范方志

一、引言和综述

自党的十九大提出实施乡村振兴战略,近年来中央一号文件多次强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,全面推进乡村振兴。乡村振兴战略旨在实现农业农村现代化,而农村公共服务的有效供给是改善和保障民生的重要机制,是实现农业农村现代化的重要保障。无论是要实现产业繁荣发展、生态绿色宜人、文化素养提高、乡村有效自治,还是要实现经济稳步提升的乡村振兴美好期望,都离不开农村公共服务的有效供给。

从现有文献看,许多研究强调在政府主导下通过多种形式促进农村公共服务供给,如刘保平等[1]、陈朋等[2]、陈怡俊[3]等的研究。而对当前我国农村公共服务供给存在的问题和不足方面的研究,主要有供给主体以政府为主、公共服务产品的供求结构失衡和农村服务供给效率低下等几方面。康琼[4]通过力场分析透视了我国公共服务体系重构中的驱动力和制约力。樊丽明等[5]提出“自上而下”的农村公共服务供给机制是实现基本公共服务均等化的体制性根源,应对农民对农村公共服务需求的表达给予足够重视。李敏纳等[6]指出我国社会性公共服务区域差异与经济发展区域差异之间存在耦合性,且这种区域间的差异总体偏大,有扩大趋势。杨渊浩[7]提出重视基本公共服务体系建设过程中制度与人民的互动关系,有利于促进基本公共服务均等化。陈亚文[8]分析了我国农村公共产品供给不足的成因,并提出相应的对策。王海员、陈东平[9]研究表明,选举的规范程度和激烈程度对农村公共服务供给数量都有一定的影响,规范程度对农村公共服务供给数量表现为正向影响,而激烈程度对其有“倒U形”的影响。

对农村公共服务的效率评价,国内外研究一般均采取数据包络分析(Data Envelopment Analysis,DEA)的方法。国外有学者采用DEA方法对挪威的六种公共服务的地方性财政支出效率进行了评价[10];有学者用DEA方法针对公共服务供给效率进行了实证研究[11];有学者运用超效率DEA方法研究了西班牙公立医院的供给效率[12];有学者运用FDH、DEA和SFA三种方法评估了法兰德斯地方政府在提供公共产品方面的运行效率,发现DEA在评估公共产品供给效率方面具有独特的优势[13];有学者运用网络 DEA 方法研究发现政府补助与公共轨道交通运行效率呈反向关系[14]。

国内一些学者使用DEA模型就农村医疗、教育、基础设施等公共服务领域问题展开了丰富研究,有学者通过DEA模型测度发现目前我国农村公共服务供给效率由东到西呈梯度变化[15];有学者基于修正的DEA两步法,解释了我国省级政府基本公共服务供给效率情况[16];有学者采用 DEA-Malmquist 指数模型对陕西省农村公共服务供给效率进行研究,发现人均GDP、人口规模、公共产品供给政策等因素影响着效率水平[17];有学者采用 DEA-Tobit 两阶段模型,对我国省际农村基本公共服务的投资效率进行了评估和比较[18];有学者运用三阶段 DEA 模型和三阶段 Malmquist 模型对2011—2015年我国省际农村基本公共服务供给效率进行了静、动态分析[19];有学者基于DEA-Malmquist模型对2013—2017年中国29个省份的农村基础设施供给效率进行了测度分析,发现区域间差异明显[20]。

综观现有文献,学者们虽围绕公共服务这一主题做了很多研究,但大多数仅针对其中的医疗或教育等单个领域展开细致分析,以我国农村公共服务供给效率为重点的研究为数不多,且涵盖较长时间跨度和区域差异的综合性、全局性研究更为稀少。本文充分借鉴现有研究成果,为尽可能体现农村公共服务的发展变化趋势,将样本期扩大到2009—2020年;为在全局性研究基础上反映出区域差异性,收集了我国30个省(自治区、直辖市)12年的相关统计数据;以农村公共服务的财政投入和产出为分析对象,采用DEA相关模型对我国农村公共服务供给效率进行了静态和动态测算。通过从全国整体层面和省级层面对农村公共服务供给效率进行实证分析,进一步总结发现目前我国各地区在提供农村公共服务过程中存在的问题及薄弱点,对从整体上把握我国农村公共服务供给现状,进一步完善农村公共服务领域的相关理论研究当大有裨益,以期为全面推进乡村振兴战略提供更坚实可靠的理论支撑。

二、研究方法

DEA由美国著名运筹学家Charnes等(1978)提出,是采用数学规划模型来衡量多投入、多产出的决策单元相对效率的非参数统计方法。首个DEA模型为Charnes等基于要素规模报酬不变假设提出的CCR模型。随后,Banker等(1984)在假定规模报酬可变的基础上建立了DEA-BCC模型,将技术效率分解为纯技术效率和规模报酬效率。而DEA-Malmquist常用来测算决策单元不同时期生产效率的动态变化状况。

DEA-CCR、DEA-BCC和DEA-Malmquist指数模型各有特色,DEA-CCR、DEA-BCC能得出决策单元在某一时间点的生产效率,属于静态效率测度;而DEA-Malmquist侧重时间的动态变化,将全要素生产率分解为技术效率和技术进步,可以更为全面地反映效率的发展变化。

在DEA-Malmquist分析中,距离函数是技术效率的倒数,Malmquist指数的实质是通过两个不同时刻距离函数的比值来刻画生产率的变化,其表达式为：

Dt(xt+1,yt+1)、Dt(xt,yt)分别表示以t时刻的前沿生产技术为参考的t和t+ 1 时刻的产出距离;式中Dt+1(xt+1,yt+1)、Dt+1(xt,yt)分别表示以t+ 1 时刻的前沿生产技术为参考的t和t+ 1 时刻的产出距离。

再通过构造非参数规划的数据包络分析求解距离函数,从而得到全要素生产率(Tfpch)变化的指数。并且全要素生产率(Tfpch)可分成技术效率(Tecch)和技术进步(Tech)。在规模可变的条件下,技术效率又可以分解成纯技术效率(Pech) 和规模效率(Sech)。具体公式如下：

Tfpch=Tecch×Tech=(Pech×Sech)×Tech

式中,(xt,yt)和(xt+1,yt+1)分别表示t时期和t+1 时期的投入产出向量。若Tfpch>1,表明效率提高;若Tfpch<1,表明效率降低。

三、指标选取及统计分析

(一)投入产出指标的选取

乡村振兴战略是指引农村振兴和建设的重要方针,因此构建评价指标需要满足科学性、可靠性、相关性、可测量性等原则。由于我国是典型的政府主导型国家,政府是主要的基本公共服务提供者,因此本文投入指标主要基于政府的相关财政支出进行衡量,依据投入指标对应选取的产出指标则是指政府财政投入所带来的农民经济效益。

然而,学者们在确定哪些指标应纳入评价标准方面一直存在争议,学者通常基于不同的研究目的选用不同的指标,难免会出现指标选用不统一或不完善的情况。尚杰和任跃旺[21]从农村养老保险、中小学教育、农村水利设施和农村道路4个方面对西藏的农村公共服务项目进行了探讨,但是没有将农村医疗卫生考虑在内。有学者在对省际农村公共服务供给效率进行评价时选择了农村基础设施、农村社会保障、农村医疗卫生和农村教育作为投入指标,但只选取了农民收入、农业现代化和农业增产作为产出指标,其缺陷是没有对医疗卫生进行产出的衡量。唐娟莉[18]选取农村基础教育、医疗卫生、交通设施和农田水利设施作为评价指标,对公共服务投资技术效率进行测算,但对农村社会保障没有相应的评价。同样地,刘天军等[17]在研究陕西省农村公共物品供给效率时采用了教育、医疗卫生和农林水事务支出3个投入指标,以及中小学教育、乡村医护、农用机械和有效灌溉4个产出指标,其投入指标也未包含社会保障。刘玮琳和夏英[19]在考察农村基本公共服务供给效率的研究中则综合地选用了农村基础设施、农村社会保障、农村教育和农村医疗卫生4个投入和产出指标。

综上,学者们基于不同的研究目标和数据可得性,在对农村公共服务效率进行评价的过程中存在不考虑社会保障[17]、医疗卫生[21]、环境保护或公共文化等的情况。但本文认为农村公共服务主要体现在农村的基础设施、社会保障、农村教育、医疗卫生、环境保护、公共文化6个方面,因此,在考虑乡村振兴战略背景下农村公共服务供给效率的过程中要把这6方面的指标予以综合考虑。本文样本范围包括我国30个省(自治区、直辖市)2009—2020年的指标数据(由于西藏、港澳台数据缺失严重,将其剔除),且基础数据均来自 2010—2021年《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国卫生健康统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》。具体指标说明见表1。

表1 农村公共服务供给效率投入产出指标

(二) 投入和产出指标统计分析

1.全国层面统计分析

根据表2的数据描述性统计,我们可以发现在基础设施建设、社会保障、医疗、教育、环境和文化这6个方面,所有8个投入指标于2009—2020年都经历了3～5倍的大幅增长,体现出国家在不断加大对农村公共服务各方面发展的重视程度和支持力度。

表2 全国农村公共服务投入指标的统计分析

表3是对全国层面农村公共服务产出指标的统计分析。从数据来看,在基础设施建设方面,宽带入网户数从2009年到2020年增长将近8倍,有效灌溉面积和农业机械总动力也逐年递增,体现出农村地区基础设施建设取得了卓越成效;在社会保障方面,最低生活保障人数和养老机构数量呈波动递减趋势;在医疗卫生方面,乡村医生和卫生人员指标在2009—2020年总体呈先增后减趋势,表明乡村医疗水平仍有很大进步空间;在教育方面,农村居民文化水平不断提升;在环境保护方面,农村地区环境卫生状况不断改善,也需进一步控制污染问题;在公共文化方面,相对于文化财政支出的大幅增加,乡村文化站数量变动较小。

表3 全国农村公共服务产出指标的统计分析

2.省级层面统计分析

与全国整体层面的分析类似,表4和表5展示了农村公共服务省级层面投入产出指标的统计分析。从各省(自治区、直辖市)的投入产出指标均值来看,不同地区之间差异显著,反映出农村公共服务投入产出水平与各地区政治地位、经济发展水平、城市化率水平等紧密相关。

表4 分省层面公共服务投入指标的统计分析(2009—2020年的均值)

表5 分省层面公共服务产出指标的统计分析(2009—2020年的均值)

综上所述,投入与产出不一定成正比,如投入位居前列的北京、上海等地区产出指标反而比较靠后。这可能是由于北京、上海等地城市化水平高、农村占比很低,处于投入产出的边际递减阶段;也可能是由于此处只能呈现均值来进行比较,并不能反映2009—2020年的变化。所以,应通过DEA模型进一步测算农村公共服务的投入产出效率。

四、实证分析

(一)全国层面投入产出效率评价

1.DEA-CCR模型

根据前文构建的指标及DEA模型,表6展示了6个投入指标(基础设施：农村市政设施村庄建设投入;社会保障：最低生活救济费;医疗卫生：医疗保健支出;教育：初中生人均教育经费支出;环境保护：环境财政支出;公共文化：文化体育传媒财政支出)和6个产出指标(基础设施：宽带接入用户;社会保障：养老服务机构;医疗卫生：乡村医生和卫生人员数目;教育：人均受教育年限;环境保护：农村厕所普及率;公共文化：乡镇文化站)的投入产出效率评价结果。

表6 中国农村投入产出效率评价结果(DEA-CCR模型)

从表6的结果来看,2009年、2010年、2011年、2018年、2019年和2020效率值为1,实现DEA有效;2012年效率次之,效率值为0.997 408。从2012年开始到2017年,效率值略有波动。整体来看,全国范围内的投入产出效率呈U形趋势,在2009—2011年间效率值为1,在2013年效率值最低,在2014—2020年效率值逐渐升高,最终回到效率值为1的投入产出效率。而针对2013年效率值最低,我们可以从产出指标进行分析,每万名农村居民拥有的养老机构数量在2013年开始减少,而在2016年开始增加,养老服务机构数量先下降后上升的趋势在一定程度上反映了产出指标的效率变化;产出指标中的乡镇文化站个数也呈现出先下降后增长的趋势。

针对基准回归结果,我们进一步采用更换投入和产出指标的方法来展开稳健性检验。其一,采用小学生人均教育经费支出替换初中生人均教育经费支出作为教育投入指标。其二,将最低生活保障人数和垃圾无害化处理率替换为养老服务机构和农村厕所普及率作为社会保障和环境保护的指标。其三,将农用塑料薄膜替换垃圾无害化处理率和农村厕所普及率作为环境保护产出的指标。

从表7的稳健性结果来看,稳健性检验(1)使用小学生人均教育经费支出替换初中生教育经费支出,评估的效率值基本上保持了基准回归的结果,效率值保持不变,且各年份排名不变。

表7 更换投入和产出指标的稳健性检验(DEA-CCR模型)

从对农村社会保障和农村环境保护指标进行更换后的稳健性(2)的结果来看,相比基准回归,效率值较高的年份估计值偏小,而效率值较低的年份估计值偏大了,但排名顺序几乎保持不变,只是2012年和2017年顺序相反,整体而言与基准回归结果保持一致。乡村振兴战略实施以来,农村公共服务的投入产出效率出现了下降,这对试图通过提供公共服务来实现乡村振兴的计划具有不利影响,与预期效果截然相反,这意味着我国应进一步提升农村公共服务供给效率,以加快实现乡村振兴战略。

从对农村环境保护指标进行更换后的稳健性(3)的结果来看,相比稳健性(2),效率评估值没有达到1的年份估值都变小了,但排名顺序几乎保持不变,只是2012年和2015年顺序相反,整体而言与回归检验(2)结果保持一致。相比基准回归,2012年的效率估计值偏小,其余效率值较低的年份估计值偏大了,但排名顺序几乎保持不变,只是2012年、2015年和2017年顺序不太一致,整体而言与基准回归结果保持一致。

2.DEA-Malmquist指数模型

前文的DEA-CCR模型只能显示某个时间点上的效率评价值,而不能显示动态变化的过程,下面通过DEA-Malmquist指数模型测算不同时间段生产效率的变化。表8为DEA-Malmquist指数模型下投入产出效率动态变化的结果,从单年的时间跨度来看,全要素生产效率(Tfpch)的变化只有在2015—2016年、在2016—2017年等于或者大于1,表明2015—2017年的全要素生产效率水平对乡村振兴战略有较强的推动作用;从全国层面的全要素生产效率变化来看,先是急剧下降,然后上升,在2013—2014下降到0.79,然后维持在0.80～1.02之间,说明投入产出效率上还是有较大的波动,且效率并没有维持在比较高的水平,较长时间段都处于较低效率水平上。将全要素生产效率进一步分解为技术效率(Tecch)和技术进步(Tech),其中技术进步的值为1,而技术效率数值与全要素生产效率相同,技术进步数值为1说明几乎没有农业技术进步,技术效率数值仅2016—2017年大于1,说明技术效率只有一年有增进,而其他年份都有不同程度的损失。

表8 投入产出效率动态变化(DEA-Malmquist指数模型)

(二)省级层面投入产出效率评价

本文利用DEA-Malmquist指数模型,对全国30个省(自治区、直辖市)2009—2020年的投入产出效率水平进行了估计,包括全要素生产效率(Tfpch)、技术进步(Tech)和技术效率(Tecch)。我们的实证结果表明：从Tfpch来看,数值大于1的年份远少于数值小于1的年份,表明全要素生产效率处于降低态势,而非增长态势;且大多数省份都呈现出了先衰退(降低)、后增长、又再次衰退,并且维持较长期的衰退态势。从Tech来看,多数中西部地区没有技术进步,而东部沿海地区则有较大技术进步。从Tecch来看,趋势与全要素生产效率保持一致,全国各省的技术效率数值都普遍小于1,反映出技术效率制约着整体效率的改善和提升。

受篇幅所限,本文将样本内30个省(自治区、直辖市)按照地理位置划分为东部地区、中部地区和西部地区①,并将三大地区内各省(自治区、直辖市)于2009—2020年的平均效率水平表现在表9中予以报告。由表9可知,2009—2020年三大地区的Tfpch值都呈现出波动上升趋势;从Tech来看,三大地区的技术进步值都相对较高,对全要素生产效率起到了主要推动作用;Tecch是制约各区域效率提升的主要原因。当我们把关注重点放在乡村振兴战略实施后的阶段,可以发现东部地区和中部地区投入产出效率都得到了明显提高,西部地区效率提升幅度较小,反映出乡村振兴战略实施要更加综合考虑地区间存在的差异,争取早日实现农村公共服务供给效率均等化。

表9 分地区农村投入产出效率评价结果(DEA-Malmquist指数模型)

五、研究结论及建议

农村公共服务问题关系着农村经济的稳定发展,农村公共服务的有效供给是关系农村生产、生活等诸项社会事业发展的基础,是缩小城乡差距、提高农户生活水平、保障农业产业健康有序发展,进而全面实现乡村振兴的前提。本文构建了公共服务供给效率的投入产出指标,覆盖农村的基础设施、社会保障、农村教育、医疗卫生、环境保护和公共文化6个方面;之后采用DEA-CCR和DEA-Malmquist从静态和动态角度对我国2009—2020年30个省(自治区、直辖市)的农村公共服务供给状况进行了效率测算。从效率测算和评估结果来看,全国农村公共服务供给效率较低,呈现出U形的趋势：2009—2011年先不变,2012—2013年递减,2013—2020年递增;从全国各地区的供给效率进行横向和纵向对比发现,各地区供给效率有显著差异,但总体上全要素生产效率随时间先呈微弱增长态势,继而出现衰退态势。其中从生产技术进步来看,多数中西部地区没有技术进步,而东部沿海地区则有较大技术进步;从技术效率来看,趋势与全要素生产效率保持一致,可能是因为多数地区技术进步较小,全要素生产率主要受到技术效率的影响。因此,本文认为我国各地区在农村公共服务供给方面存在以下不足及有待改进空间。

第一,农村公共服务供给“冷热不均”。2017年国家首次推出《“十三五”国家基本公共服务清单》8个领域的81个服务项目,虽然各省市也相应制定了公共服务清单,甚至长三角、珠三角等省市还在国家8个领域81个服务项目上进行了拓展,但是基本公共服务领域仍然发展不平衡,特别是农村地区个别服务项目还存在覆盖盲区。从农村的基础设施、社会保障、农村教育和医疗卫生、环境保护和公共文化6个方面具体来看,农村基础设施中道路硬化、渠道修缮、厕所改造等覆盖已较为全面,但是社会保障、教育和医疗卫生三方面的发展还比较滞后;社会保障上,目前只给老弱病残群体提供最低生活保障,缺乏为全体农民提供的当地农村就业和创业服务,即提供给不流动的农民、流不进城的青壮年农民的村级就业和社会保障服务平台缺失;在农村教育上,小学初中的基本义务教育都得到了保证,但是与教育相关的其他文化体育设施覆盖率却很低,文化服务的形式和内容较为陈旧,缺乏社区图书馆等现代化文体服务;在医疗卫生上,虽然新农合几乎实现了农村医保的百分百覆盖,但是农村医疗卫生资源配置在下降,农村三级医疗卫生服务网络还远未形成。以上这些供给问题均对实现乡村振兴战略产生不利影响,要想全面实现乡村振兴,必须针对上述问题进行整改。

第二,供给模式上缺乏创新。中央政府作为政策的规划者和引导者角色始终保持不变,而地方政府、市场主体、农民的角色变化则较频繁。当地方政府主导供给时,可被认为是供给模式上的权威型,当前的供给模式仍以此为主流。政府权威型供给模式下容易出现财政压力大、效率低下、提供服务的市场受众率不高之类的弊端。市场主体主导供给则被认为是市场型,市场型往往面临着“市场失灵”的风险,如合同承包下的权责归属问题、特许经营下的寻租问题和公共服务质量问题等难以防控。村民和社会组织自愿供给则被认为是自愿型,自愿型取决于村民的服务和感受意识,但往往村民主动参与积极性不高,因而此模式的供给成功率很低。从以上几种供给模式来看,每种模式有显著的供给主体携带的天然特征和缺陷,因此,在乡村振兴战略接下来的阶段,需不断探索如何构建让供给主体扬长避短的新型供给模式。

第三,供给主体协同不足。乡村振兴战略实施以来,多元主体合作的供给模式正在试行和推进中,在多元主体之间形成各取所长、相互协作等供给方式是未来的供给模式,也是最有效地提供公共服务为振兴乡村做出贡献的途径。从当前各大主体的角色定位和显示功能来看,存在着供给主体协同不足的问题,具体主要有：(1)政府的引导者和监管者角色能力不足。在引导上,中央政府作为公共服务政策的制定者,地方政府作为公共服务的主要实施者和责任主体,需要为市场主体的发展提供便利条件,并将公共服务的思想理念与各个主体的特征结合宣传,如市场主体是利润最大化和承担公共责任之间的平衡理念,村民则是自愿提供和自我感受体验完美融合的理念。在监督上,无论哪个供给主体出现违规行为,政府都应该履行监管者职责,对违规行为出台专项整治方案,进而确保公共服务有效提供。(2)公平参与、市场竞争不足。在政府购买服务过程中,虽然国家颁布了各种政府购买服务的指导意见,但是现实中往往会出现“指定式购买”“内部化购买”等现象,导致有竞争力的市场主体不能真正参与其中。

第四,供给要素及供给区域不协调。农村公共服务供给效率低下的原因可能是以下两方面不协调：(1)公共服务投入与产出不协调。农村公共服务的投入资源和资金没有得到充分的利用,存在该投未投、误投滥投的可能。针对该投未投的,应有效拓展服务领域;针对误投滥投的,应重点调节投入要素的质量和数量。(2)全国各地农村公共服务在技术效率方面差异较大。政治中心或经济发达区域的技术进步靠前,而中西部地区则相对落后。

注释：

① 东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南;中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆。