民的财产性收入，盘活宅基地这个重要资源，为推进乡村振兴注入更多资源动能。

四是统筹推进，发挥改革合力。由于宅基地使用权转让和有偿退出被严格限制在本集体经济组织内部，使得宅基地的使用价值和市场价值被严重低估，致使目前宅基地改革红利不大，农户参与改革的积极性不高，很大程度上影响了宅基地制度改革成效。努力开拓宅基地改革思路，充分考虑宅基地和集体建设用地改革的联动性，避免各项改革独立推进、自行割裂，以更大的智慧与魄力，将宅基地改革统筹纳入农村集体产权制度改革，全面深化农业农村各项改革，协同推进农村资源资产整体利用，降低进城农户一揽子处置农村资产的难度，充分发挥改革合力，更好激发农民内生动力，更大释放改革政策效能，为赋能乡村振兴发展增添改革动力。

（二）农村宅基地制度改革赋能乡村振兴具体路径

一是加快宅基地使用权自愿有偿转让探索。随着城乡融合发展，农村人口进城务工越发普遍，在城市买房落户成为很多农村年轻人的选择，宅基地农户使用权自愿有偿退出进程亟须提速。科学设计宅基地使用权有偿退出机制，建立由政府财政主导、金融机构专业运营、社会资本积极参与的宅基地资格退出基金，集体建设用地入市资金优先注资基金，充分保障基金多样化来源。充分发挥农村产权交易市场的价值发现功能，多渠道挖掘宅基地使用价值，多角度提升宅基地和农房市场价值，更好发挥宅基地财产与金融功能，为宅基地使用权退出流转提供便利渠道。将宅基地财产、金融功能实现与使用权有偿退出有机结合，借助农民公寓、公益设施、美丽乡村等建设项目，合理引导宅基地使用权自愿有序有偿退出。在使用权退出方面引入市场机制，通过一次性货币补偿、镇域或村内住房分配、城市买房落户补助等途径，以经济手段引导农民自愿放弃使用权。同时，根据宅基地改革的新形势新变化新需要，将宅基地使用权退出与完善社会保障机制统筹结合，弱化宅基地的兜底作用，免除农户使用权退出的后顾之忧。

二是加速畅通宅基地金融功能实现路径。建立健全宅基地价值评估体系，以当地宅基地基准地价为基础，参考地上房屋价值综合评判。宅基地及地上房屋打包评估由金融机构等第三方评估机构确定。借鉴城市商品房成熟的抵押融资措施，充分考虑农村现状及宅基地特点，因地制宜加大产品创新力度，研究确定宅基地使用权、农房财产权抵押融资程序。财政、金融、中国人民银行等有关部门加强指导沟通，健全风险保障机制，采取利息补贴、设立风险补偿基金等方式，建立宅基地使用权抵押贷款风险缓释和补偿机制。鼓励金融机构建立银行+担保合作模式，建立风险分担机制，探索对贷款不良率进行担保。强化风险评估机制，对抵押贷款程序严格监管，确保贷款有效利用。探索抵押物处置机制，允许金融机构在保证农户基本居住权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。随着宅基地金融功能逐渐成熟，推动宅基地使用权抵押融资纳入不动产抵押融资体系，促进城乡形成统一的金融市场，为赋能乡村振兴注入更多动力。

三是建立健全宅基地流转交易服务市场。确保宅基地集体所有权不变，放开宅基地使用权在县域范围内自由转让，放活宅基地地上房屋流转交易。在总结各地试点经验基础上，设计开发宅基地交易流轉服务平台，作为宅基地管理信息系统的功能模块或者子系统。明确宅基地使用权流转交易的实现路径，逐渐确定流转范畴、操作流程、运行机制，将宅基地交易流转交易市场作为农村产权交易市场的重要组成部分，委托第三方专业机构运营。提升相关配套政策与服务水平，加强宅基地交易流转事前审批、事中监管、事后评估。稳步扩大宅基地使用权流转范围，逐步扩大至地市级范围试点运行，通过群众反响、市场反应、风险预测、专家评估等方式，简化流转环节，优化流转机制，确保宅基地使用权流转在公平公正、规范有序的环境中进行。同时，发挥市场的决定性作用，积极引导社会力量参与使用权流转，通过制定用地补助、税费减免、利率补贴等优惠政策，撬动和吸引社会资本盘活利用闲置宅基地和农民住房，借助市场力量深挖农村宅基地的丰富资源，为赋能乡村振兴奠定扎实的资源基础。

四是为宅基地改革赋能乡村振兴提供要素保障。目前，宅基地管理面临较多的政策限制与法律障碍，历史遗留问题较多，社会上对宅基地改革的认识与期待迥然不同，改革的良好氛围有待进一步凝聚。《民法典》中关于宅基地的规定还不翔实具体，宅基地改革可遵循的政策法规较少，总体上，宅基地相关法律规定还处于薄弱地带。宅基地工作链条长、涉及部门多，仅宅基地审批这个环节，就涉及农业农村、自然资源、住建等部门，还需要征求林业、水利、交通、文化旅游、电力、通信、燃气等单位的意见。加之宅基地违法行为多样、原因复杂，对于宅基地不同违法行为的监管执法主体存在争议。因此，建议对《土地管理法》中农村宅基地的相关概念和有关规定进一步明确，适时修改《民法典》中对宅基地使用权不得抵押等相关法律的规定，赋予宅基地完整权能，逐渐在法律层面明晰宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等方法路径，更好保障宅基地各项功能顺利实现。同时，进一步明确有关部门职责分工，理清各自权利义务边界，为推进乡村振兴提供要素保障。

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（作者单位：1.山东省农村经济管理服务总站；2.山东省国际投资促进中心；3.山东省农业农村发展研究中心）