◎ 吴城明，廖卓毅，覃秋菊

一、案例背景

国家储备林建设是维护国家生态安全和木材安全的重要举措，是推进林业供给侧结构性改革的重要突破点和精准提升森林质量的有效抓手。广西林地面积1600 万公顷，集体林地占90%以上，具有建设国家储备林的潜力和空间，同时，具有水热条件好、林木生长快和木材产量高等优势，2012 年被列为首批国家储备林建设7 个试点省区之一。截至2022 年底，广西国家储备林面积超过86.67 万公顷，稳居全国第一位。

但广西集体林地存在产权不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、收益分配不合理等问题，这是制约广西林业发展的主要因素。为充分挖掘集体林地资源潜力，广西创新提出“集体林地+国家储备林建设+储备林林票”改革思路，以河池市金城江区、天峨县为试点，在全国率先开展国家储备林林票制度改革，旨在通过股份制合作经营方式和资源资本证券化手段，引导集体林地经营权有序流转，推动林地规模化、集约化经营，并探索出“经营得利、林农得益、社会得绿”的集体林权制度改革新路径，打通“资源变资产、资产变资本、资本变资金”的绿色通道，让林地林木资源保值增值，实现林业生态产品价值。

二、具体做法

（一）创新“集体林地+国家储备林建设+储备林林票”改革

1.明确国家储备林建设目标。2021 年5 月，广西印发《广西加快推进国家储备林高质量发展十条措施》，明确“力争到2025 年全区国家储备林贷款余额达到1000 亿元，新建国家储备林1000 万亩”的“双千”目标，鼓励地方与金融机构、其他社会资本探索创新基金、信托、证券等多元化融资模式，筹措国家储备林项目建设资金，将广西打造成为全国最大的国家储备林核心基地，并先后发布《广西加快推进国家储备林高质量发展“双千”目标实施方案（2021—2025 年）》《关于进一步规范国家储备林建设的通知》等配套保障政策。

2.规划国家储备林建设布局。广西明确以现有资源分布为基础，打造“两大基地”：在桉树主产区重点打造高质高效工业原料林基地，保障短周期木材供应，因地制宜发展中长周期树种；打造乡土珍贵树种储备基地，增强乡土树种和珍贵树种中大径材供给能力。

3.保障国家储备林建设林地需求。广西要求以集体林地作为国家储备林建设重点区域，原则上将符合条件的国有林地林木资源全面纳入项目建设范围。国有林地林木使用权已流转至民营企业或个人的，鼓励通过协商方式，争取以项目资金赎回后重新经营。推广“整村推进”林权流转模式，优先把村集体经济组织统一经营的林地纳入其中，已承包的集体林地由村集体负责动员，按照“先易后难、集中连片”的原则统筹推进，确保集体林地有序参与国家储备林建设。

4.探索林权登记新模式。广西提出对于积极参与国家储备林项目的村（组），探索采取整村（组）发证的新模式，明确各户股权面积及林地承包权，以协商利益分配的方式替代确权到林。在实现集约规模经营的同时，由林业主管部门与自然资源主管部门共同推动解决集体林地界线重叠、权属交叉等林权确权登记历史遗留问题。

5.创新林票制度推动国家储备林项目实施。广西根据集体林权制度改革和国家储备林建设项目要求，聚焦森林资源变现难、国家储备林扩面难等问题，通过“广西国家储备林林票”制度改革来盘活集体林地经营权流转。由广西林业主管部门成立专项改革工作专班，印发《“广西国家储备林林票”制度改革试点工作方案》，以河池市金城江区、天峨县为首批试点县（区）启动改革试点工作。

（二）创新“广西国家储备林林票”合作经营模式与收益分配机制

1.以林票赋予林地林木“金融”属性。“广西国家储备林林票”制度以确保林地所有权不变为核心，积极盘活农村集体林地的经营权，加速集体林地的有效流转。由国有林业企事业单位引导和鼓励村集体或林农，以林地经营权、林木所有权或出资入股的方式，参与合作造林、经营现有林等国家储备林项目建设。由国有林业企事业单位按照村集体、林农投入的林地林木资产或资金量化股权份额，向村集体或林农制作并发行林票。造林树种以桉树、杉木为主，原则上合作周期不低于20 年。河池市印发《河池市“广西国家储备林林票”管理办法（试行）》，明确将“广西国家储备林林票”作为金融产品，赋予林票可发行、可增值、可交易、可质押、可变现、可分红的权益凭证属性，规定林农以林票参与分红，以票分权、按票分利，将林农的“林权”实现在“收益”上，确保林地所有权人和承包权人共享林地（林木）增值收益，推动集体林地的规模化、集约化经营。

2.探索不同合作标的物的合作分红模式。合作分红模式主要有3 种：一是林地林木股权型模式，合作标的物为林地及地上林木，适用于现有林合作。依据对现有林的采伐期末价值评估，发行单位出资购买部分股权（至少为现值评估价的51%以上），通过现金或双方商定的方式支付给村集体或林农；剩余股权（低于49%部分）由发行单位根据村集体或林农的林地面积、林分质量等条件，量化制成“广西国家储备林林票”向村集体或林农发行。在采伐末期扣除经营成本后，国有林业企事业单位和村集体、林农按照各自投入的比例进行分红。采伐分成后，双方按照林地入股模式继续合作，直至合作期结束。

二是林地林木债权型模式，合作标的物为林地及地上林木，适用于现有林合作。基于对现有林的采伐期末价值评估，发行单位制发“广西国家储备林林票”作为债权凭证，由村集体或林农持有。发行单位对现有林进行经营期间，“广西国家储备林林票”可提前变现或收益分红。采伐后，发行单位按照约定的价值兑付给村集体或林农。若林木实际收益低于预期的林木价值，不足部分由发行单位或保险公司兜底保障；若林木实际收益高于预期的林木价值，高出预期值的收益归发行单位所有，或双方之前有约定的，按约定再分配。采伐分成后，双方按照林地入股模式继续合作，直至合作期结束。

三是林地股权型模式。村集体或林农以提供林地的方式入股，参与国有林业企事业单位合作造林，合作标的物为迹地（采伐后未植新树的林地），适用于采伐迹地等无立木林地合作。发行单位以资金入股并折成股本，村集体或林农以林地入股，按林地租金或预期收益折成股本，双方约定分成比例，开展合作造林。发行单位将村集体或林农收益量化成“广西国家储备林林票”，由村集体或林农持有，以约定的分成比例分配股权。

（三）建立“广西国家储备林林票”持票保障机制

1.建立多方监管机制。“广西国家储备林林票”由林业、财政、银保监、人民银行等多部门共同监管，明确了林票发行、核准、制发、流转、注销等规范性流程，以及相关监管措施，确保合法合规，提高安全系数。

2.建立保障机制。发行单位为持有林票的林农提供回购保证，承诺合作经营林木的最低出材量。合作期满，所约定的收益优先兑现。同时，引入保险机构、收储担保机构提供托底赔偿保障，进一步优化资源配置，调整分配格局，确保多方利益得到有效保障。

三、主要成效

（一）实现林业资源变资产

2022 年12 月21 日，首批“广西国家储备林林票”在河池市发行，林票总额371 万元，涉及国家储备林集体林地合作经营面积363.6公顷，其中，金城江区212.13 公顷，涉及林农5 户、林票票额186.5 万元；天峨县151.47 公顷，涉及林农6 户，林票票额184.5 万元。2023 年，金城江区、天峨县2 个试点县（区）新增签约林票合作经营林地面积1 333.33 公顷，惠及林农400 余户，预计可印发林票2 600 万元。“广西国家储备林林票”机制通过股权形式明确林农的产权，真正放活了林地经营权，有效激活林地林木资源金融属性，林票的流通使林地林木资源变成可变现的自由流动资产。

＜＜＜金城江开展林木评估工作现场

（二）创新资产变资金模式

利益联结模式价值显化，林农手中的森林资源直接变成与人民币等价值的“广西国家储备林林票”，并可随时变现，林农获得了实实在在的收益。据估算，相较于直接出租林地获得租金，通过“广西国家储备林林票”机制参与广西国家储备林建设，林农在不需要任何投资的情况下，平均每亩每年现有林可增收60 元、新造林每亩每年可增收200 元。在不改变林地所有权的情况下，国有林业企事业单位与林农利益联结、收益共享，实现林业增效、农民增收。

（三）探索出林业生态产品价值实现新路径

“广西国家储备林林票”试点改革的推行，提高了林地林木资产的流动性，为深化集体林权制度改革、解决集体林业生产经营中林地经营权难流转、资源难变现、质量难提高等问题提供了新模式。广西以集体林地开展国家储备林建设为基础和载体，探索出“经营得利、林农得益、社会得绿”的集体林权制度改革新方式，丰富了国家储备林建设的模式；通过“林地入股”“林木变现”“保底分成”“托管分红”等多元合作方式，为林农构建了“拿现金、取分成、得租金、挣薪金、获股金”的综合增收渠道，实现了林地林木资源保值增值，推动了林业生态产品价值的实现。