王楠楠, 刘云飞, 胡晨旭

(1.大连海事大学 航运经济与管理学院,辽宁 大连 116026; 2.山东大学 管理学院,山东 济南 250000)

0 引言

为改善公共产品的质量和提升公共服务效率,满足人民对公共产品和服务的增长需求,我国政府逐渐深入改革经济政策和体制结构,扩大公共领域的融资渠道[1]。PPP模式作为社会资本方进入公共基础设施进行融资建设和运营管理的一种方式,对促进经济稳步增长、加快供给侧改革、降低地方政府债务压力等方面有着积极贡献[2,3]。但是PPP模式在应用的过程中,也暴露出很多问题:如项目不合规范、融资难度大、实施困难、监管不力,PPP项目造假的现象也多次出现,可见PPP模式在我国的实施并未达到预期效果[4,5]。因此,针对PPP项目管理水平进行阶段性的评估,及时识别项目管理中存在的问题,从而更好地提高PPP项目的管理能力和管理绩效成为PPP市场健康持续发展的关键问题。

目前,针对PPP项目的绩效管理研究主要分为两类:一是对影响项目绩效的因素指标的识别[6-8]。二是从结果角度对项目绩效进行评价的定性和定量评价体系的构建[9-11]。例如,韩喜艳和刘伟从绩效评价的经济、效率和效果等原则出发,筛选出关键绩效指标,进一步构建PPP项目绩效评价体系[12]。针对轨道交通PPP项目绩效评价体系的缺失现状,王秀萍等构建了轨道交通PPP项目的六维绩效评价体系,并结合案例分析,确定投资回报率等三级绩效指标的评价等级[13]。现有研究取得了一定的成果,但缺乏从过程视角对以PPP项目管理能力提升为目的的渐进式考核体系的探讨。

项目管理成熟度模型(Organizational Project Management Maturity Model,OPM3)可以有效地反应项目团队的管理水平,对预定目标在现有条件下成功实施项目的能力进行测定,并提出科学结构化的管理水平提升策略[14,15]。现有关于成熟度模型的研究主要聚焦两个方向,一是补充传统模型,丰富其内容[16],二是通过改进的评价标准或方法,对特定领域进行应用[17]。其改进过程应根据具体研究问题的性质来改进模型,并选用更加合理的评价方法,尽可能地提升模型的准确度和针对性。

综上,现有研究多采用前因识别和以结果为导向,忽略了对PPP项目管理过程的绩效评价。基于此,本文基于对OPM3的改进及物理—事理—人理系统方法论(Wuli-Shili-Renli,WSR),建立了PPP项目管理绩效评价模型,综合考虑PPP项目管理过程和结果,从而有针对性地提出项目管理能力和绩效提升的路径,达到促进PPP市场的良性发展的目的。

1 PPP项目管理绩效评价模型设计

本研究基于PPP项目的特点,建立了PPP项目管理绩效三维模型架构,如图1。模型第一维度将PPP项目管理的绩效划分等级;第二维度划分PPP项目管理的类别,考虑到OPM3对PPP单一项目的适用性,将其划分成物理—事理—人理三个类别;第三维度将PPP项目管理绩效评价指标体系划分为四个层级。三个维度的结合形成了对PPP管理绩效评价体系分层级、分类别、分档次的综合评价模型。

图1 PPP项目管理绩效评价模型架构

2 PPP项目管理绩效评价模型的构建过程

2.1 评价指标体系的建立

通过文献研究以及专家访谈法,本研究明确了PPP项目管理绩效评价指标体系中各级指标的隶属度、评价指标的含义和分类的合理性,最终确定了PPP管理绩效评价指标体系。该指标体系的目标层是指PPP项目管理绩效目标;类别层根据WSR方法将PPP项目管理分成三个类别,其中,物理类包括PPP项目拟实现的状态性结果,事理类为PPP项目管理的动态管理过程,人理类包括PPP项目利益相关方的需求满足与协调合作;要素层基于PPP项目管理特质和项目管理十大知识领域,依据管理类别分类,共划分出18个管理要素;指标层是对PPP管理绩效直接测量的指标,包含53个具体指标(见表1)。

2.2 管理绩效综合评价过程

本研究根据PPP项目管理绩效评价体系不同层次的特点,选取具体的评价方法设计综合评价过程(见图2):通过专家组评分法得到各指标的评分结果;运用物元可拓法对要素层、类别层及目标层的绩效进行评价;采用关联度函数计算底层指标对各层级的符合程度,再根据底层指标权重指标计算顶层指标和各个层级之间的关联度。

图2 PPP项目管理绩效综合评价过程

本文结合层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)和熵值法计算指标的权重,最终PPP项目管理绩效评价指标权重的计算结果如表1所示。

2.3 绩效提升路径分析

二维象限法可以根据属性对事物进行分类,发现事物存在的问题[18]。因此,对要素层指标的绩效等级和权重利用二维象限法进行划分,借此分析不同象限的优势和不足,并对不同象限代表的管理指标评价结果提出针对性的建议。

3 案例应用展示

3.1 案例简介

案例为M市环保局公开招标PPP项目,包括对五条河流的治理工作,项目投资总额5.5亿元,自有注册资金与债券融资比例为1:3,社会资本投资承建并承担合同期的运营维护工作,合同期共计16年,其中建设期1年,经营期15年。

3.2 管理绩效评价

管理绩效评价过程中,专家评审组人员包括M市环保局专家,政府PPP项目管理人员、PPP研究方向的教授以及资深PPP咨询机构管理人员各1名,针对该项目现阶段绩效表现进行评分。运用物元分析法计算要素层及目标层的绩效等级,求出要素层各个指标对不同绩效等级的关联度,计算出整体的绩效层级,详细绩效层级见表2。

3.3 管理绩效评价结果分析

案例项目的管理绩效二维象限分析图见图3。其中,第IV象限-优先改善区中,W2,S4,S5和S6的绩效层级处于成长级和规范级,说明在该项目中,合同管理体系不够完善,合同条款有所欠缺。第Ⅱ象限-优势保持区中W1,W4和S1处于较高的绩效水平,位于控制级和优化级,这说明在该项目中项目目标、可研工作和项目采购等重要工作得到足够的重视。第Ⅰ象限-支持发展区包含S2,S7,S11,R1,R3和R2,处于优化级和控制级,说明该象限的工作的得到了充分重视,虽然这六种指标重要性较低,但是通过加强这六个要素的管理工作可以提高重要要素的管理水平。第III象限-无关紧要区包含W3和S10两个指标,并且都处于控制级,该象限虽然权重较低,象限内的管理工作没有得到足够的重视,但是在优先管理好其他象限的管理工作之后,也应关注S8,S3和S9这些权重较高的要素相关联的管理工作。

此外,从物理、事理和人理三个类别的管理要素分析可以看出,物理类要素对项目管理影响程度较大,涉及到PPP项目的前提、成果和影响等方面,除要素W2之外,其他因素对项目管理绩效的影响程度较高;事理类要素关系到项目建设运营等阶段,对项目管理绩效的影响度较低,但是这些要素涉及到关键的项目管理工作,因此要尤其特别关注相关的动态项目管理工作;人理类指标对项目管理绩效直接影响程度较低并且权重也较低,但是项目管理团队重视该层各项指标,目的是为了提升PPP项目的管理水平,协调利益相关方的关系,提升组织合作的工作效率。

注: ■-物理类 ▲-事理类 ◆-人理类

3.4 管理绩效提升路径

基于案例项目在考核阶段的管理绩效评价结果,进一步推出项目管理绩效提升的两个关键路径:首要路径为提升第IV象限和第Ⅱ象限要素对应的项目管理能力,优先提升第IV象限的要素至第Ⅱ象限可以在短期内改善PPP项目管理绩效;辅助路径为提升第Ⅰ象限和第Ⅲ象限项目管理能力,为剩余象限提供资源和环境,间接辅助整体项目管理绩效的提升,见图4。

图4 PPP项目管理绩效提升路径

基于WSR方法分析,提出该案例项目具体的管理绩效提升策略:(1)针对物理类,PPP项目管理团队应该着重规范合同管理体系,提高合同条款的因项目适宜性。(2)针对事理类,PPP项目管理应该加强工程质量管控;加强安全健康管理,改善施工作业环境;在风险管理方面,首先要识别并评估风险要素,采取合适的风险防范措施。政府作为PPP项目的主导方,也应该积极发挥政府引导和监管的作用,推动社会资源的合理充分利用。(3)针对人理类,PPP项目管理工作可以采取更多方式,听取更多的群众意见,提升利益相关方的满意度。

4 结语

本文利用改进的管理成熟度模型和WSR方法,结合PPP项目全生命周期管理特质构建了PPP项目管理绩效评价模型,并建立了PPP项目管理绩效评价指标体系;运用专家组评分法及物元可拓法计算绩效等级,并结合二维象限法确定绩效提升路径;结合PPP项目案例,验证了模型功能的有效性和针对性,给出PPP项目管理绩效提升的关键路径和具体策略。基于过程视角的PPP项目管理绩效评价模型,为相关研究提供了新的思路。研究结果有助于提高PPP项目政府的参与度,树立最佳实践,也有助于社会资本方通过管理绩效评价结果,达到持续提升项目全过程管理能力的目的。

基于研究结论,本研究为我国当前PPP高质量发展提供了启示和政策建议:(1)PPP项目的绩效评价不应仅基于项目结果,而应该从提高社会资本方过程管理能力的角度,完善绩效考核机制。(2)PPP项目要求社会资本方对工程项目的全生命周期进行管理,这就对总承包方全过程管理能力提出了更高的要求。基于过程视角、以管理能力绩效进行评价能够识别管理者的优势和不足,从而有针对性地识别和提升管理维度中的薄弱环节,加以提高。(3)本文提出的模型具有两方面的应用价值,一是可以识别项目中较成熟的管理实践,为同行业树立最佳实践,有助于PPP市场的标杆管理。二是可以激励被评价的社会资本方以提升自身管理能力为导向,因此将有助于PPP行业整体质量的提升和可持续发展。