高小萍 郭晓辉

内容提要：文章在对我国地方财政支出结构现状进行分析的基础上，从治理体系、经济发展与民生关系、地方政府回应性、政府与市场关系、地方财政治理能力等维度对其进行再认识，发现地方财政支出结构是经济社会发展需求的体现，也是目标引导和制度激励约束的结果，对于其评价应该着眼于经济社会发展阶段、治理目标、发展任务以及地方政府职能等综合考量。同时，要充分认识到由于激励机制、有为政府建设以及地方财政治理能力对合理安排地方财政支出结构的重要性。文章从坚持财政的人民性、处理好政府与市场关系、坚持在发展中保障和改善民生、完善治理体系、提升地方财政治理能力等方面提出新时代优化地方财政支出结构的思路。

一、问题的提出

党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题，政府是国家治理的主体之一，地方政府作为联结中央与地方、政府与居民、经济与其他领域之间的纽带，是影响国家治理体系和治理能力现代化进程的关键。同时，党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，这样的定位使原本仅作为经济范畴的财政跨越经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域，跃升至国家治理层面。(1)高培勇：《论中国财政基础理论的创新——由“基础和支柱说”说起》，《管理世界》2015年第12期。优化财政支出结构始终是理论探讨和财政工作中的重要话题，近年来，“大力优化财政支出结构”、“不断优化财政支出结构”的表述在《政府工作报告》中频繁出现。(2)例如，在2023年《政府工作报告》中有“不断优化支出结构，教育科技、生态环保、基本民生等重点领域得到有力保障”的表述；2022年《政府工作报告》中有“大力优化支出结构，保障重点支出，严控一般性支出”的表述。党的二十大提出“中国式现代化”，确立了2035年、2050年的两步走战略安排。在新时代，在以中国式现代化实现第二个百年奋斗目标过程中，如何发挥好地方政府的作用、发挥好财政的基础和重要支柱作用是一个重要话题，本文将聚焦地方财政支出结构探讨这一议题。

一直以来，充分调动地方政府积极性是体制机制调整的重要目标之一，尤其是对财政体制而言。分税制改革即是一个非常典型的例子，我国财政体制先后经历了“统收统支”、“分灶吃饭、财政包干”等再到分税制改革的过程，这些改革在不断调整中央与地方政府财政关系的同时，也有调动地方政府积极性、发挥地方政府优势的作用。(3)周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。改革的成效显而易见，地方政府在推动经济中发挥了至关重要的作用。然而，地方政府行为及其后果却经常引起社会各界的争议，其中，地方财政支出结构是争论的焦点之一。

学界往往对地方财政支出结构有“重生产、轻民生”、(4)尹恒、朱虹：《县级财政生产性支出偏向研究》，《中国社会科学》2011年第1期。“重生产、轻环保”、(5)包国宪、关斌：《财政压力会降低地方政府环境治理效率吗——一个被调节的中介模型》，《中国人口·资源与环境》2019年第4期。“重生产、轻创新”、(6)吴延兵：《中国式分权下的偏向性投资》，《经济研究》2017年第6期。“离农倾向”(7)龚斌磊、张启正、袁菱苒、马光荣：《财政分权、定向激励与农业增长——以“省直管县”财政体制改革为例》，《管理世界》2023年第7期。等描述，以此评价地方政府高度关注能够促进生产、推动经济增长等具有“强激励”特征的领域，而忽视民生、环保、创新等在短期内对经济增长上难见成效但从长期看有益于高质量发展的“弱激励”领域，并形成了地方财政支出结构偏向的问题。大部分研究将出现以上现象的原因归咎于我国的政治体制和财政体制，郭晓辉在经济增长目标视角下探讨了地方政府财政行为的环境效应，并通过实证检验得出以经济增长为核心指标的政绩考核体系和以收入集权与支出分权为特征的财政体制致使地方政府产生“重生产”的行为，在固有的发展方式下引致加剧环境污染结果的结论；(8)郭晓辉：《经济增长目标、地方政府行为与环境效应》，《城市问题》2020年第9期。储德银和邵娇认为财政体制上的纵向失衡和政治体制上的激励会致使地方政府在财政支出上向经济建设倾斜；(9)储德银、邵娇：《财政纵向失衡与公共支出结构偏向：理论机制诠释与中国经验证据》，《财政研究》2018年第4期。马光荣等认为税收分成比例与地方财政支出结构密切联动，当分成比例提高，生产性支出也会提升；(10)马光荣、张凯强、吕冰洋：《分税与地方财政支出结构》，《金融研究》2019年第8期。得出类似结论的研究还有李言和张帆、(11)李言、张帆：《经济增长目标与劳动力价格扭曲》，《新疆社会科学》2022年第3期。邱冬阳等。(12)邱冬阳、白玉铭、王全意：《经济增长预期目标与经济发展质量可以兼得吗？——基于中国30个省域耦合协调实证分析》，《新疆社会科学》2021年第6期。

然而，我国地方财政支出结构的确存在“重生产、轻民生”的特征吗？这样的支出结构安排是否存在合理性？本文首先梳理地方财政支出结构的现状，在此基础上从治理体系、经济发展与民生关系、地方政府回应性、政府与市场关系等若干维度对地方财政支出结构进行再认识。与此同时，进一步分析新时代优化我国地方财政支出结构面临的重要原则和关键事项。

二、地方财政支出结构的现状分析

(一)基于财政支出占比的分析

基于2007—2021年地方财政支出主要项目占比数据可以看出(见表1)，(13)由于2007年施行了《政府收支分类改革方案》，为保持口径统一，本文考察时间从2007年开始。多年以来，教育支出、社会保障和就业支出、农林水事务支出始终排在地方财政支出的前三位置，尤其是教育与社会保障和就业两项体现基本民生的支出始终占地方一般公共预算支出的30%左右，其中，教育支出始终保持在较高水平；社会保障和就业支出占比自2011年起呈现逐年上升的运动态势，增长了35%左右；节能环保、科学技术等能够体现地方政府对生态环保、创新发展重视程度的财政支出占比常年保持在2.5%—3%左右，2021年，科学技术支出占比超过3%。以上数据表明，地方政府对涉及教育科技、生态、基本民生等领域保持稳定的支出强度，体现民生、生态环保和创新发展的财政支出始终占据地方财政支出的一定地位。(14)2023年《政府工作报告》中有“不断优化支出结构，教育科技、生态环保、基本民生等重点领域得到有力保障”的表述，与之相对应的是教育支出、科学技术支出、节能环保支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出等。

表1 地方财政支出主要项目占比 (单位：%)

(二)基于财政支出增长速度的分析

预算配置是公共资源战略性筹划的过程，也是公共选择的形成过程。(15)苟燕楠：《传统命题的现代思考：地方政府预算基本问题研究》，《财政研究》2007年第7期。表2反映了地方财政支出主要项目的变化速度，地方一般公共预算支出在2008—2021年始终保持增长。将各个项目支出增速与一般公共预算支出增速比较，能够体现地方政府对财政支出增量的安排情况，预算支出分配是刚性支出、预算规则、权力结构等诸多因素影响下的结果，(16)周隆武：《县级政府预算支出分配机制：一个分析框架》，《地方财政研究》2021年第4期。某一项目的财政支出增速高于一般公共预算支出一定程度上能够体现地方政府的重视程度。从平均值看，社会保障和就业支出、医疗卫生支出、科学技术支出、节能环保支出的增速均超过一般公共预算支出增速，教育支出增速与一般公共预算支出增速大致相同。通过进一步分析可以发现，社会保障和就业支出增速自2013年始终超过一般公共预算支出；医疗卫生支出增速除在2019年略低于一般公共预算支出增速，其他时间均有相对于一般公共预算支出较高的增速。科学技术支出、节能环保支出的增速也有在多数年份高于一般公共预算支出增速的特征。除此之外，尽管2020年和2021年受新冠疫情冲击，但是教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出的增速仍高于一般公共预算支出。因此，从增速也可以看出，体现民生、生态环保和创新发展的领域在财政增量资金分配过程中也受到地方政府重视。

表2 地方财政支出主要项目变化速度 (单位：%)

(三)基于分类别财政支出结构变化情况

本文已经从占比和增速分析出，地方财政支出结构未体现明显的“重生产、轻民生”特点，甚至一定程度上反映了地方政府在财政支出安排上更加重视教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域，以及生态环保和科技创新等“非激励”领域。本文基于学界对财政支出结构的常见划分方法，将教育支出、医疗卫生支出以及社会保障和就业支出归为民生性支出，(17)马海涛、秦士坤：《财政压力如何影响民生支出》，《经济学动态》2022年第10期；李晓嘉、蒋承、胡涟漪：《民生性财政支出对我国家庭多维贫困的影响研究》，《数量经济技术经济研究》2019年第11期。也有文献将其称之为福利性支出、社会性支出等，在度量方法上是类似的。将城乡社区事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务及金融监管等事务等支出归为生产性支出，(18)周慧珺、傅春杨、龚六堂：《人口流动、贸易与财政支出政策的地区性配置》，《中国工业经济》2022年第2期；郭晓辉：《财政压力、地方政府行为与环境污染》，《贵州财经大学学报》2020年第4期。将节能环保财政支出归为生态环保支出，将科学技术财政支出归为科技创新支出。从表3可以看出，从占比看，民生性支出的平均值为37.09%，高于生产性支出的29.8%。从增速看，民生性支出始终保持高于一般公共预算支出的增速，2020年、2021年受新冠疫情冲击，生产性支出增速都略有下降，但民生性支出增速不降反升，表明其在地方财政支出结构中占据重要且稳固的地位，属于优先保障的领域。生产性支出占比增速在2008年金融危机发生后快速提升，直至2017年前后，增速滑落至个位数，在2020年出现了负增长。可见，以民生性支出和生产性支出对结构进行划分，也未体现出地方财政支出结构呈现明显的“重生产、轻民生”特征。

表3 地方财政支出主要类别变化速度 (单位：%)

综合上述数据分析可以发现，民生性支出在占比和增速上都占据优势，而节能环保、科学技术支出也保持着相对较快的增长速度和比较稳定的占比，能够体现地方政府重视民生、生态环保、科技创新。对于地方财政支出的结构，应该从多个维度进行理解和再评判。

三、对我国地方财政支出结构的再认识

根据前文的分析，尽管在数据上能够一定程度上反映地方政府在支出结构上并不存在明显的生产性偏向，那么，这是否表明我国地方财政支出结构已经合理？又或者说是不是应该进一步提升民生性支出比重和降低生产性支出比重，使得支出结构更加呈现出“重民生、轻生产”的特征。实际上，这牵涉到从治理体系、经济发展与民生之间关系、地方政府回应性、政府与市场关系、地方财政治理能力等角度认识地方财政支出结构问题，本文试图从以下几个方面对这一问题进行再探讨。

(一)基于治理体系认识地方财政支出结构

经典的财政分权理论认为，相较于中央政府而言，地方政府在捕捉地区居民偏好上更具信息优势，在以社会福利最大化为行动目标牵引和“用手投票”、“用脚投票”的机制下，在财政上向地方政府分权有利于促使其提供令地区居民满意的公共产品，(19)Tiebout，Charles M.，A Pure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，1956，64(5).由此形成的财政支出结构在理论上是合意的。这样的分析思路适用于特定国家，我国具有能够体现自身特色的治理体系，决定了在研究我国地方政府行动逻辑及地方财政支出结构时不能简单照搬国外的财政理论，要具体问题具体分析。

推动经济增长是我国地方政府的重要职能。改革开放以来，经济增长在我国的治理目标体系中占据重要地位。历年来，党的全国代表大会报告中都会对经济增长速度作明确要求，(20)徐现祥、李书娟、王贤彬、毕青苗：《中国经济增长目标的选择：以高质量发展终结“崩溃论”》，《世界经济》2018年第10期。在“层层加码”和“层层分解”的任务安排体制下，地方政府成为保障经济增速目标实现的关键主体。(21)詹新宇、刘文彬、李文健：《地方经济增长目标管理与企业实际税负》，《财政研究》2022年第11期。财政治理体系安排为地方政府实现经济增长目标提供体制基础。我国的分权模式被称为“中国式分权”，其中，在财政收入上高度集权和在财政支出上相对分权是这一分权模式的典型特征，除此之外，高度集中的人事任免权是另一个关键特征。(22)马万里：《增长共识、地方政府行为异化与收入分配差距——基于财政分权的视角》，《新疆社会科学》2013年第2期。从图1可以看出，分税制改革后，中央财政收入比重大幅提升，地方财政收入相应下降(左图)，大致呈现出对半划分的分配格局，而地方财政支出比重始终在70%以上(右图)，这在数据上印证了财政在收入上向中央集权，在支出上向地方分权的特征。在“统一领导、分级管理”的指导原则下，中央政府赋予地方财政权力来调动地方发展经济积极性。(23)吕冰洋、贺颖：《中国特色财政激励体制：基于统一市场的视角》，《中国社会科学》2022年第4期。这样的安排在达成国家治理目标过程中发挥了重要作用，既能够增强中央政府的宏观控制力和调控能力，又能发挥地方政府优势和调动其积极性。

图1 中央和地方财政收支占比(1993—2022年)(24)数据来自历年《中国统计年鉴》。

在治理目标的引导以及体制机制的激励下，地方政府履行促进经济增长的职能，注重经济建设，不断保持甚至加大生产性支出。因此，生产性支出在地方财政支出中占一定比例是合理的，是地方政府履行生产性职能的结果，契合当时期国家治理需要。在对地方财政支出结构进行讨论时，应该关注到经济社会发展阶段、治理目标、发展任务以及地方政府职能等问题。

(二)基于经济发展与民生关系认识地方财政支出结构

民生性支出涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业等“小民生”领域，而对生产领域的财政支持涉及短期和长期经济增长，在经济发展初期，财政支出能够在经济增长上有明显效益，尤其是针对基础设施等“短板”领域的支出，不仅在短期内能够带来经济增长，从长期看能够通过积累提高宏观经济效率和改善民生。(25)林毅夫、文永恒、顾艳伟：《地方政府债务与经济增长——基于地方投资平台债务的分析》，《财政研究》2023年第2期。在此过程中，还能创造就业机会和提升居民收入。(26)万海远：《城市社区基础设施投资的创业带动作用》，《经济研究》2021年第9期。促进就业和增加居民收入是增进民生福祉的必然选择。从这个角度上看，地方财政保持一定的生产性有利于解决就业和居民收入等“大民生”问题，而一般认为的民生性支出则注重解决“小民生”问题，二者关系是相互促进、相互协调的，且随着经济社会发展而变化。因此，在评判地方财政支出结构时，若基于财政资源的有限性的视角，可以得出地方政府在重视经济建设时，必然会影响民生领域的支出的结论。事实上，不应局限于财政资源的有限性视角去理解地方财政支出结构问题，将二者简单地对立起来，关键问题是如何协调好二者的关系，发挥好财政在保障“大民生”和“小民生”中的作用，在发展中保障和改善民生。

(三)基于回应性认识地方财政支出结构

以推动经济增长为主要目标的治理体系使得地方政府在支出安排上保持一定的生产性特征，与此同时，地方财政支出结构也能体现党和国家重点关切的领域。图2呈现的是各类财政支出的变化速度，2008年之后，生产性支出增速快速提升，基本高于其他支出，这是为应对金融危机带来的影响，我国实行了一系列以地方政府作为实施主体的措施，加大财政支出即属其一，由此带来了生产性支出的快速增长。2012年后，不同类型的财政支出增速发生明显的交替变化，这表明地方政府在调整财政支出结构，民生性支出、节能环保支出、科学技术支出在大多数年份均以高于一般公共预算支出和生产性支出的速度增长。这与党的十八大以来提出的“五大发展”理念和高质量发展的要求相匹配，体现了地方政府对重大发展理念、重点领域的回应；而民生性支出既保持了较高比例，又保持了较快增长，就算在2020年和2021年，一般公共预算收入受新冠疫情冲击增速快速下降，民生性支出也有快于一般公共预算支出的正增长，这反映了地方政府对民生问题的回应性，是财政人民性和地方政府履行提供公共服务职能的体现。因此，可以看出，地方财政支出对于民生、生态环保、科技创新等重点领域具有较强的回应性，会根据国家治理需求适时调整支出策略。

图2 各类财政支出增长速度比较(27)数据来自国家统计局。

(四)基于政府与市场关系和地方财政治理能力认识地方财政支出结构

本文在数据上发现地方财政支出结构并不存在十分明显的“重生产、轻民生”特征，同时，也对地方财政支出结构中保持一定的生产支出比重从治理体系、地方政府职能以及经济发展与民生之间关系三个方面给出再认识的思路。然而，这仍然难以解答为什么大家常将地方政府财政支出结构描述为“重生产、轻民生”，本文将从政府与市场关系和地方财政治理能力这两个角度对地方财政支出结构问题进行再认识。

1.政府与市场关系

关于政府与市场关系的争论由来已久，这些争论由计划经济体制时期一直延续至今，尽管我国历经多轮重大经济体制改革，但是关于政府在资源配置过程中发挥过多作用的讨论仍然多见。对地方财政支出“重生产”的描述一定程度上映射出学界对地方政府过度干预市场的担忧，他们将“重生产”等同于干预市场、干预经济，因此，能够得出应该降低生产性支出比例，以减少政府对资源配置和经济效率的负面影响的结论。对于这一问题，本文分别从两个方面进行再探讨。一方面，不可否认的是，我国依然存在着政府和市场关系需要再调整和再优化的空间，对于地方政府而言尤甚，大量研究指出地方政府以税收优惠、政府补贴甚至行政干预等手段影响经济主体，进而推动地区经济增长，但也带来了一系列影响经济效率的后果。(28)周业安：《地方政府竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》2003年第1期。这既是治理体系激励的结果，也一定程度上体现了对政府应该在资源配置中发挥关键作用思想的延续。因此，对“重生产”问题的争议很大程度上来自对政府和市场关系的关切。另一方面，尽管学界以“生产性”描述地方政府用于经济建设和物质生产密切相关的财政支出，但是，由于财政支出依据功能分类，很难剥离清楚财政支出到底是投向生产还是投向民生，又或者说到底是对经济增长还是对民生有效果，比如在部分地区的商业服务业支出中，包含了发放低收入群体价格临时补贴和减免农产品批发市场进场交易费，(29)资料来源：根据《北京市2022年预算执行情况和2023年预算的报告》，北京市2022年商业服务业等支出15.6亿元，完成调整预算的91.9%，低于预算主要是年度执行中，结合民生商品物价上涨情况，将部分资金调整用于发放低收入群体价格临时补贴和减免农产品批发市场进场交易费，助力保障基本民生。主要用于保障中国国际服务贸易交易会顺利举办，助力高质量办好“北京消费季”等促消费活动，推动实施新一轮商圈改造提升行动计划。提升便民网点等生活性服务业品质，满足居民多样性、便利性生活需求。这类支出兼有促进物质生产和保障民生的作用。因此，对地方财政支出结构进行评价时，应该着重关注支出是否能够履行好地方政府的职能，而不以是否具有生产性作为主要评判标准，更何况，生产性职能本身就是地方政府应有之义，这本质上依然是一个政府和市场关系的问题，强调的是地方政府能不能发挥有为政府的作用。

2.地方财政治理能力

地方财政治理能力是引发对地方财政支出结构争议的又一个关键变量。有大量研究表明我国地方政府的财政治理能力还亟待提高，(30)王振宇、司亚伟、路遥：《财政运行过程、地方财政治理能力与提升路径》，《财政研究》2022年第6期。在支出端表现为投入规模虽大，但整体效益不高，仍有较大的提升空间，(31)陈诗一、张军：《中国地方政府财政支出效率研究：1978—2005》，《中国社会科学》2008年第4期；唐齐鸣、王彪：《中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究》，《金融研究》2012年第2期；有研究聚焦民生领域对财政支出效率进行评价也得出相似的结论。(32)王谦、李超：《基于三阶段DEA模型的我国财政支农支出效率评价》，《财政研究》2016年第8期；姜扬：《地方政府质量与民生性财政支出效率》，《中国行政管理》2019年第3期。不仅如此，也有大量典型事实佐证地方财政支出的低效的特点，例如，《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，部分政府部门在就业、住房、教育、乡村振兴四个方面的资金管理都存在问题。因此，尽管在结构上民生性财政支出占较大比重，且增速也较快，但受制于地方财政治理能力，形成了支出规模大但居民获得感低的反差，这引起了民生性支出规模大但效果不佳的问题。除此之外，这其中还反映随着经济社会发展我国居民对于民生类公共产品的需求快速变化与地方政府反应速度不及的问题。因此，提升地方财政治理能力是比讨论哪类财政支出应该占较大份额更为紧迫的问题。

四、新时代优化地方财政支出结构的重要原则和关键事项

党的二十大明确提出了新时代新征程中国共产党的使命任务，进一步明确了全面建成社会主义现代化强国总的战略安排，指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。另外，党的二十大还对中国式现代化、共同富裕、全过程人民民主等多个方面进行了战略部署和任务安排，这为地方政府的工作重心和地方财政的重点支出领域指明方向。本文从重要原则和关键事项两大方面对新时代优化地方财政支出结构的思路进行讨论：

(一)坚持财政的人民性

财政取之于民、用之于民，人民性是中国特色社会主义财政的本质属性。中国共产党自成立便始终坚持以人民为中心，党领导下的财政天然具有人民性。(33)刘尚希：《人民财政观》，《财政研究》2022年第1期。在保证和加强党的全面领导的基础上，优化地方财政支出结构有两个重点：一方面，要主动适应人民需求变化。党的十九大报告作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的论断，在优化地方财政支出结构时，要发挥地方政府的信息优势，始终密切人民需求和供给短板，主动适应和匹配人民需求变化，这是确认和评判结构安排合理性的前提。另一方面，财政集众人之财，谋众人之事，需要让众人参与，受众人监督。习近平强调：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”财政是找最大公约数的重要基础，也是发展全过程人民民主的关键。因此，需要继续发挥好人民代表大会制度的作用，也要进一步深化对参与式预算等实践的探索和推广，保持和加强财政对人民需求的回应性。

(二)处理好政府与市场关系，建设有为政府

党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的二十大再次强调“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，这是在新时代对政府和市场关系深化认识。正如前文所讨论一般，对于地方政府“重生产”的疑虑更多来自对政府与市场关系的关切，因此，优化地方财政支出结构首先要处理好政府与市场的关系，划清政府的职责。当地方政府的职责和行动边界清晰时，对其收支行为的讨论则可以更多地聚焦在效率之上。为此，要进一步推进全面深化经济体制改革，明确地方政府的职责范畴，减少其对资源配置的直接配置和对微观经济主体活动的干预，同时，要发挥好其在落实宏观调控任务、提供公共服务等职能上的作用，建设有为政府。

(三)坚持在发展中保障民生

党和国家始终强调坚持在发展中保障和改善民生。坚持尽力而为、量力而行，就是要遵循经济社会发展规律，统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上。(34)人力资源和社会保障部党组理论学习中心组编：《在发展中保障和改善民生》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2023/0606/c40531-40007142.html。无论是推进高质量发展，抑或是完成党的二十大布置的其他目标任务，都需要以经济中高速增长作为前提，只有在经济中高速增长的前提下，才能为完成提高经济增长质量、促进技术发展和产业升级、规范收入分配秩序和财富积累机制等目标任务留足空间。(35)邢丽、陈龙：《积极财政政策：中国实践的新逻辑》，《中国社会科学》2023年第2期。地方政府是落实经济发展目标任务的关键主体，要在贯彻和落实党和国家宏观调控任务中发挥优势和作用。对于优化地方财政支出而言，要保障地方政府发挥好经济职能和公共服务职能，既要搞好经济，又要做好民生，既要做发展型政府，也要做服务型政府，做到“大民生”、“小民生”相协调，不能囿于是否属于生产性的又或者是否属于民生性的而判断其应该更低抑或是更高，需要紧密结合发展任务目标、经济社会变化以及地方政府职能及时调整。除此之外，在强调民生性支出重要性的同时要考虑财力水平这一至关重要的因素，尽力而为、量力而行。

前面讨论了优化地方财政支出结构的若干基本原则，以下两点着重讨论保障优化结构应该提供的体制机制基础：

(四)优化治理体系，激励和约束相容

不可否认，既往的治理体系在推动经济增长中获得良好的成效，在以经济增长作为核心任务的背景下发挥重要作用。然而，新时代我国面临新形势、新任务，如贯彻“五大”发展理念、构建新发展格局、推进高质量发展；等等，这对治理体系提出了新要求。党的十八大以来，党和国家对针对地方官员及地方政府的考核体系进行了多项改革，尤其强调“政绩”中的“政”方面，而在“绩”方面也未增加对经济增长的要求。(36)吕冰洋、陈怡心：《财政激励制与晋升锦标赛：增长动力的制度之辩》，《财贸经济》2022年第6期。尽管如此，公共服务、生态保护、创新发展等方面与经济增长率相比，始终存在不容易量化的问题，又或者是有量化目标但因运动式治理而造成的负面作用较大的问题。因此，应着眼于构建更加科学化、精细化的目标责任制和政绩考核体系，推动地方政府及官员树立正确的政绩观，让地方政府在目标引导、考核激励下履行好职能，同时，要注重监督和约束，以便及时纠偏。

(五)深化财政改革，提升地方财政治理能力

党的十八届三中全会明确了“建立现代财政制度”的改革目标，主要从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权与支出责任相适应的制度三方面指明了深化财税体制改革的路径。经历十年，取得了一些明显成效，现代财政制度基本建成。党的二十大又布置了“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”的改革任务。以此为遵循和指引，提升地方财政治理能力有以下若干重点：一是优化政府间关系，完善财政事权和支出责任划分，优化财政转移支付体系，进一步推进省以下财政体制改革，增强地方政府履行职能的保障和能力。二是健全地方政府筹集财政资源的体系，一方面，要继续研究如何健全地方税体系的问题；另一方面，要完善基础设施投融资体制，在地方债管理体制等“入口”问题得到初步解决的基础上，考虑“出口”问题；长远看，要在总体上构建一个相对稳定的地方财政收入体系。三是深化预算体制改革，加强预算在保障重大决策部署财力、规范预算支出管理、财政资源统筹等中的作用，细化地方财政公开信息的内容，持续推进预算绩效管理，做到“花钱必问效、无效必问责”。

值得关注的是，受国内外经济形势影响，我国地方财政收入增长仍处于恢复期，2023年上半年财政收支情况表明，地方一般公共预算本级收入同比增长13.5%，除国内增值税外，其他税收基本同比下降。(37)数据来源：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202307/t20230719_3897130.htm。国内增值税增速为96%，增长较快原因为经济恢复以及上一年同期留抵退税使基数下降。受财力下降和债务集中到期等因素的影响，局部地区公共风险堆积，影响地方政府履行职能。相较于中央而言，地方政府动员能力相对较弱，单独依靠地方政府解决债务问题可能陷入不良循环之中。2023年7月召开的中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。因此，短期内的紧迫任务是依靠中央统筹，多举措、多手段化解债务风险，从长期看，深化财政改革依旧是治本之策。