李振锋，王翔君

一、问题的提出

近年来，老旧小区的改造更新成为城市基层治理中日益突出的工作事项，以协同治理理念开辟的城市社会治理新路径，是城市社会治理由增量发展转向存量发展以激发治理新动能的一种体现，也是国家、市场与社会等多方力量协同聚力构筑新型治理机制的一种体现。2020年7月20日，国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要求在全国范围内全面推进城镇老旧小区改造工作。《意见》明确指出：“城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。”[1]通过对城镇老旧小区进行改造提升，实现居民居住条件的改善，进而推动在城市基层构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，[2](p120)让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。

社区治理进入从单一政府管理模式向多元社区治理模式转变的发展新阶段。与此同时，以社区社会资本为纽带，协调社区多元主体的治理结构也将成为社区治理的必然趋势。[3](p117-124)因此，本文以中国城市老旧小区改造为研究场域，致力于探究的核心问题是，在老旧小区改造的进程中多方治理参与力量之间的协同治理机制是怎样的？这种协同治理机制对老旧小区改造能够产生哪些方面的效用？本文在构建老旧小区改造中协同治理机制解释框架的基础之上，研究老旧小区改造中治理参与力量类型化的协同治理机制，并抽象归总不同类型老旧小区治理中治理机制的显著特点，分析具象的协同治理型式对老旧小区改造产生的实际影响，探讨老旧小区改造中相对理想化的协同治理型式，为城市老旧社区治理的前行做出可资借鉴的方向指引。

二、已有研究与新的进路

（一）已有研究

相比于普通社区治理，老旧社区治理的难度和复杂程度要高很多，因为老旧社区治理肩负着城市社会管理革新、[4](p143-157)城市公共服务提供[5](p62-66)和城市社区营造[6](p121-131)等多重任务，可以说老旧社区治理是综合性的公共政策执行与落实的过程，老旧小区的改造更新必须是各利益关涉主体协同治理。[7](p20-24)首先，学界关于城市社会治理和社区改造的研究逻辑思路主要聚焦于单一学科或者是某一理论视角，如在公共行政视角下分析行政权威主导的社会公共产品的生产；在新公共管理视角下研究市场机制为公共服务供给带来的经济、效率、效益的提升；在公共治理理论视角下讨论创新社会治理体系和提高治理效能的制度设计，这不利于我们对城市社区治理与社区改造形成全面而深刻的认识自共建共治共享社会治理理念提出以来，研究者们不仅在社区治理与公共服务的理论研究方面取得了较多的成果，[8](p55-56)[9](p107-115)[10](p21-29)[11](p135-140)还将相关成果应用于解释现实中的公共治理与改造实践。[12](p28-35)[13](p36-44)[5](p62-66)[14](p26-32)但是从整体上来看，以理论整合视角探讨城市社区治理的研究相对较少，现实中是无法单独抽出问题的一个面向进行治理的，必须以整合的理论构架来整体推进社区治理。其次，现有老旧小区协同治理研究偏重于结构分析，总结出了以新加坡为代表的政府主导模式、以英国为代表的自下而上模式、以日本为代表的政府主导与社区自治相结合模式[15](p119-134)等三种治理结构类型[16](p116-124)的共识，但缺乏成长和发展的视角。单是对社区协同治理现状进行静态的结构分析，难以判明多主体协同行动秩序的形塑机理，无法对现实社会问题的关联性变动做出适应性的调整，无法阐明社会现象背后的深层次隐藏机制，也就难以在实证研究和理论演绎之间构筑起互助互益的适当路径。[17](p30-53)[18](p3-8)

与此同时，尽管现有研究已经对多元主体协同的路径选择、协同治理中政府与社会的互动关系、互动平台和载体等宏观问题做了初步的探讨，但对于协同治理的具体机制以及这一机制下各种治理协同力量之间的互动关系、协同行动秩序等微观基础问题，尚缺少清晰的界定和描述。[19](p32-37)本研究尝试在老旧小区改造全周期中，考察各治理参与力量的行为转变，以辨明协同治理行动秩序的成型过程。

（二）分析框架

在城市基层治理中，鉴于治理结构和治理过程是理解社区层面治理的两个关键工作，[20](p433-443)本文提出建构老旧小区改造中协同治理分析框架，需要从社团结构和行动秩序两个维度入手。若仅从社团结构的视角分析协同治理机制，易于将老旧小区改造工作局限于治理参与力量的组织和结构，有“只讲力量存在，不讲行动开展”的嫌疑。在当前社会发展阶段，单个老旧小区改造涉及的利益主体是相对固定的，协同治理团队的构成与组建也有迹可循，政府机构负责公共政策，市场企业负责工程技术，社会力量参与公共产品和服务的生产与供给，社区民众提出改造意愿、参与改造方案的商定。若仅从行动秩序视角分析协同治理机制，容易忽视老旧小区改造的力量构成，疏忽改造方案的协调会商，导致没有及时地考虑整体行动中的相关利益群体，难以发挥多主体协同治理的效用。

本文在对老旧小区改造中协同治理的研究中，以社团结构和行动秩序作为衡量协同治理机制的主要维度，两者不可偏废其一。一是社团结构是联结老旧小区改造工程中各治理主体的组织结构，是旧改参与力量的统领所在，行动秩序则是旧改工程中协同治理力量能否发挥作用的保障规则。二是社团结构的形成和存续是开展老旧小区改造工作的前提和基础，是促成高效能协同治理的起点，行动秩序的适用与否以及程度高低是影响旧改协同治理开展成效的核心要素，在很大程度上关系着协同治理能否达成预期成效。三是将老旧小区改造中涉及的利益相关主体结成协同治理的社团结构，能够提高旧改工作的统一领导程度，便于有秩序地推进老旧小区改造的行动开展。社团结构和行动秩序之间的逻辑关系为：社团结构是治理力量进行协商的平台，是行动秩序产生的必要条件；行动秩序形成之后，会对社团结构的形态产生影响；在治理行动中，社团结构和行动秩序是相互作用的存在。基于此，本文提出老旧小区改造中协同治理的理论构造模型（图1）。

图1 老旧小区改造中协同治理的解释框架

1.社团结构

社团结构①在英文文献中，对于多主体组成的社团结构的研究，较多地使用network，表示群体参与者之间形成的网络关系形态；在本文对于老旧小区改造中多方利益主体协同合作结构的研究中，笔者使用structure of stakeholder，表示治理团队参与力量是老旧小区改造中的利益相关主体，而不是普通的行动参与者。是复杂网络研究中的一个词汇，主要用于分析某一复杂网络中各行为主体之间的关联机制。[21](p1-11)本研究中的社团结构是描述老旧小区改造行动中治理参与力量之间结成协同合作组织的构成状况，政府机构、社会组织、市场企业、公民群众和其他力量等利益相关主体在老旧小区改造中形成的团体构造，用于总结和区分诸种不同的协同治理型式的维度之一，可以细分为组织与结构两个具体的指标。老旧小区改造是涉及多个部门联结行动的公共事务，在治理研究中引入社团结构的分析维度，一是能够从治理行动的组织方面联通各参与力量，避免出现集体行动中部门化现象和分割效应；[22](p20)二是能够从治理行动的结构方面，将各利益关涉主体联合为一个行动体，减少不同主体间的竞争与消耗，发挥出团体的聚合效应。对于社团结构临界变化的关注和研究，有助于清晰认知社团结构的变化对于多主体协同机制的影响。

2.行动秩序

在社会治理行动的开展中，重视依靠价值和规则来促成协同与治理的耦合性，而非仅凭借规则去谋求团队行动的步调一致性。[23](p3-11)老旧小区中的协同治理是在现代技术的支持下，政府、市场、社会和公众等多元主体相互合作，协同治理社会公共事务，是对“政府治理，公众参与”模式的超越与完善，[24](p35-42)以发挥出“整体大于部分之和”的治理效能。本研究中的行动秩序是指协同治理团队在老旧小区改造行动中所议定和遵循的协同规则，该概念是用于总结和区分不同协同治理型式的维度之一，可以细分为分工与合作两个具体的指标。在老旧小区改造行动中，行动秩序即是多方治理参与力量以一种合理有序的方式进行协同合作，推进老旧小区改造展开的行为式样，在不同的治理情境中，行动秩序表现为差异化的治理进程。

3.类型判别

本研究的协同治理是指在城市老旧小区改造更新过程中，以政府出台的老旧小区改造公共政策为规范，以小区居民的改造意愿和更新需求为指向，改造涉及的多方参与主体以协同合作的形式开展旧改行动和提供公共服务的治理方式。协同治理不仅重视多元主体组成的社团结构的作用，而且重视改造更新中行动秩序的作用。社团结构的操作性指标为组织和结构，行动秩序的操作性指标为分工与合作，依据四个衡量指标在治理行动中强弱轻重程度的实然表现的异同，对四个指标进行排列组合，得到不同的协同治理形态。依据四个判别指标强弱组合的差异，可以将十六种协同治理形态分为五种类型：合体型、代理型、同构型、合作型、融合型（见表1）。

合体型协同治理型式是一种弱组织、弱结构、弱分工、弱合作的形态，是老旧小区改造中协同治理的发展起点，是指除党委政府外无其他治理参与力量的协同治理型式。在市场力量、社会力量程度不同地参与社区协同治理的新时代，合体型协同治理型式很难找到现实案例。代理型协同治理型式的特征是社团结构和行动秩序的程度都比较低，此类形态的协同治理在组织、结构、分工、合作四个指标上有一个指标达到强程度，三个指标均为弱程度，该种型式是协同治理的初级发展形态，存在于老旧小区改造中协同治理的起步阶段。同构型协同治理型式的特征是社团结构和行动秩序的程度都处于中等水平，此类形态的协同治理在组织、结构、分工、合作四个指标上都有两个指标达到强程度，两个指标为弱程度，该种型式是协同治理的中级发展形态，存在于老旧小区改造中协同治理的前期过渡阶段。合作型协同治理型式的特征是社团结构和行动秩序的程度都比较强，此类形态的协同治理在组织、结构、分工、合作四个指标上都有三个指标达到强程度，一个指标为弱程度，该种型式是协同治理的高级发展形态，存在于老旧小区改造中协同治理的后期过渡阶段。融合型协同治理型式是协同治理的理想状态，在组织、结构、分工、合作四个指标上都达到强程度，属于理想化的协同治理形态，尚未在老旧小区改造实践中找到对照原型。鉴于合体型协同治理、融合型协同治理属于极端条件下或理想化环境中的协同治理型式，本研究重点剖析的是代理型、同构型、合作型三种协同治理型式。

三、协同治理案例研究

本文主要使用典型案例分析方法，即是在研究总体中拣选具有代表性的老旧小区样本，以此作为认知和探究老旧小区改造事项及规律的样例。典型案例研究要兼顾所选取案例的共性和个性，研究者以访谈、观察等直接方式对研究对象做深入的调研来获得系统、真实、详备的一手数据材料，通过对案例共性和个性之间往复循环的研究，萃取案例背后潜在的规律。本研究基于典型老旧小区案例，对老旧小区改造中的协同治理现状进行事实描绘，在治理政策执行和公共服务提供中进行模式建构，辨别老旧小区改造中的协同治理模式，剖析不同类型治理模式的主要影响因素，探究不同治理模式对老旧小区改造的功能。就北京市而言，超过80%的老旧社区集中分布于城六区，[25]且城市化发展程度最高的城六区和其他区之间存在明显的发展水平差异，为了消除社会发展程度和地理区位等外部因素对研究结论造成的影响，本文中的典型老旧小区择取集中于城六区。从开展改造工作的老旧小区中选取三个普通型住宅小区进行研究，三个老旧小区的治理型式具有代理型、同构型、合作型的特征，这三类老旧小区能够在较大的范围和较高的程度上代表北京市老旧小区改造中协同治理的共性特点。2020 年7 月发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》将城镇老旧小区改造内容分为三大类：基础类、完善类、提升类，①基础类是为满足居民安全需要和基本生活需求的改造内容，完善类是为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的改造内容，提升类是为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容。其中基础类改造内容是大多数老旧小区的共性选择。本研究拣选以基础类改造为主要内容的老旧小区作为研究案例，最大限度地保障所选择的样本小区处于可比较的层次之上。各老旧小区的选取理由见表2。基于3 个老旧小区改造案例，分析不同协同治理模式形成机制，研究在老旧小区改造进程中多方参与主体结成的社团结构及其形塑的行动秩序，剖析不同模式的治理机制对改造实践产生的成效。

（一）淡漠与徘徊：代理型协同治理模式

1.社团结构：组织程度高，结构程度低

在组织上，首先，Z小区改造团队有强有力的领导和组织力量。Z 小区旧改的开展以Z 街道办事处为核心统领力量，将市场企业、社会力量和小区居民组织起来，合力开展改造行动。“多位北京市主要领导到Z 小区调研和挂点帮助，对我们改造的开展帮助非常大，可能起了关键性的作用。”（1-1123-G-F-35-Y）①括号中字符代表访谈编码，含6项内容。具体编码规则：案例小区代码（Z/S/J小区的代码分别为1/2/3）-调研日期（月份与日期）-访谈对象类属（G/E/O/C分别代表政府人员/市场组织人员/社会组织人员/公众）-性别（M/F分别代表男性/女性）-年龄（数字）-姓氏首字母。在专项改造项目实施中，Z街道办事处不仅以多种合作方式将其他力量联合起来，而且以自身行政力量直接参与旧改行动。“我们街道成立了以张主任为组长的拆违指挥部，他负责全面领导和指挥拆违改造工作，直接调动街道里各科室配合行动。”（1-1123-G-F-35-Y）其次，Z 小区改造中使用了科学合理的组织机制。在专项改造的项目层面，以街道办事处为统领的治理团队使用了“发现问题—组织力量—协商方案—开展改造—成果维护”五位一体的工作机制，形成协调顺畅、资源整合、行动高效的旧改工作组织机制。“在拆除违建的那几天，海淀区也派了力量配合拆违改造，来了消防车、急救车，还有几辆工程车。”（1-1124-O-F-48-L）拆违改造分步实施，“先从‘公家’下手，最先拆的是居委会建的车棚和锅炉房旁边的‘公家’平房，拆完这些再去做居民的工作”。（1-1124-O-F-48-L）改造团队在11 天里全部拆除了Z 小区的150多户违建。

在结构上，第一，改造力量之间存在的代理机制使得团队的结构强度比较低。政府力量的统领地位所具有的权力压制限制了市场企业和小区居民的参与权利，居民只有方案协商的建议权，没有改造行动的决策参与权。由于政府机构代理了其他三方参与主体的部分权利，他们的行动准则更具“自利性”。第二，改造预设目标与小区发展需求间存在的矛盾降低了代理型协同治理的结构程度。在小区公共空间整治中，鉴于小区内停车位不足的现状，居委会、居民和物业公司希望把废弃锅炉房占用的2000 平方米的区域腾退出来，缓解小区停车难的局面。但由于停车位不是预设的改造目标，小区内增加停车空间的事项依然没有着落，如何协调使用空出的堆煤场地依然前路漫长。Z小区居民对引入的市场化养老服务的接受程度不高，认为养老机构目前开展的业务不是必需项目，且收费标准相对偏高，超出普通居民的接受范围。

2.行动秩序：分工程度低，合作程度低

在分工上，改造参与主体之间的行动规则不清晰是Z 小区旧改中分工程度低的一个表现。其一，各参与力量在协同治理团队中的话语权不是依据旧改的公共治理属性，而是根据所拥有的权利和资源进行划定的，相对于政府和企业，居民的话语权就小很多。Z小区的旧改是分为几次专项改造进行的，主要是政府以项目的方式在推动。“在改造中，肯定是政府说了算，专项改造的首要目标就是完成项目要求。”（1-1123-G-F-35-Y）其二，改造行动以政府机构为统领，以党员干部为主要力量，引入对应的市场业务力量建构小区的治理和服务体系，作为小区主体和公共服务接受者的居民，在改造旧小区过程中“协同主体”地位未得到体现。这种改造方式还是卖方市场的思维，并没有实现旧改中的“供给侧改革”，居民依然是公共服务的消费者，没有成为公共产品的协同生产者。改造中参与力量之间的协同行动程度低是Z 小区旧改中分工程度低的另一个表现。一方面，不同主体的协同行动意愿不同，T 公司对于构建长期协同合作团队的意愿比较低，仅是作为合作方完成相应的改造任务，其没有参与改造成果维护，也没有将这部分职责转交给能够承担的第三方。“我们那个楼都是用砖块把门挡住，一直开着，方便进出。”（1-1124-O-M-73-L）在T 公司合同终止之后，智慧门禁基本上都难以正常使用了。另一方面，部分主体低水平的行动能力限制了其在改造中的分工参与。大部分居民缺乏使用智慧社区中先进技术的技能，也没有接受过专业性的培训，比如无感门禁，居民大多只会使用人脸识别和门禁卡开门，不会使用手机NFC 和远程操作开门。L 公司在Z 小区物业管理和服务中投入的力量远远不能满足小区对完全物业服务的需求，造成其在小区改造中的协同能力低，陷入一种自身能力无法提升、仅靠政府支持存续、居民对其服务能力不信任的局面。

在合作上，团队合作可以从两个维度来看，一是不同主体对协同规则的认识影响其与其他主体的合作方式和合作程度，二是团队合作的层次和改造效果也对持续的合作开展产生影响。其一，改造参与力量对协同治理理念的认识和理解存在偏差，没有领会协同合作的内涵。首先，政府认为公共政策的设计和执行是政府的事情，公共政策主要是政府依靠行政权力施行政策；居民依然认为自己只是公共服务的消费者，没有认识到自身协同生产者的身份；居委会、业委会等小区自治组织更多是作为政府的协助力量存在，而不是小区和居民的自组织和自我服务力量；市场企业以商业合作者的身份参与旧改，没有与其他力量之间进行协同的合作理念。其次，居民认为改造是政府的事情，居委会和市场企业是政府的“帮手”，在改造中遇到的最大难题莫过于“做群众工作”，在增加外墙保温层的项目中，“很多住户感到自己费了事，没有明显的收益，就借此谈条件要求补偿，还有的干脆就不让施工队进门”。（1-1124-O-F-48-L）。其二，改造结果的情况在很大程度上反映多元主体合作的水平。L物业公司为小区提供的准物业服务主要就是停车管理，并没有多少服务，按照居民的说法，“这个事情，我们自己都能做，这个物业只能管个停车”。（1-1130-O-M-76-Z）对于增加停车位的工作始终没有实质性的进展。5G 智慧社区建设的内容没有契合居民生活的实际需求，没有提高居民的生活满意度，“我们的楼门这几年换了三批了吧，这个智慧门禁是最浪费钱的，这才装了几年，老是出毛病，还不如以前的铁门好用”。（1-1201-O-M-43-Y）在T 公司终止服务之后，智慧门禁的故障和使用不便，影响了居民的日常生活。

3.协同特征

代理型协同治理型式最主要的表现是“淡漠与徘徊”。首先，政府机构和其他改造参与力量对主动组织和参与旧改持淡漠的态度，因为旧改不是规划性总体性的老旧小区改造，而是以前期多次专项改造为基础，将多年的成果整理拼接为“旧改成效”，政府机构的早期介入和改造工作更多是一种淡然化的工作开展，其他参与主体对旧改持有一种漠视的态度，也有对“旧改项目”轻视的情状。其次，在旧改项目中四方参与主体呈现出徘徊的游离式关系格局，政府力量与其他三方主体之间表现为“统领者”与“协作者”和“参与者”的关系结构，旧改参与力量之间只是浮现了组织性的形态，并没有建构起持续性的协同治理结构。

（二）觉醒与共担：同构型协同治理模式

1.社团结构：组织程度高，结构程度低

在组织上，S 街道办事处、S 小区居委会、小区居民全程参与和监督小区的改造整治工作。街道办事处搭建议事平台，将S 居委会、改造施工单位和物管会集合到一个会议桌上，对居民的旧改意愿进行充分的调查和论证，以楼门为单位，组织居民参与政策宣讲和答疑讨论，向居民讲解拆建改造的旧改政策、周转安置、房型设计、房屋面积、居民出资核算等内容。在S 小区旧改中，8 栋危旧楼原拆重建工程的开展鲜明地体现了高组织程度的特点，“从工程开始前的居民迁出、周转安置，到8 栋楼的拆除重建、配套设施建造，再到工程完工后的居民回迁，我们都有详细的计划方案”。（2-1112-G-M-55-Z）“S 小区的拆建改造，我认为是实现了最大程度的组织，现在还没有明确表示同意的居民，就两类人，一是感觉没有‘占到便宜’的少数人，二是已经失去联系的居民。”（2-1112-G-M-53-N）。

在结构上，S 小区旧改项目中的协同治理团队在面对复杂艰巨的危旧楼原拆重建工程时，由于各方主体在出资规则和预期收益的计算方面存在差异性的见解，在一段时间内，各方主体在协同工作中出现了“协而不商”“商而不决”“决而不定”的问题，几方主体之间的结构间隙较大，造成工作上的拖延和工程的启动时间延后于预期时间。S小区旧改中协同治理结构程度低的第一个表现是一年内进行三次旧改意见调研，从侧面说明协同治理团队之间的结构程度低，没有很好地规划居民调研工作，这也导致居民对于旧改认知的不断变化，对协同主体之间达成共识形成了阻力和障碍。第二个表现是相关政策与旧改需求之间存在一定的矛盾。从现行的管理规则来看，老旧小区内危旧楼改造的相关政策法规与技术标准存在滞后性，政府力量内部尚未就此制定新的管理法规。按照北京市规划与自然资源委员会的规定要求，8 栋楼改造后的新增建筑面积不能超过原总建筑面积的20%，根据测算最多能增加7268 平方米，但是实际情况要求增加7610 平方米，①根据实际测算，8栋危改楼中851户由非成套改为成套，并保证最小户型建筑面积达到35平方米，共需增加约7609.9平方米，超出规定面积约342.5平方米。超标340 多平方米，“这些缺口面积咋解决，我们还在等（朝阳区政府和委办局的）政策”。（2-1112-G-M-53-N）

2.行动秩序：分工程度高，合作程度低

在分工上，在S 小区的危旧楼原拆重建项目中，以街道办事处、市场企业（Z 集团和Y 集团）、社区力量和小区居民组成的协同治理团队，以分工合作的方式就8 栋楼居民对拆建改造的情况进行了调研，秉持“专业的人做专业的事情”的理念，尽力提高工作的效率和完成质量。引入市场化物业公司为居民提供专业化的物业服务是S 小区旧改中高程度分工的一个表现，Y 物业服务公司的进入改变了原有政府兜底的小区管理为主的服务状态，转变为物业公司以服务为主的小区治理状态。“我们进入后，直接对接街道，他们就监督我们一家公司，居民的物业费交给我们，所有与物业服务相关的问题和需求都找我们解决，效率提高，效果改善。”（2-1022-E-M-27-S）

在合作上，在S 小区危旧楼原拆重建项目中，街道办按照老旧小区改造政策申请市区两级财政资金用于综合整治类项目，市场企业（Z集团和Y集团）出资补充市政资金在危旧楼拆建改造中的部分缺口，居民以购买改造后公租房产权的方式出资补充拆建改造的部分资金缺口。Z集团和Y集团在拆建改造的政策宣讲、问卷调查、居民周转和工程施工中的合作属于浅层次的合同约定内容的合作。“我们和Z 集团有个分工合作，宣讲会我们基本上是两家轮着讲，问卷调查是我们负责三栋楼，他们负责五栋楼，各干各的，自己汇总自己的调查数据，完成后我们把数据交给他们。”（2-1126-E-M-26-Z）双方并没有从协同推进社区治理的层次进行协作，都缺少积极的意愿，“他们合作肯定是会合作，毕竟都出了钱，也都想从这个项目里挣钱，但照你说的，让他们协同、协作，这个太难了……谁出钱多，谁说了算，说了不算的，就不愿往前靠，现在就是这个现实情况”。（2-1112-G-M-55-Z）双方并未为更优质地实现改造预期目标多做一些工作，这种合作俨然是现代商业契约规则的一种表现。

3.协同特征

同构型协同治理型式的特征可提炼为“觉醒与共担”。一方面，在经历计划福利房、政策房改房、市场商品房等形式的住房供给政策的演变以及近些年政府关于棚户区拆迁、文保区腾退、危旧房整改等政策变迁之后，市场企业、小区居民对参与旧改的认识已经觉醒，从单纯的争抢利益转变为协力社区发展。另一方面，在以危旧楼房原拆重建为主要内容的老旧小区改造中，政府作为这项公共服务供给的主导力量，与市场、社会和居民结成同构型的治理团队，共同承担改造任务，共同负担改造成本，共同分担改造工作，共同分享改造成果。

（三）对话与多赢：合作型协同治理模式

1.社团结构：组织程度高，结构程度低

在组织上，以政府机构为枢纽力量，建构起“政府统筹、条块协同”的组织机制，将老旧小区改造中涉及的各方利益主体统合起来。街道办在2018 年9月份以“街乡吹哨、部门报到”的形式，主动邀请朝阳区领导和各委办局参与J小区物业管理与综合整治问题的联席会议，区委响应成立老旧小区更新提升工作专班，“我们在这次J小区改造更新中始终坚持居民的社区主体地位，把整个过程看作是回应民意、汇集民智、凝聚民心的过程”。（3-1027-G-M-56-H）依托“居委会—居民议事会—楼门组长”的小区内部网络结构，先后组织开展群众问需会10余场，集中征集群众意见200 多人次，开展共商议事会15 次；成立由40 余名党员群众组成的议事小组，先后召开20 余次党小组会、居民议事会、楼门长会。“我们邀请中央美院等专业机构设计方案，但最终使用哪一套是由居民代表评选决定的，这个方式也被用到了停车管理、景观、灯光、电梯加装等改造中。”（3-1019-O-M-51-C）

在结构上，J小区旧改项目参与主体多，涉及面广，街道以党建引领为载体和机制，力求旧改“行有所依”、各方“力出一孔”。各方力量之间虽然结成了治理共同体，但联结的基础是各主体对利益的诉求和对预期所得的计算，并非是公共精神倡导的价值理念和公共政策谋求的公共利益，这种情况不仅广泛存在于各方主体之间，在单方治理力量内部也是如此。J小区旧改中协同治理结构程度低主要表现为两个方面，一是治理团队对小区停车位供需矛盾问题的解决尚未达成一致，在J 小区居民饱和情况下需要停车位873 个，现有划线车位仅能满足同时停放车辆611 辆，供需矛盾相对突出，“我们向街道提议过很多次，街道一直没有解决的办法，区里领导也来开过现场工作会，也没有解决，主要原因还是没有达成利益的协调”。（3-1019-O-M-51-C）二是旧改后居民对于现有停车位和公共资源利用的矛盾，有居民提出意见，认为2 号楼的居民不仅单独享有一个小花园的公共空间，还要把他们的车停到小区的公共停车位，挤占其他楼居民本来就很小的空间，对其他楼的居民来说是不太公平的。“我们也没少交停车费，对吧？他们占了车位，我们就停不了了，只能找其他比较远的地方，甚至是收费车位了。”（3-1113-O-M-72-Z）

2.行动秩序：分工程度高，合作程度高

在分工上，J 小区协同治理每类主体都有自身特有的资源和专长，有其擅长处理和解决的问题领域，按照工作量大小、任务属性和工期阶段性进行任务分工。为改变以往物业管理“政府兜底、街道代管”的模式，提高老旧小区物业服务专业化、精细化水平，J 小区旧改中引入了专业物业服务管理公司。“这次改造更新中以‘双过半’的标准引入了物业公司，他们以‘先服务、再体验、后收费’的方式入驻，让居民逐步接受了服务付费理念。”（3-1019-O-M-51-C）市场企业以资金、专业技术和服务承担旧改工程的投资、设计施工和物业服务的任务，社区居委会和物管会作为居民自治组织，与居民有着天然的联系，以居民代表的身份承担组织居民议事、汇聚居民意见的任务。此外，为了更好地向居民提供高质量的生活服务，物业公司将其管理的经营性空间，依据居民对业态的需求，租给专业的商户进行经营，以期向居民提供餐饮、日用品、蔬菜水果、糕点、缝补衣物、配钥匙、换电池等服务项目。这里需要说明的是，J 小区旧改中分工的存在也是对协同治理团队中权威流动性的回应，老旧小区改造中的权威不是固定不变的，而是随着旧改的进展和应对事项的变动呈现出流动性的转变，因为在当今的社会治理实践中，政府或者是其他治理主体都不能做到在任何场景中都是最优的资源配置决定力量。[26](p122-129)

在合作上，对合作的理解可以分为两个维度，一是对协同治理规则有正确的认知，多元主体主动进行协作；二是改造结果的优劣程度也反映出多主体合作的水平。J 小区改造更新中，街道办事处按照政策程序申请市、区两级财政资金进行基础类项目改造，Y 集团以自有资金投入自选类项目的更新，从资金和项目两个维度上实现交叉互补，合作共进。在政府力量内部，街道办事处和朝阳区房管局合作授权Y 集团对J小区内的低效闲置公有房产进行改造提升，引入小区缺少的便民业态，Y 集团以物业费、停车管理费、空间租金收入、政府购买服务以及未来可能落地的其他付费产业，实现一定期限内的投资回报平衡。这种方式解决了政府没有足够的资金进行老旧小区改造更新。“社会力量就（和政府）不一样，他们投多少钱，投在哪儿，都是他们自己说了算。”（3-1019-G-M-48-Y）J 街道协调房管局把他们管理的低效闲置空间交给Y 集团运营，引入居民生活所需的业态，恰是这样的现实情况，促成了几方力量之间的合作。

3.协同特征

合作型协同治理型式最主要的表现是“对话与多赢”。第一，政府部门、市场企业、社会力量和公众结成高组织程度的社团结构，多方力量之间通过不同形式的对话，表达和交流彼此的利益关切，在竞争中实现利益诉求的“妥协”，达成对于老旧小区改造方案和行动秩序的共识；第二，在老旧小区改造合作型协同治理中，治理参与各方之间的竞争既促进了较为充分的治理参与，也提高了彼此之间相互协作的能力。

四、协同治理模式比较

根据不同协同治理型式在老旧小区改造中的运行状况，我们可以从机制吸纳力、制度整合力和策略执行力三个维度进行评估，判别三种协同治理型式在社区治理中的实际效用。

（一）机制吸纳力

在机制吸纳力维度，基于对三种不同类型的老旧小区改造中的协同治理型式所具有的对话共识、公共服务属性特点的比较分析发现，代理型协同治理型式表现出协同团队内部的对话共识偏低，对促进公共服务的实现程度偏低，说明代理型协同治理对老旧小区改造的效用程度偏低。同构型协同治理表现出协同团队内部的对话共识较高，对促进公共服务的实现程度较高，这说明同构型协同治理对老旧小区改造的效用程度较高。合作型协同治理表现出协同团队内部的对话共识高，对促进公共服务的实现程度高，说明合作型协同治理对老旧小区改造的效用程度高。

1.代理型协同治理的机制吸纳力偏低

代理型协同治理机制偏低程度的机制吸纳力表现为，围绕旧改中的多个专项改造任务，改造参与主体在社团结构中以简约化机制达成改造共识，以有规则协同行动推进治理决策的落实，向小区居民提供公共产品和公共服务。这种偏低程度的机制吸纳力主要体现于两个方面：第一，改造参与主体之间存在的代理现象，阻碍了平等对话机制的建立，造成协同治理团队对改造涉及力量的吸纳力偏低；第二，专项改造虽然解决了老旧小区积存多年的部分问题，但在公共产品和公共服务的供给方面并没有达到预期目标，造成小区和居民对改造产生成果的吸纳力偏低。

2.同构型协同治理的机制吸纳力较高

较高程度的机制吸纳力在两个方面得到了很好的体现。首先，政府机构、市场企业、社会力量和社区居民四方治理主体以同构的组合形式参与协同治理，四方力量之间以同构的形式存在提高了团队内部的结构强度，为子任务执行中的小团队合作提供了保障。其次，街道在四方治理参与力量之间建立了对话机制，畅通了各主体在团队中的观点表达和建议提报的渠道。此外，街道还以座谈会的形式听取协同治理团队外部专家的建议。老旧小区改造的目标是改善居民的居住条件和生活环境，通过公共政策的执行推进老旧小区改造更新，并向居民提供公共服务，解决老旧小区中突出存在的发展不平衡和不充分的问题。在这一改造更新过程中，居民是改造需求的提出者，是改造行动的参与者，也是改造成果的享有者。能否享受到公共服务，享受到什么样的公共服务，完成旧改后的小区所提供的公共服务能在多大程度上满足居民的期望和要求，都是由居民的参与决定。

3.合作型协同治理的机制吸纳力高

合作型协同治理机制的高吸纳力，围绕改造更新使命，以社团结构为组织形式，将改造更新涉及的所有利益相关主体结构化地纳入协同治理团队。第一，基于畅通的对话机制，团队成员能够进行充分的合作。治理参与主体得以在合作中充分表达己方的观点和建议，对公共政策、改造内容、改造方案和专家建议等进行以公共利益最大化为目标的谈判，通过彼此间的“妥协”调和利益分歧。第二，公共服务导向的治理凝聚了多方主体的合力，旧改目标不会忽略某一方主体的利益诉求，旧改工作始终以多元主体的共同利益为导向。同时，老旧小区改造是以公共政策为导向的公共服务过程，这一过程关注并期待每一位小区居民的参与。旧改中，居民不仅是公共产品和公共服务的终端“消费者”，还是服务项目的参与“设计者”和协同“生产者”，大部分旧改成果都由居民参与且发挥了正向积极的作用。

（二）制度整合力

在制度整合力维度，基于对旧改参与主体的整体性、协同治理团队的信任关系结构的属性特点的比较分析发现，代理型协同治理型式表现出旧改参与主体的整体性偏低，协同治理团队的信任关系结构强度偏低，说明代理型协同治理对老旧小区改造的效用程度偏低。同构型协同治理表现出的旧改参与主体的整体性较高，协同治理团队的信任关系结构强度较高，说明同构型协同治理对老旧小区改造的效用程度较高。合作型协同治理表现出的旧改参与主体的整体性高，协同治理团队的信任关系结构强度高，说明合作型协同治理对老旧小区改造的效用程度高。

1.代理型协同治理的制度整合力偏低

协同治理机制偏低程度的制度整合力表现为四方治理参与主体以代理式的组织结构应对改造任务，参与主体之间的整合度偏低，协同团队内部的各力量之间建立的信任关系结构的强度偏低。一是，专项改造中参与力量之间的整合度偏低。首先，在协同治理团队内部，市场化公司参与老旧小区旧改更新基于商业性合约，与政府等其他三方力量之间的整合度不高，营利是其思维和行动的导向。其次，小区内部的管理和公共服务长期依靠志愿活动，没有形成具有规则化的行动力量，居委会和业委会、居民所能发挥出的整体性力量比较有限。二是，参与主体之间虽然建立了协同治理团队，但团队成员间的信任关系结构并不牢固，所能实现的制度整合力偏低。一方面，旧改团队中各主体之间的关系相对比较独立，政府机构和市场企业之间是“甲方”和“乙方”的商业关系，政府力量与社区居委会和业主委员会表现为“统领者”和“协作者”的统属关系，政府力量与小区居民表现为“支配者”和“接受者”的附属利益关系。另一方面，物业公司自身力量的不足，导致居民对其服务能力的信任度比较低，也无力开展具有针对性和适用性的服务项目。

2.同构型协同治理的制度整合力较高

同构型协同治理机制的较高整合力体现于四方治理参与主体以同构型式的团队面对旧改任务，按照协同行动方案约定从项目资金、工程设计、拆建施工、居民周转安置及改造完成后小区的物业服务等方面开展合作。行动主体之间建构的信任关系凝聚了团队成员的行动合力，多主体协同的行动路径避免了单一力量独立应对或是缺少必要利益主体参与造成的无法有效解决问题的困境。一是，以整合的方式应对老旧小区改造更新，能够以多元主体的整体性思维充分认识旧改的复杂性，从而避免简单化认知，改造参与主体间的信任关系结构有助于凝聚行动合力。二是，较高程度的制度整合力建构了参与主体间的信任关系格局，这种关系结构所具有的凝聚力对参与主体之间的相互推诿产生了约束作用。

3.合作型协同治理的制度整合力高

合作型协同治理机制的高整合力表现为多方参与主体以合作型式的团队面对改造任务，以团队集体为力量输出单元，避免单方力量独立应对或是孤军突进，不仅无法解决问题，反而可能激起负向的连锁问题。这种高程度的制度整合力表现为参与主体之间既建构了整体性，又发展了信任关系。第一，整合性思维能够将多方参与力量团结起来，以集体行动回应旧改，以整合性的方法应对老旧小区改造更新，能够借助多元主体集合成的视角充分认识旧改的复杂性，摒弃简化主义认识。第二，J小区旧改中高程度的制度整合力建构了参与主体间的信任关系结构，这种奠基于“合同协议+公共利益”之上的关系形式所产生的制度整合力阻遏了参与主体之间的“踢皮球”，提高了旧改对于公共服务的效用。

（三）策略执行力

在策略执行力维度，基于对旧改参与主体的民主协商、协同治理团队在协同规则方面的属性特点的比较分析发现，代理型协同治理型式表现出旧改参与主体的民主协商程度偏低，协同治理团队在协同规则维度的程度偏低，说明代理型协同治理对老旧小区改造的效用程度偏低。同构型协同治理表现出的旧改参与主体的民主协商程度一般，协同治理团队在协同规则维度的程度较高，说明同构型协同治理对老旧小区改造的效用程度较高。合作型协同治理表现出的旧改参与主体的民主协商程度较高，协同治理团队在协同规则维度的程度高，说明合作型协同治理对老旧小区改造的效用程度高。

1.代理型协同治理的制度策略执行力偏低

代理型协同治理机制偏低程度的策略执行力表现为，治理团队成员在达成改造方案和行动策略共识的过程中对民主协商策略的执行力度偏低，在团队协作实施旧改任务的进程中对多主体协同行动规则的实践程度偏低。政府机构处于统领者的地位，居民处于参与者的位置，市场企业和社会力量处于协作办事员的位置，政府力量根据四方主体在社团结构中所处的位置和扮演的角色，划定各自分属的任务和承担的职责。在多次专项改造中，政府力量根据具体改造内容的不同，设计不同的协同力量组合形式，统领推进旧改事项的行动开展。居民在改造方案协商中的有效参与度偏低，不同主体对行动策略的执行力度差异较大，导致团队整体对改造策略的执行程度偏低。

2.同构型协同治理的制度策略执行力较高

同构型协同治理较高程度的策略执行力体现为，对于协商共识基础之上的治理方案和行动策略，各行动协作主体能够根据所处的位置和担负的职责，以协同合作的方式进行执行和落实，实现改造更新的预期目标。四方治理参与主体经民主协商，在协同团队内部达成旧改方案、拆建改造计划、出资规模、居民周转安置和物业服务等方面的共识，生成了一套所有改造参与者公认且愿意遵守的规则。在共识规则的指引之下，改造参与力量协同合作推进旧改任务的开展，遵照“原拆原建”的原则，执行上级政府关于老旧小区改造的公共政策，以危旧楼拆建和小区综合整治的方式改善了小区的人居环境，向居民提供了发展性的公共服务，进一步缓解了老旧小区中积存的社会矛盾。

3.合作型协同治理的制度策略执行力高

对基于协商共识基础之上的治理方案和行动策略，各治理参与主体能够凭借拥有的资源和专业技术以互相协作的方式执行和落实，完成旧改任务，达成改造更新的预期目标。这种高程度的策略执行力在两个方面得到了很好的体现。第一，协同行动开展的前提是各主体对协同规则的认知，正确理解协同治理的内涵和行动准则，建构起小区旧改项目的改造规则。第二，各主体在协同团队内部对旧改项目进行民主协商的过程，也是对各自所关切利益诉求进行协商的过程，在公共政策的目标指引下，各治理参与主体在社团结构内经民主协商，达成小区旧改在改造内容、改造方案和行动策略等方面的共识，制定了团队成员共同认可并且自愿践行的行动方案。小区改造更新中，协同团队中的政府单位、社会力量、小区居民都能平等地表达对改造更新的想法，社区居委会和物管会等居民自治组织在参与旧改的过程中，自身得到了成长和发展，更有能力代表和组织居民进行自我管理和自我服务。小区居民对公共政策有了新的认识，从以前的等待被服务到现在的参与服务的设计、生产与供给，从单纯的公共服务消费者转变为兼具生产者与消费者两重身份。

基于上述结构化比较分析可以得知，在老旧小区改造更新项目中，处于相对高阶的合作型同治理型式表现出更高程度的机制吸纳力、制度整合力、策略执行力。效用评估结果表明，老旧小区改造这样的整体性社区治理议题，不可能是单一力量的“独角戏”，政府、市场、社会均需要在老旧小区改造中发挥作用，协奏旧改“交响曲”（见表3）。

表3 三种协同治理型式对老旧小区改造更新的效用评估

五、结论与思考

城市社区经过三十多年的发展，社区治理已经由增量扩张转向存量优化，较早建造的一批小区已经呈现出老化状态，无法满足当前人们现代化的使用需求，成为当前阶段城市社区治理的一项重要内容，老旧小区改造也是解决城市基层社会发展不平衡不充分的时代议题。老旧小区改造能否实现预期成果，关键在于社区改造目标之下各种治理参与力量之间是否能够建立起治理开展的协同机制。本文致力于从“社团结构”和“行动秩序”两个维度构建并阐释协同治理的不同模式，在协同治理理论的指引下，将老旧小区改造中的多元参与主体紧密关联起来形成网络式的治理合力，在行动中结成责任体系，弥合研究中的宏大叙事与操作机制之间的鸿沟。

（一）推进多元力量参与协同的实践策略：互信共利

多元主体能否达成互信共利，①笔者提出的互信共利概念，与夏建中先生提出的“平等互利”概念有相通之处。参见夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，前言第5页。是协同治理能否获得预期成效的关键。互信共利的提出既考虑了当前中国城市老旧小区改造所处的时代发展阶段，又兼顾了老旧小区改造更新中对多主体协作的现实需求，[27](p72-81)为构建和发展成熟型的中国城市老旧小区改造协同治理机制提供了指引。老旧小区改造中协同团队的互信共利包括改造参与主体之间的“互信”和协同团队成员之间的“共利”两个维度。一方面，社团结构中的互信既克服了无信任带来的参与主体对旧改的偏狭引导，[28](p412-423)也降低了可能被过度依赖关系限制的集体学习，[29](p137-153)使得老旧小区改造参与主体之间能够在协商共识的基础上找到各方都能接受的“妥协”方案。[30](p76)老旧小区改造中多主体之间的互信很好地体现于社区治理践行的一体化思路之中。协同治理团队达成了改造更新一体化实施方案，一张蓝图干到底，确保项目改造效果，致力于实现社区长效治理，打造完善的基础设施、宜人的公共空间、完备的服务体系、现代的治理体系、共同的社区文化，实现“完整社区”。另一方面，多方协同力量之间的共利即是需要综合考虑和评估各参与主体的利益诉求和改造所能实现的效益，用有限的资源和成果满足协同团队成员的合理需求。在老旧小区改造中，居民作为小区的长期居住者，对于改造利益的诉求都是实利性质的，并且想在社区的整体改造更新中，尽可能地实现生活方面的增益。这就需要以合理的、有效的协同治理行动秩序构建起社区服务体系，为居民提供具有长效性的公共服务和公共产品。

在城市老旧小区改造中，多元主体参与的协同治理是推进改造更新的优选方式，互信共利的协同合作有助于化解小区旧改中存在的碎片化现象，[31](p140-146)也能够以技术合作的方式突破社区治理中的双重困境。[32](p23-29)协同治理的相关理论来源于西方，其能在多大程度上解释和指导中国的治理研究和实践，需要在中国的现实场域中进行检验。“互信共利”概念充分考虑了新时代城市老旧小区改造的现实条件，强调了多元力量合作的重要性，体现了多元参与力量的协同合作构造，筹备了长效治理机制的建设。多元力量间的“互信共利”是中国老旧小区改造更新中协同治理的发展趋向。

（二）促进老旧小区改造更新的治理策略

一是，以结构性多方对话加强公共治理的机制吸纳力。以机制性的方式将多元力量主体吸纳聚集在一起，形成协作组织，以团队合作的方式开展老旧小区改造。如同“网络的逻辑比网络中的势力更为强大”，[33](p238)老旧小区改造中的多方共治思维能够破解单一力量难以开局的困境，既能有效推动老旧基础公共设施与组织机构的改造更新，也能加强对小区自治组织和自治能力的培养。二是，以协商型信任关系增强协同团队的制度整合力。多方参与主体以公共政策为指引，以治理任务为中心，结成旧改的协同治理团队。在联结成的协同治理团队中，多方参与力量的协同基础和联结方式不是某些主体的威权，而是团队内部的信任关系。这种信任关系可以来源于团队制度性的整合力，或者是参与主体在某一专项领域内的权威性，团队信任关系是实现多主体协同合作的最优策略选择之一，具有低成本、低消耗、高收益等优点。三是，以整体性协同行动提高公共政策的策略执行力。在协同团队的改造协商中，并非所有的利益相关者都有参与直接对话的机会，这就要求以有代表性的集体决策兼顾各方参与力量的利益。落实共识方案中商定的权益，保障各参与主体的利益和行动开展的积极性；在单个主体利益得到保障之外，还要尽力达成“公地喜剧”，实现公共利益的增益，避免出现“公地悲剧”和“公共悖论”；在开展改造行动和统筹各方利益的工作中要提高应用科技的水平，“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”，[34](p68)既要关注团队成员的活动参与，也要关注线上居民对于改造的讨论。[35](p77-87)因为，以互联网为代表的现代通信技术和媒介不再只是舆论信息传播散布的途径渠道，也是舆论事件发酵和爆发的网络空间和载体，不能让个别的负面言论发酵成为影响大众视听的“毒刺”。此外，要增加团队成员间的信息交流，避免出现某一主体以私权借重公权对其他参与主体造成利益侵害的现象。四是，以规则化的政策体系提升城市社区的治理效能。一方面，政府管理和职能部门从解决问题的立场出发，正视老旧小区改造中的政策性需要，如对于低效闲置公共空间的管理方式，允许在符合国家监管法规的前提下，转让使用权，助力老旧小区改造中的资金循环；对于危旧楼原拆重建中的新建楼栋面积超标，应考虑以现实需求为准，在政策允许的范围内适量浮动。另一方面，完善老旧小区改造后长效治理机制的建构，市场化完全物业公司的进驻要彻底解决老旧小区失管、托管和弃管等原由的无管理状态；业委会和物管会代表小区居民对物业公司的服务和管理进行监督，并通过居民投票的方式决定物业公司的服务事项和物业公司更换；居委会以小区领导力量的身份，领导小区的治理工作，协调居民、业委会、物管会与物业公司之间的相关事项。