孔祥斌,陈文广,党昱譞

引言

民为国基,谷为民命,地为谷源,耕地是保障国家粮食安全、经济社会稳定和人民福祉的根基,耕地保护始终是党中央高度重视的基础性和战略性议题[1-2]。国家“十四五”规划和党的二十大报告对耕地保护做出了重要指示,要求“牢牢守住十八亿亩耕地红线”“实施高标准农田建设工程,逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”“强化耕地数量保护和质量提升”“推进农业绿色转型,深入实施农药化肥减量行动”“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿制度”“全方位夯实粮食安全根基”。与此同时,国家制定并形成了包括耕地占补平衡、耕地用途管制、永久基本农田特殊保护、耕地休养生息等兼顾数量、质量与生态“三位一体”的耕地保护制度,颁布了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国基本农田保护条例》《耕地保护法(草案)》,这一系列重大战略为夯实国家粮食安全根基、贯彻“藏粮于地”战略、促进农业绿色高质量发展等提供了制度保证[3]。

我国通过实施严格的耕地保护制度,牢牢守住了18亿亩耕地数量红线,保障了国家粮食安全,提高了农田抗灾减灾能力,支撑了城市化建设,维护了乡村稳定发展。2022年全国粮食总产量6.87亿吨,人均粮食产量达到486.30千克,比国际粮食安全标准高出21.58%,我国用世界上9%的耕地养活了全球20%的人口[4]。但是,耕地资源不合理利用也导致了耕地数量快速减少、优质耕地大量流失、补充耕地侵占生态用地等问题[5-6],同时,也出现了东北黑土地退化、华北平原地下水超采、长江中下游平原重金属污染、西北白色薄膜污染、西南石漠化以及全国性土壤普遍酸化、农业面源污染、农业温室气体排放等耕地质量退化和生态环境风险问题[7-9],此外,农民种粮经济效益不断降低,耕地非粮利用和撂荒现象明显[10-11],这严重制约了我国耕地资源可持续利用,威胁国家粮食安全、资源安全和生态安全[12]。

当前,全球极端气象灾害频发、大国战略博弈全面加剧、国际粮食贸易受阻,不确定因素明显增多。同时,我国正处于全面建设社会主义现代化强国、推进国家高质量发展和生态文明建设的关键期,为保障国家粮食安全、守牢耕地数量红线、落实国家“藏粮于地”战略、推进农业绿色高效发展,面对制约我国耕地可持续利用的数量、质量、生态和效益问题,迫切需要进行耕地保护转型研究,系统梳理我国耕地保护的成效与问题,明晰耕地保护面临的挑战,明确面向国家高质量发展的耕地保护转型目标,探索出适合我国特殊国情农情的耕地保护转型路径及保障机制。

一、耕地保护现状

(一)耕地保护成效及问题

1.守住了耕地数量红线,空间调整频繁

自然资源部发布的2022年度全国国土变更调查初步结果显示,2022年末我国耕地面积为12 760万公顷,我国耕地数量保护落实了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006年)中提出的18亿亩耕地数量红线要求。但是,受城市建设占用和农业种植结构调整的影响,我国耕地数量快速减少,2009—2022年耕地面积由13 538万公顷减少到12 760万公顷,年均减少59.85万公顷;受区域资源禀赋差异的影响,在严格落实耕地占补平衡制度的同时,耕地空间格局、利用方式调整频繁,粮食生产地域重心由光、温、水条件好的南方地区不断向光、温、水资源匮乏的北方地区转移,2000—2018 年耕地重心以西偏北 42°的方向共前移了56.6 千米[13]。此外,因城市建设占用而补充的耕地资源多是通过开垦草原、沼泽、湿地等生态用地[6],导致耕地产能损失严重,近25年来我国单位面积粮食作物平均产量下降0.37%[14]。

2.提高了农田抗灾能力,质量退化严重

截至2022年底我国已经累计建成10亿亩高标准农田,并开展了全域土地综合整治、中低产田改造等耕地质量建设工程,农田基础设施条件不断改善。1978—2022年我国耕地有效灌溉面积从4 497万公顷增加到7 016万公顷,1985—2021年除涝面积由1 858万公顷增加到2 462万公顷。大面积的农田基础设施建设显著提高了农田应对洪涝灾害的抵抗能力,2000—2020年我国农作物旱涝受灾面积和成灾面积分别降低了1 832万公顷和824万公顷。尽管开展了田面平整、土壤改良等农田建设工程,但在过度依赖化石能源投入、长期高负荷“连轴转”的高集约利用方式下,区域耕地质量退化问题依旧严峻[15-16]。具体来看,近30年来全国耕地土壤ph值下降了0.13～0.80[15];2017年全国耕地质量监测数据表明,耕层厚度小于20厘米的所占比例超过65%,土壤容重大于1.3 克/厘米3的占50%左右;东北地区黑土地出现黑土层厚度变薄、土壤有机质含量变低和土壤容重变大的“三变”现象[17],西北地区耕地土壤盐渍化明显[18]。

3.改善了耕地生态状况,环境风险凸显

生态文明建设背景下,为加强耕地生态治理、促进耕地休养生息和农业可持续发展,2016年起我国开始探索实施耕地休耕轮作,率先在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点,在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化地区开展休耕试点,集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式。试点以来,轮作休耕实施面积由2016年的41万公顷增至2022年的462万公顷,实施省份由9个增至24个,生态严重退化地区耕地生态状况逐步得到改善,湖南重金属污染区污染的耕地逐步得到治理[19-21]。然而,为追求高产高效的粮食生产目标,过量的农药化肥施用造成环境排放不断增加,环境风险不断加剧。2022年化肥使用量已经达到299千克/公顷,远超国际公认的警戒线225千克/公顷;农药使用量为8.18千克/公顷,高于国际警戒线(7千克/公顷)。近30年来我国耕地利用系统氮排放、磷排放、蓝水足迹和温室气体排放量快速增加[1]。

4.维护了乡村稳定发展,种粮效益不高

自实行家庭联产承包责任制,我国土地生产力不断提高,粮食单产由1978年的2 527.34千克/公顷增加到2022年的5 802千克/公顷,同期,人均粮食产量由316.61千克增加到486.30千克,耕地不仅保障了广大农民的基本生活,而且为农民提供了稳定的收入来源。同时,国家进一步明确第二轮土地承包到期后再延长30年,耕地为广大农民提供了稳定的农业生产空间,维护了农村社会稳定[22-23]。但在我国人多地少的国情和特殊的土地制度安排下,耕地利用呈现出小规模、细碎化、机械化程度低等特征,种粮成本不断攀升。在农业生产要素价格上涨、粮食收购价格低迷的背景下,农民种粮纯收益不断降低,三大主要粮食作物(稻谷、小麦、玉米)亩均净利润由1995年的223.91元减少到2019年的47.14元。耕地利用主体种粮积极性不断降低,大量农村青壮年劳动力不断向城市转移,耕地非粮化、边际化问题突出[24-25]。

(二)耕地保护面临的挑战

1.粮食需求总量刚性增长

改革开放以来,我国人口数量快速增加,1978—2022年人口数量由9.63亿增加到14.12亿,联合国《世界人口展望2022》预测,我国人口总量将在2035年达到峰值14.40亿。伴随着国家经济社会发展,我国城乡居民膳食结构不断优化升级,以谷物为主的传统饮食模式正在向现代饮食模式转变,谷物消费减少而动物性食物消费增加,2013—2019年我国人均原粮消费量减少了18.6千克,2013—2021年我国人均肉类、蛋、奶及干鲜瓜果消费量分别增加了7.3千克、5千克、2.7千克、20.3千克。未来10年我国粮食消费依然将保持刚性增长趋势,结合饮食结构相似国家的农林水产省的食物供需平衡表和FAO的全球食物损耗与浪费报告等资料,我国2035年、2050年人均粮食需求量分别为534.61千克、536.78千克,未来人口高峰年粮食供需缺口将在0.6亿吨以上[26]。

2.极端农业气象灾害频发

近几十年来,气候灾害,特别是干旱和洪水,造成了耕地破坏和粮食产量损失[27]。以水稻为例,研究发现,2009—2018年我国南方早稻产量因温度升高而下降5.7%,南方作物生长季每升温1 ℃,早稻产量就会下降8.1%;此外,过去20年极端降水造成我国水稻减产8.1%±1.1%,到本世纪末,极端降水将在气候变暖、二氧化碳浓度上升影响的基础上额外造成水稻减产7.6%左右[28-29]。未来气候变化背景下,冬小麦生产主要受到干旱和冻害的影响,预计2035年、2050年气象灾害将造成冬小麦减产量分别达到314万～2 273万吨、320万～2 659万吨;水稻生产主要受到高温和冷害的影响,2035年、2050年气象灾可能造成水稻减产量分别达到755万～2 242万吨、1 127万～2 139万吨;玉米主要受到干旱、高温和冷害的影响,2035年、2050年气象灾害将造成玉米减产量分别达到1 052万～3 997万吨、1 728万～3 991万吨,未来气候变化这一不确定性风险将冲击我国耕地保护。

3.国际粮食贸易市场动荡

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观,实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。我国依靠自身力量端牢自己的饭碗,实现了由“吃不饱”到“吃得饱”且“吃得好”的历史性转变,但粮食供需结构性失衡问题严重,饲料粮高度依赖进口[30-32]。2022年我国粮食总产量为6.87亿吨,但粮食进口量高达1.47亿吨,其中大豆进口量9 108万吨,占粮食进口总量的62.01%。大豆进口主要依赖巴西、美国和阿根廷等国家,大豆进口来源相对单一,且未来相当长的一段时间内仍需要充分利用进口大豆来保障国家饲料粮的需求[33]。但是近年来,大国博弈、局地冲突、气象灾害、新冠疫情等事件频繁发生,各粮食出口国纷纷限制粮食出口以保障国内粮食安全,国际粮食贸易不确定性风险增加,我国粮食进口不确定性进一步加强[34]。

4.城市建设步伐仍在加速

作为世界上最大的发展中国家,我国自改革开放以来城市化速度不断加快,1978—2022年城镇常住人口由1.72亿人增加到9.21亿人,城镇化率由17.91%增加到65.22%。与此同时,1978—2017年我国城乡不透水地表面积由154万公顷增加到2 099万公顷,其中,耕地转换为不透水地表面积超过1 182万公顷[35]。据中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社在北京共同发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.12》,预计到2030年我国城镇化率将达到70%,2050年将达到80%左右,未来将有0.7亿～2.1亿农村户籍人口向城市转移,这意味着仍需要进一步扩张城市空间为居民提供生存与发展空间。据统计,我国城镇化率每提高1%,耕地面积减少约13.33万公顷,预计到2050年我国城市化建设还可能占用200万公顷优质耕地资源,我国耕地数量保护面临建设占用的挑战依旧严峻。此外,我国正大力推进乡村振兴战略,乡村设施建设占用耕地需求强劲。

二、耕地保护转型目标

(一)数量包容

保证一定数量的耕地进行稳定利用是保障国家粮食安全的前提[3]。改革开放以来,我国城市化、工业化快速发展并侵占了大量耕地资源,同时,粮食需求量快速攀升,粮食需求增加与供给恶化的矛盾日益尖锐。1994年美国Lester Russell Brown发表了WhoWillFeedChina,认为我国耕地资源的短缺将会导致粮食供需的巨大缺口,直接威胁世界的粮食安全。据我国人口高峰年粮食需求量测算,综合考虑粮食单产、耕地复种指数及粮经比等因素,要实现我国粮食基本自给的目标,必须保有18亿亩耕地[36]。为此,2008年10月,国务院颁布实施的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》确立了到2010年和2020年全国耕地保有量为18.18亿亩和18.05亿亩的目标,将这一指标作为土地利用的约束性调控指标[37],并出台了一系列耕地数量保护法律和政策进行刚性管控。近年来,为推动国家生态文明建设和资源环境可持续发展,国家提出要逐步推进不可持续利用耕地资源休养生息。同时,耕地向园地、林地等农用地内部转换频繁,成为国家耕地数量管控的新方向[38]。此外,我国粮食进口量不断上升且高度依赖进口,但国际粮食贸易因局地冲突、极端气象灾害、大国博弈、突发卫生事件等存在不确定性。当前耕地数量保护面临的问题与挑战已经发生了变化,过去单一的耕地数量刚性管控策略已经难以应对未来不确定风险及多目标协同要求[39]。因此,要审时度势面对新目标、新要求、新挑战,构建更具柔性包容的耕地数量弹性保护空间来灵活应对未来多种不确定性风险,保障国家粮食安全、资源安全。

(二)质量韧性

耕地质量是保障粮食安全的核心,决定了粮食生产的稳定性与可持续性[40]。我国高度重视耕地质量建设工作,2021年习近平总书记在中央农村工作会议上强调,18亿亩耕地必须实至名归,农田就是农田,而且必须是良田。良田是能够以最低的生产投入获得最高粮食产量的优质耕地资源。针对耕地质量退化问题,我国陆续出台和实施了沃土工程、高标准农田建设、土地综合整治、耕地休养生息等政策和行动。然而,在实际开展的耕地质量提升实践中,仍然存在目标相对单一的问题,多是侧重于生产或生态某个单一维度,这也导致耕地多功能失衡的态势未能得到充分控制[41]。面向新时期的资源整体保护、系统修复、综合治理要求,要保证耕地质量提升的效益最大化和持续效益发挥,需要考虑新时代背景下对耕地质量的新需求以及耕地质量的要素和内涵特征来推进耕地质量的全面综合提升,实现生产和生态目标的协调统一,提高耕地抵抗力、可恢复力以及应对极端气象灾害的韧性。

(三)生态绿色

耕地生态安全是保障耕地可持续利用的关键。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置,作出了一系列重大战略部署,把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,把绿色发展纳入新发展理念,把污染防治攻坚战纳入三大攻坚战,把美丽中国纳入建成社会主义现代化强国的战略目标,全党全国推动生态文明建设的自觉性和主动性显著增强,我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但我国耕地生态环境保护任务依然艰巨,长期以来连轴转和高强度的利用,农业温室气体排放、农业面源污染等环境排放风险不断加剧[42]。为了降低耕地利用生态环境风险,国家提出农药化肥减量化行动方案。因此,面对日益严峻的生态环境问题,必须实行耕地保护转型,实施耕地休养生息制度,通过实施养、退、休、轮、控等措施降低耕地利用环境排放风险,促进耕地资源可持续利用与国家生态文明建设。

(四)区域协同

粮食的准公共产品属性决定了粮食国家调控的公共安全性、公民粮食产品消费的非竞争性,以及粮食价格的相对稳定性[43-44]。粮食主产区耕地面积大、经济效益低,农民耕地保护和种粮积极性不高[45-46]。为此,促进农民增收和地方增效连续多次在中央有关政策文件中被强调,成为城乡一体化发展的目标之一。尽管当前农村劳动力进城务工现象普遍,工资性收入是农村居民可支配收入的主要来源,但承包耕地作为村集体农民的基本权益,是稀缺性的生产性资料,在保障广大农村居民的基本生活水平方面发挥着基础作用,是农民安身立命的源泉。因此,耕地保护转型必须切实保护农民权益,必须加快推动城乡融合,最大限度地实现耕地资源的资产化,提高农民种粮经济效益。同时,党的二十大报告指出要“促进区域协调发展,深入实施区域协调发展战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。面对耕地资源空间分布不均的客观规律与地区经济发展水平差异的客观现实,粮食主产区损失了耕地发展权,因此,耕地保护转型要以促进区域协同发展为目标,推动制定适合我国经济高质量发展的耕地保护补偿制度,构建区域协同高质量发展的新局面[47-48]。

三、耕地保护转型内容及实现路径

(一)基于数量包容的耕地保护弹性空间

1.转型内容

面对复杂的国内外环境,需要统筹国内耕地资源、耕地后备资源、林园地等土地资源,综合测算存量、流量耕地生产能力,针对耕地资源可持续利用、城镇化建设、粮食进口、极端气象灾害等设计多种粮食生产情景,构建不同情景下的耕地数量保护弹性空间。

首先,综合基于中国小麦、玉米和水稻等粮食作物主产区气象和作物的实际数据,对作物产量模拟模型进行参数验证,基于我国耕地分布、土壤、高程、气象、复种指数、粮作比等参数,预测2035年、2050年耕地生产能力分别为6.70亿～7.37亿吨、6.98亿～7.69亿吨;分析未来可供人类开发利用的耕地后备资源数量及其空间分布,如盐碱地、沙地、沼泽地、裸地等,估算出短期内耕地后备资源生产能力约为0.36亿吨。同时,为实现资源可持续利用和国家粮食安全,亟待协同好耕地利用与耕地休养生息的关系,从产能特征、健康状态、耕作条件、利用水平等维度选择指标,科学评估耕地保护紧迫性程度,进而确定耕地休养生息的优先序。

其次,基于2035年、2050年我国人口数量及结构预测数据,对标相同经济发展条件下膳食结构类似国家的食物消费结构,测算出2035年、2050年我国粮食消费总量分别为7.49亿吨、7.52亿吨。

最后,综合考虑地区冲突、百年疫情、气象灾害、国际粮食贸易等国内外不确定风险,设置极端、正常和安全三种粮食安全情景及其对应的粮食自给率,明确不同情景下国内粮食生产总量,确定对应的耕地利用规模及空间,明确耕地可退耕规模及其空间分布,进而构建多情景粮食安全下的耕地数量保护弹性空间(表1)。研究发现,安全情景下,2035年、2050年我国分别能够实现544.96万公顷、1 035.42万公顷耕地退耕;正常情景下,通过存量耕地利用及耕地后备资源开发基本可以实现国家粮食安全目标;极端情景下,2035年、2050年还需要大量复耕林地、园地来保障国家粮食安全。

表1 我国耕地数量保护弹性空间(万公顷)

2.实现路径

安全情景下,我国能够推进部分不可持续利用耕地退耕。首先,需要进一步完善耕地休养生息制度。明确耕地退耕优先序,确定耕地补偿标准,完善耕地退耕补偿机制,保障农民稳定的生计;加强退耕地块的保护与监管,实施耕地修复与治理工程来改善耕地利用条件,监管退耕地块有效土层厚度、有机质含量等关键指标,确保关键时刻可恢复耕作。其次,基于耕地保护紧迫性评价,构建差异化耕地保护分区,如优先保护区、严格管控区、战略储备区、整治修复区、有序退耕区等,制定分区内差异化耕地保护策略。此外,优化耕地占补平衡制度。做好耕地占用、补充的前期规划、过程管控与末端监管,充分论证占用耕地的必要性、补充耕地的可行性;加强补充耕地资源的管控,确保补充的耕地资源达到稳定利用的条件并且和当地的农业生产活动相适应;加强补充耕地资源后期管护,严格监管补充耕地的使用,确保耕地资源进行稳定生产。

正常情景下,2035年、2050年我国需要开发耕地后备资源甚至推进部分林草地复耕来保障国家粮食安全。首先,完善耕地进出平衡制度,防止耕地非粮化等行为。明确限定转出耕地范围,不可将优先保护和严格管控的耕地纳入转出耕地范围;明确可转入耕地的空间、数量、质量及粮食生产能力,以可转入耕地数量及粮食生产能力来合理安排耕地转出的规模及时序,确保区域内耕地数量及粮食作物播种面积稳定;加强转入耕地质量建设,确保可稳定进行粮食生产。其次,统筹划定三条控制线,协调生产、生活和生态空间。针对“三线”空间重叠、无序利用、低效管控问题,以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础,以系统思维、底线思维和辩证思维以及可持续发展理论、资源优化配置理论来统筹“三线”划定。最后,有序开发耕地后备资源,激活流量耕地产能。做好耕地后备资源开发时序规划并落实到国土空间规划中,有计划、有系统、分阶段实施;依据耕地后备资源光、温、水、土等资源本底状况,合理安排耕地后备资源开垦后的农业种植结构;统筹安排耕地后备资源开发与全域土地综合整治、高标准农田建设、山水林田湖草沙系统治理与修复等工程,统一现状耕地整治、耕地后备资源开发标准,保障开发后的耕地后备资源可与现状耕地高效协同。

极端情景下,我国在严格落实耕地占补平衡、耕地进出平衡等制度以及耕地后备资源开发的同时,还需要充分挖掘农村宅基地复垦空间。应结合区域经济发展水平、人地关系,落实宅基地复垦工程,突破宅基地复垦关键技术,如复垦耕地土壤快速熟化技术、耕作层快速重构技术、土壤有机质快速提升技术等。

(二)基于质量韧性的耕地质量协同提升

1.转型内容

首先,为实现生产-生态相协同的耕地质量提升目标,结合耕地质量内涵特征分析,考虑评价指标的代表性、可量化性和可获取性,从适宜性、连片性、抗逆性和生态胁迫等维度选取相关指标构建耕地质量提升评价体系。为实现耕地生产适宜性改善、连片性优化、抗逆性和生态稳定性提升的耕地质量综合提升目标,基于生产特性与生态胁迫耦合的视角,采用四维空间概念模型刻画耕地“适宜性-连片性-抗逆性-生态胁迫”的组合类型,对全国耕地划分质量提升分区。

其次,基于各维度指数评价结果或聚类结果,采用自然断点法将其由高到低划分为不同级别区间。根据四维组合类型的不同属性层次组合特征,按照劣势维度数量和相对优势原则对其进行归并,形成耕地质量提升分区方案。

最后,通过耕地适宜性、连片性、抗逆性分维评价和生态胁迫聚类分析,全面认识中国耕地资源质量特征,进而基于生产特性与生态胁迫结合分区的思想,采用四维空间组合分类方法将全国耕地质量提升分区划分为养护利用区、适宜改善区、空间优化区、设施完善区、综合提升区、生态修复区等,基于各分区内耕地质量关键障碍因子,提出差异化耕地质量提升路径并提出保障措施。

2.实现路径

第一,调整耕地利用方式。一是通过间作、套作、轮作等不同的耕地利用方式,应对耕作引起的耕地质量退化和生态问题,甚至改善耕地资源条件。二是根据社会经济发展状况、地区粮食供应情况、生态环境破坏程度等分类分区制定休耕政策,结合物理、化学、生物等方式确定具体休耕方案,以达到最短时间内恢复地力的效果。三是对耕地利用强度进行合理控制,实现由化石农业为核心的粮食生产方式向保护性农业形式的转变,改善农田系统生态环境,兼顾耕地生产与生态功能。四是通过耕地地力评价成果确定可改良耕地的面积和分布,有序推进耕地地力长期建设。逐步扩大有机肥施用范围,合理推广秸秆还田、深耕及免耕技术,通过多种方式增加耕作层厚度,有效提高土壤有机质含量,提升耕地基础地力,实现生产与生态功能协调。

第二,重组耕地空间,实现空间规模化和经营规模化的协同。权属调整属于农地整治过程中的一个重要环节,是降低耕地细碎化程度、促进耕地规模连片的重要手段。通过改变农户承包地零散的现状,可使农户分散的承包地集中于一处,提高经营效率,同时为优化沟渠、田间道路等农业基础设施的空间布局提供便利,提升农业综合生产能力。亟须探索合理的土地权属调整机制、农户纠纷调解机制和权利保障机制,推动权属调整与农地整治的深度融合实践,解决耕地细碎化问题,提升耕地空间质量,提高耕地粮食生产效能。

第三,多手段多工具融合,系统治理耕地质量。当前我国耕地质量提升实践多侧重于某一目标维度的提升,为实现生产和生态目标的协调发展,需要构建多目标协调的工具融合模式,推动高标准农田建设政策和休养生息政策的有效衔接。具体而言,基于耕地质量多维度状况,针对性地建立“休”“养”“轮”“控”等休养生息方式与工程建设方式融合的耕地质量提升工具体系,包括“高标准农田建设+免耕”“高标准农田建设+轮作”“生态型土地整治+轮作/休耕”等,促进耕地生产和生态功能的协同提升,保障耕地资源可持续利用。

(三)基于生态绿色的耕地环境风险管控

1.转型内容

首先,识别耕地利用环境风险关键类型。我国耕地环境风险类型多样,分布区域很广,管控难度较大,在进行耕地风险管控之前,需要对不同耕地环境风险类型及主要分布区域进行梳理与识别。耕地空间格局扩张、收缩与耕地高强度利用,导致耕地生态系统内部功能缺失、结构混乱、生态系统退化,耕地风险剧增,不利于生态绿色目标的实现,具体来说,我国耕地利用带来的环境风险主要包括地下水下降、农业面源污染(N、P排放超标)、温室气体排放增加等,这些环境风险类型的治理对于实现生态绿色具有重要意义。

其次,刻画耕地利用生态环境风险时空演变并阐释其诱因。科学评估耕地利用生态环境风险因子的时空动态变化,研究发现,中国耕地利用系统氮排放整体呈上升趋势,由1990年的210.64万吨增加到2019年的280.40万吨,增长了33.12%;磷排放由1990年的95.19万吨增加到2019年的161.17万吨,增长了69.31%;蓝水足迹由1990年的1 838.57亿立方米增加到2019年的2 095.69亿立方米;温室气体排放中的二氧化碳排放当量由1990年的5.39亿吨增加到2019年的7.02亿吨,30年间增长了30.24%。利用基尼系数和洛伦兹曲线分析环境排放的空间均等性,结果表明,氮排放、磷排放和蓝水足迹在30年间由相对不均等变为极度不均等,温室气体排放处于绝对均等范围,其中,氮排放、磷排放和蓝水利用从1990年到2019年的洛伦兹曲线越来越远离45°平等线,其中,氮排放的基尼系数从0.49增加到0.53,从相对不均等变为极度不均等;磷排放的基尼系数从0.32增加到0.60,由相对均等转变为极度不均等;蓝水足迹也从相对不均等(1990年基尼系数为0.41)转变为极度不均等(2005年基尼系数为0.54、2018年基尼系数为0.61)。基于行星边界框架确定耕地利用生态环境风险因子的安全边界及其可操控空间,并从集约利用和空间格局两个方面解析耕地利用系统生态环境风险形成机理,明晰作用路径及其贡献度。

最后,构建耕地利用生态环境风险调控分区。依据耕地利用生态环境风险现状分析,基于农业生产技术进步、环境排放公平等视角设置未来耕地利用情景,如现状情景、技术进步情景、粮食生产再分配情景,明确各种情景下关键参数的取值范围,测算未来三种情景下的耕地利用生态环境风险及其空间差异,构建不同情景下的耕地利用生态环境风险调控分区,提出不同分区内的耕地管控策略。

2.实现路径

一是优化耕地利用空间格局。过去几十年,我国耕地资源不断向生态环境脆弱的北方和西部地区转移。在耕地类型转化上,生态用地是耕地增加的主要来源,北方和西部地区生态土地的基础地力较差、耕地利用环境排放风险大,耕地空间北移西拓加重了北方的耕地环境负担。因此,应进一步限制耕地空间北移西拓和侵占生态用地,将耕地利用空间转移到土壤肥沃、基础设施完善的优质耕地上,减少耕地利用生态环境风险。

二是调整耕地利用强度。过去30年,工业辅助能集约度大幅度提高,劳动力集约度快速下降,这与我国劳动力成本逐年增加,化肥、农药、机械大规模的使用密切相关;在空间上,南方耕地集约度高于北方,但南方的耕地集约度整体呈下降趋势,北方的耕地利用集约度呈增加趋势。这导致了我国耕地环境风险不断加大,区域间耕地风险加剧,同时从情景分析结果来看,通过技术进步,减少耕地工业产品的投入,能显著减少生态风险。因此,需要采取措施降低耕地利用强度,引导耕地利用转型,减少环境排放带来的威胁。

(四)基于区域协同的耕地权益横向补偿

1.转型内容

首先,分析耕地利用主体耕地保护动力分异规律。耕地利用与保护涉及中央政府、地方政府、农民等主体,不同主体在耕地保护与利用的目标上存在差异,导致耕地利用效益与耕地保护成效也存在不同。因此,要科学梳理与辨析不同耕地保护与利用主体的定位、动力、目标与行为,构建多主体视角下耕地保护“动力-行为”研究框架,分析多主体耕地保护行为的时间演变。研究发现,1978—2020年,中央政府耕地保护动力波动上升,省级政府和农民波动下降,表现为“X”形演化特征。

其次,建立区域间耕地生态保护补偿制度。要确定保护者和受益者的权利与义务,明确耕地生态保护补偿思路和具体方式,这对提高耕地涵养水源、净化空气、保护土壤和生物多样性等生态功能,稳定自然生态系统,维护国家生态安全具有重要价值。通过区域间划分赤字区、盈余区的方式,由耕地生态系统服务赤字区向盈余区支付补偿,形成资金流,促进区域协同发展。综上,从粮食安全的角度,以省级区域为单元通过粮食需求量测算分析耕地需求量,根据耕地盈亏情况与区域间生态补偿的关系,构建耕地生态保护补偿框架,并通过计算耕地生态系统服务正面价值和负面价值,得出净价值,结合补偿系数,制定补偿标准,并计算出各区域的补偿额度。研究发现,全国耕地保护生态补偿标准平均值为4 611.05元/公顷,研究的31个省(区、市)共划分成19个支付区和12个受偿区,支付区中支付额度最高的5个省市分别是浙江、广东、福建、北京和上海,占到了总支付额度的82.97%;受偿区中接受补偿额度最高的5个省(区)分别是黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽,占到了总受偿额度的88%。

最后,建立区域间永久基本农田发展权补偿制度。永久基本农田是耕地中的“精华”,法律及政策规定永久基本农田应当按要求种植粮食作物,并且不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等。在发挥区域比较优势下,经济较发达省份通过占用耕地资源,减少耕地保护,满足经济发展需求,减少了区域用地需求的供给不足而导致发展机会的损失;而欠发达省份,承担着国家粮食安全和耕地保护的重担,一定程度上限制了耕地发展权的实现。这就导致经济较发达省份和欠发达省份的机会成本不平等,增加了区域发展的不平衡。因此,为实现区域协同与高质量发展,应建立永久基本农田发展权补偿,进行基于机会成本的发展权价值测算。通过计算各省份耕地转换为建设用地价值,确定单位面积耕地发展权价值。研究发现,2020年我国永久基本农田发展机会成本的平均值为6.13万元/公顷,其中受偿区有21个,支付区有10个,支付区以我国东部沿海经济较为发达的省份为主。支付区中需要支付最多的是江苏省,为596亿元;其次是云南;再次是浙江;支付最少的是湖南省,为78亿元。受偿区中受偿最多的是内蒙古自治区,为1 793亿元;其次是黑龙江和新疆;受偿最少的青海省,为7亿元。

2.实现路径

一是明晰补偿主体和对象。在耕地生态保护补偿中,耕地生态承载力赤字省份应当向生态承载力盈余省份支付资金,将资金下发至实际保护耕地生态的农户,从而保护耕地生态系统服务价值,改善和提升耕地生态环境,实现耕地系统的生态功能可持续利用;另外,在永久基本农田发展权补偿中,相较于规划期前(基准年),永久基本农田保有量减少的省份应当向增加的省份支付补偿,该资金下发至县级政府,以补偿增加省份因保护永久基本农田而放弃的发展机会成本,以此调节平衡区域之间的相关利益,促进区域协调可持续发展。

二是明确补偿资金来源。首先是土地出让收入,中央相关政策精神支持土地出让收入用于耕地保护,要求土地出让收益用于农业农村的比例达到50%以上。其次是跨省域补充耕地资金,根据国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》规定,经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市缴纳跨省域补充耕地资金,该资金一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份,其余部分由中央财政统一安排用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。因此,跨省域补充耕地资金的中央财政部分可划拨一定比例,作为中央耕地保护补偿资金来源。此外,城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金也可作为补偿资金,根据国务院办公厅关于《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定,“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用,调剂资金优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的生态修复、耕地保护、高标准农田建设等,因而,增减挂钩节余指标跨省域调剂资金可划拨固定比例,用于耕地保护。

三是差异化补偿方式。考虑我国中央和省级的经济水平及可持续性,从兼顾政策效力和财政实力角度,可选择以资金为核心的直接补偿方式和以建设型、人才型、装备型为核心的间接补偿方式。直接补偿方式,即货币补偿,将耕地生态保护补偿资金由“耕地银行”逐级下拨到省、市、县,通过“一卡通”直接拨付农户。间接补偿方式,即在永久基本农田发展权补偿中,采取“建设型”“人才型”“装备型”的方式,由支付省份对口受偿省份。建设型是指补偿资金可以用于高标准农田建设、中低产田改造、全域土地综合整治。人才型是指可以建立对口合作,在省际高校、农科院、基层农技服务站等之间开展合作。装备型是指科技装备制造业省份可以为传统农业种植省份提供灾害预警、风险监测、实验采样等设备。

四、耕地保护转型保障机制

(一)部门协同

耕地保护涉及多个不同的部门,各部门有其耕地保护目标责任,需要多部门的协同。在国务院领导下,自然资源、农业、水利、生态环境、监察、审计、统计等部门应各司其职,协同做好耕地数量弹性管控、质量有效提升、风险系统管控以及生态保护与发展权纵横统筹协同的耕地保护工作。自然资源部门坚守18亿亩耕地红线,严格保护15.46亿亩永久基本农田;农业部门实现10.58亿亩“两区”划定、10亿亩高标准农田建设、地下水超采区和重金属污染地区休耕以及“一控两减三基本”目标;水利部门积极推进“河湖连通工程”“灌区建设”;生态环境部门落实“农业农村污染治理攻坚战行动计划”,并协同好耕地保护工作。其次,自然资源部门应牵头建立耕地保护补偿制度,建立“耕地银行”交易平台;财政部门负责中央政府补助资金的筹集和发放,并指导地方整合和发放补偿资金;农业部门负责对使用补偿资金进行耕地质量建设的指导;监察部门对耕地保护补偿制度建设和实施过程进行监督检查;审计部门按有关规定组织对耕地保护补偿资金使用情况进行审计。通过建立多部门协同的工作机制,充分发挥部门合力,高效推进耕地保护工作。

(二)法律保障

为落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,严守耕地保护红线,确保国家粮食安全,实现耕地资源永续利用,促进社会经济可持续发展,迫切需要加快耕地保护立法,将耕地保护党政同责、耕地“进出平衡”、严禁耕地“非农化”、严控耕地“非粮化”、耕地弃耕等内容纳入耕地保护法,实现耕地保护法治化对推进耕地治理体系和治理能力现代化具有重大意义。明确耕地保护党政同责,落实耕地保护第一责任人。规范各有关职能部门的耕地保护职责,做好工作有效衔接。实行耕地种植结构宏观调控制度,不得擅自调整粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围。明确耕地利用优先序,确保国家粮食作物播种面积稳定,保障合理的农民收益。明确耕地保护补偿及激励条款,落实补偿主体及对象、补偿资金来源、补偿标准及方式等。明确耕地保护相关责任主体及相关违法行为的责任,确保耕地保护与利用行为的规范与合理。

(三)科技支撑

构建“空天地”一体化监测技术体系,充分利用云计算、物联网、人工智能等新技术,利用航空、航天、无人机、移动智能终端等设备获取耕地多元异构数据,加强对耕地及其生产能力的监测与预警。针对耕地后备资源开垦,要加强边际耕地质量适度提升和稳定利用技术,创新并集成土壤障碍因子消减和耕地质量提升关键技术及装备,实现区域差异化耕地质量提升。创新耕地耕作层快速重构及生产力稳定技术,加强高标建设四大工程(土地平整、田间道路、农田水利和防护林网)、地力提升、经营组织创新有机融合的耕地质量综合提升关键技术研发。集成耕地生态修复技术体系,系统修复耕地生态环境。围绕粮食作物生产丰产、提质、增效、绿色发展目标,按照精简规模化、优质品牌化、丰产高效化、精准智能化的原则,强化技术集成,形成分区域、分作物,适应不同生产经营主体和社会化科技服务组织需求的粮食系统性科技“总装”方案,形成智慧型现代粮食全产业链科技支撑体系。

(四)国际贸易

发挥地缘政治优势,加强与“一带一路”沿线国家粮食贸易与投资。第一,要加强与“一带一路”沿线各国的粮食政策沟通,加大对沿线国家的农业投资力度,打造粮食生产基地。通过提高全球粮食市场供给量,助推宽松的全球粮食供需形势。第二,强化与沿线各国的粮食合作。未充分开发的东非地区拥有适宜的气候、充沛的水资源和肥沃的土壤,鼓励大型粮食企业“走出去”,加大对这些地区的投资力度,促进资金融通,提高跨国合作效率,在提升非洲本地粮食自给率的同时,为我国粮食进口开辟新的市场。第三,加强与沿线国家的粮食生产及贸易的基础设施建设,加强与“一带一路”沿线粮食新兴出口国在种养、加工、仓储、物流、农机装备制造等产业链各环节的深度合作,建立自己的粮食供应网络,确保粮食供应链安全。同时,分散我国粮食进口的来源国,提高替代品种的多元化。一是降低粮食贸易的依赖度和集中度,推动我国粮食进口来源多元化,努力掌握粮食进口的主动权,降低我国粮食进口的不确定性,打造“从多国进、往多国销”的多元化格局。二是提高粮食贸易互补或替代品种的多元化,比如饲料粮进口可以通过高粱、大麦、玉米等多品种进口保障稳定供应,大豆进口也可以通过豆油、菜油、棕榈油进口和豆粕、菜籽粕、葵花粕、棉粕等多品种进口予以替代性或互补性保障。