闫召华

(西南政法大学 诉讼法与司法改革研究中心,重庆 401120)

一、 问题的提出

刑事司法中的专项治理,是以“急事特办”为理念,以自上而下的政治动员为手段,暂时打断刑事诉讼原有的各就其位、按部就班的常规程序或者突破常规的办案体制和机制,在一定时期内集中力量和注意力快速完成某一特定任务。从“严打”到“扫黑除恶”,从专项“追逃”“纠错”到超期羁押的集中清理,从对宽严相济刑事司法政策的推行到对“少捕慎诉慎押”的强调,刑事司法中的专项治理经常出现,已成为不同范围、不同层级的公安司法机关应对刑事司法领域紧迫问题的常用机制,从而对我国刑事程序的运行发挥出持续性、全局性的影响,并不断强化着我国刑事诉讼的特有品性。而且,作为一种有深厚传统支撑和强烈现实需求的治理模式,专项治理不仅影响着《刑事诉讼法》的实施方式,也在一定程度上承载着快速推进刑事程序立法完善和制度变迁的使命,一些重大的刑事司法改革也常带有鲜明的专项治理特征[1]。但问题是,以程序法定为基本原则的刑事司法是最注重程序和常规的,而专项治理则通常是以反常规的面貌出现。专项治理虽然具有反应迅速、针对性强和治理效果立竿见影等优势,但由于治理模式的模糊性和开放性,加之制度支撑不足、理论研究欠缺,也存在纠错出错、维稳不稳等潜在风险和过犹不及、破坏法治等负面影响,使得决策者和公安司法机关对其始终抱有一定的矛盾心态。当前,国家对于“扫黑除恶”等提出了常态化要求,而我国正处于国家治理模式和刑事程序体系的转型期。2014年,党的十八届四中全会确立了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的目标,中国法治建设由此步入了追求“新时代中国特色社会主义法治”的新阶段。在习近平法治思想的指导下,一方面要实现国家治理体系和治理能力的现代化,另一方面也在推进司法制度和诉讼程序的正当化。如何定位与规制刑事司法中的专项治理已成为不容回避的重要议题。而刑事司法中专项治理的优化必然以深入理解其发生逻辑为前提。有鉴于此,本文拟对这一问题进行初步探讨,梳理专项治理影响我国刑事司法的历史进路,归纳相关主体专项治理偏好的决定因素,挖掘刑事司法中专项治理常态化悖论的节点,并为常态化悖论的可能破解提出些许建议。

二、 刑事司法场域专项治理的产生与根基

(一) 专项治理在刑事司法中的缘起

在新中国成立前的夺取政权阶段,党领导下的刑事司法工作基本围绕每个时期革命任务的特定主题而展开,刑事司法工作服务于革命事业,刑事司法活动自然也成为革命的一部分。新中国成立以后到改革开放以前的这段“继续革命”时代,由于党的政治使命已从夺取政权转变为巩固政权,党和政府对刑事司法工作的重视程度明显提升。然而,由于刑事司法制度的不健全以及革命经验强大的实践惯性,可以说,这一时期的刑事司法工作并未摆脱旧有的运作模式[2],刑事司法工作始终以同时期的政治活动和政策为引领,并积极参与其中,成为活动的一部分。在这一时期,司法机关除按中央要求配合其他机关参与大规模活动以外,还会主动响应中央的相关政策,以政治活动的方式整治司法机关和司法工作本身存在的问题。其中,最为典型的就是于1952年6月发起、1953年2月结束的司法改革。党的十一届三中全会后,随着社会主义建设各项事业逐步迈向正规,刑事司法制度也进入了新的发展时期。1979年,在全党全社会“人心思法”“人心思治”的背景下[3],《刑法》《刑事诉讼法》颁布实施。同年9月9日,中共中央还专门出台了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(以下简称“64号文件”)。该指示强调,公安司法机关处理违法犯罪问题,应严格依法办事;严禁公、检、法以外的机关和个人僭越刑事司法权力或者指令公安司法机关违反实体法和程序法规定办案;党对司法的领导主要是方针、政策的领导,取消党委审批案件制度[4]。“64号文件”为我国社会主义刑事司法制度的建立健全指明了正确方向。但值得注意的是,在“64号文件”出台四年后,中共中央就发布了《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》,拉开了“严打”序幕。自1983年的第一次“严打”起至2014年的第五次“严打”止,周期性的“严打”几乎成为刑事司法的旋律之一。除“严打”之外,公安司法机关还要参与以司法或政法为规范对象的治理活动,而专门以刑事司法问题为治理对象的活动也不少见,从“反腐风暴”到“扫黑除恶”,从“专项追逃”“清理积案”到“治理超期羁押”,专项治理已然成为刑事司法场域中一种常见的治理方式。此外,一些重大的刑事司法改革,如认罪认罚从宽制度改革、推进非羁押诉讼、涉案企业合规等,也通常以中央决策、宣传动员、指标考核、评估监督等专项治理的方式推进,形成了颇具特色的改革模式。

(二) 刑事司法中专项治理的根基

从根本上来说,专项治理的逻辑与法制的逻辑的确是有差异的。前者是疾风骤雨式的革命逻辑,后者则是和风细雨式的建构逻辑。而刑事司法的程序法治特性决定了刑事司法与专项治理的抵牾要比其他法制领域更为突出,表现在从理论基础、价值取向、行动模式到原则、规则的各个层面：理论基础层面的政策与法律、治理与审理、政治权威与司法权威、统一协调与审判中心,价值理念层面的惩罚与保护、安全与自由、公益与私权、趋同化与差别化、结果导向与过程中心,行动模式层面的政治动员与程序响应、一体协同与分工制约、横向配合与线型作业、集中高效与层层把关,原则层面的目标预设与无罪推定、手段灵活与程序法定、政策贯彻与独立行使司法权,以及规则性质层面的应急性与前瞻性、变通性与稳定性、模糊性与确定性、开放性与封闭性等。而且,更为复杂的是,当专项活动成为一种治理方式时,还要遵循治理的逻辑。这就意味着,刑事司法中的专项治理其实是在刑事司法逻辑、治理逻辑等多重逻辑的支配下展开的。再加上,刑事司法中专项治理内部的不同行动者在各自的行动逻辑上各有侧重,治理过程表现为多元利益主体在多重逻辑下互动博弈的“政—法对话过程”。

如果说在“继续革命”时代,在此起彼伏的政治活动大潮中,刑事司法与专项治理的密不可分尚易理解的话,那为何在党的十一届三中全会将党和国家的工作中心转移到社会主义现代化建设特别是经济建设上来以后,在党发出“64号文件”之后不久,以“严打”为代表的专项治理就开始在刑事司法中出现,并发展成为一种常见的治理模式呢?我们认为,除实践惯性、超常规的绩效需求、常规治理的低效等孕育专项治理的一般因素外,专项治理之所以还能在刑事司法场域立足并形成一种治理手段,还因为有着如下坚实的实践基础。

一是不断增强的手段合法性。党的十一届三中全会后,刑事司法场域的专项治理不再追求彻底摧毁旧秩序、彻底打破常规司法,而是旨在维护社会主义法制秩序,强调依法进行,并且在定位上只是作为常规司法的并用或补充手段,从而大大减弱了专项治理与法制的对立性,增强了合法性。以“严打”为例,其本身就是针对破坏法制秩序的严重危害社会治安的犯罪分子的,有利于维护社会秩序、保护公民生命财产安全,有利于加强社会主义法制建设。诚然,在中央发布的有关“严打”的决定中规定了两个突破现行法的措施,即“应当迅速及时审判,可以不受1979年《刑事诉讼法》第110条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制”,以及“犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限,由1979年《刑事诉讼法》第131条规定的十日改为三日”。但应当看到,这一决定是由全国人民代表大会常务委员会这一享有立法权的机关作出的,由立法机关发布决定本身就体现了对于法制的尊重。而立法机关根据特定时期的社会治安形势,就严重暴力犯罪和恶性案件的打击问题,授权在一定期限内暂时调整或停止适用《刑事诉讼法》的部分规定,也是基本符合立法原理的。更何况,决定严格限制了上述例外规定的适用范围,即必须同时具备三个条件：犯杀人、强奸、抢劫等严重危害社会治安犯罪;应当判处死刑且需立即执行;主要犯罪事实清楚、证据确凿、民愤极大。对于例外规定的严格谨慎恰恰反映了对于常规的重视。因此,尽管“严打”中的例外规定有对常规的突破,在实践中也暴露了“先定后审”等弊端,但从整体上看,“严打”还是依法开展的,是以强化法制秩序为目的的。

二是公安司法机关的社会治理功能。在人民司法的制度体系中,公安司法机关本来就直接承担着国家治理和社会治理的任务,发挥着与其他法律传统中的司法机关大不相同的作用[5]。作为社会治理功能的承担者,公安司法机关易于将刑事司法中的社会治理议题,特别是和特定时期国家治理大局密切相关的议题作为阶段性工作的重心,并将相关政策作为决策或行动的指引和根据,这为专项治理的启动提供了极大的方便。此外,我国的刑事诉讼结构也有利于公安司法机关在发挥社会治理功能时凝心聚力。我国的刑事诉讼结构带有明显的职权主导下的“层层把关”特点。这种诉讼结构虽然也看重专门机关的分工、制约,但客观的运行结果更加容易凸显专门机关“互相配合”,共同完成“惩罚犯罪,保护人民”和“保证准确有效地执行法律”的使命[6]。政策目标的一致性和对共同使命的强调,使得专门机关之间事实上形成了“分工不分家”“协同作战”的关系,易于导致某种程度的同质化。在特定问题的治理上,公安司法机关之间很容易形成一种利益共生关系,统一指挥、部门联动、资源整合等都不存在大的障碍,这无疑可以为规模化专项治理的开展提供组织基础。

三是“结果导向”的刑事司法理念。所谓的“结果导向”,就是以治理犯罪的实际成效作为评价刑事司法制度的最高标准。我国的刑事司法存在重实体、轻程序,重结果、轻过程的传统。在公安司法机关流行的以目标管理责任制为核心的绩效考核机制中,立案数、逮捕率、破案率、起诉率、定罪率长期以来都曾是非常重要的考核指标,体现了重结果的价值取向。立法机关和民众对于刑事司法工作的监督与评价,也习惯于主要着眼控制犯罪的成效。在此背景下,专项治理体现了常规司法所无可比拟的优势：常规司法强调程序法定,强调公安司法机关严格按照法定程序进行刑事诉讼活动,强调以程序控制权力而不是相反,不仅诉讼过程较长,而且难以控制诉讼结果,带来过程与结果上的双重不确定性,从而很难满足目标考核的要求;而专项治理则强调权力的积极主导,强调时效,强调目标导向和全程管控,非常适合结果导向的考核方式。而且,由于“维稳”是党和政府及各级司法机关的工作重心之一[7],人权保障可以加强,但稳定大局是不可触碰的底线。换言之,国家和社会无法接受牺牲“打击”的“保护”,不能接受妨害稳定的公正。所以,一旦出现了影响稳定大局的刑事司法问题,特别是常规司法中长期没有解决而形成的沉疴顽疾,专项治理就理所当然地成为可以速见“疗效”的“一剂猛药”。

四是人民司法的基本要求。在刑事司法领域发起专项治理,从根本上说,一方面是对党特定时期刑事司法政策的贯彻落实,体现党对我国刑事司法发展路向的新安排、新指示,服务于党和政府在某一时期的中心工作;另一方面则是为了尽快消弭群众对刑事司法工作的质疑或不满,在刑事司法工作这一关系群众切身利益和社会和谐稳定的重要领域,回应新时期人民群众的新要求、新期待,让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。所谓的人民司法,质言之,“就是民主集中制,领导一元化,群众路线,从群众中来,到群众中去,这就是说我们的司法要同群众结合,要成为群众的东西”[8];就是坚持党对司法的绝对领导与群众路线的统一。人民司法发展至今,经过不断地探索与实践,已经形成了相对健全的理念与制度,而两大核心要义也传承至今并不断得到强化。在习近平法治思想精髓的“十一个坚持”中,前两个坚持就是“坚持党对全面依法治国的领导”和“坚持以人民为中心”,唯有做到这两个坚持,才有可能走出新时代中国特色社会主义法治道路。而刑事司法中的专项治理可谓是对人民司法两大要义的直接体现,各个层面“都渗透着浓厚的政策实施色彩”[9]。习近平总书记还曾直接指出,“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,“统筹好政法系统和相关部门的资源力量,形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面”[10]。这里描述的统筹模式也非常适合专项治理的开展。

五是刑事司法队伍的革命化。坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍是习近平法治思想的要义之一。其中的“德”主要就是强调要通过加强对法治工作队伍道德理想信念教育及社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,实现法治专门队伍的革命化,确保其做到忠于党、忠于国家、忠于人民,始终坚持正确的政治方向。事实上,自革命根据地时期开始,革命性都是对司法者的基本和最重要的要求,这意味着司法者一般都有较高的动员能力,同时自身也具有较强的可动员性,这些因素都是开展专项治理的有利条件[11]。改革开放后,特别是近年来,开始重视司法人员的正规化、职业化、专业化建设,但同样强调司法人员的革命化。每年的司法人员培训都将政治教育作为重中之重,如2014年党的群众路线教育实践活动及“增强党性、严守纪律、廉洁从政”专题教育活动,2015年“三严三实”专题教育,2016年“两学一做”学习教育,2017年党的群众路线教育实践活动及“三严三实”专题教育,2018年习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神专题教育,2019年“不忘初心、牢记使命”主题教育,2020年习近平法治思想学习教育,2021年党史专题教育等。党的相关政策也习惯于将司法人员纳入“政法队伍”的宏大话语体系,惯于将法官、检察官统一放进“政法干警”的观察视域,强调政法队伍要“永葆忠诚纯洁可靠的政治本色”,将政法队伍打造为党和人民可以永远信任的“政法铁军”[12]。刑事司法队伍的革命化决定了专项治理与刑事司法的紧密联系。

三、 专门机关的专项治理偏好及其核心逻辑

(一) 刑事司法中的专项治理：历久弥新的政策偏好

近年来,党在治国理政策略上的两次重大调整可能会进一步影响专项治理在刑事司法领域的生存空间和存在形式。第一次是党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,并强调其核心就是“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”,注重按制度办事、依法办事,善于运用制度和法律治理国家[13]。第二次是党的十八届四中全会明确作出“全面推进依法治国”的战略部署,将法治确定为党领导人民治理国家的基本方略,提出“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[14]。可以说,这两次战略创新在一定程度上都是出于对旧有的国家治理方式的反思。因此,都会对专项治理构成根本性、方向性的限制,即专项治理要想继续存在,必须依存于依法治国并处在国家治理体系现代化的框架之下。而且,这种指导思想上的变化对专项治理带来的影响并非仅仅停留在抽象层面,还是现实的、全面的、具体的。就刑事司法领域而言,在这两大改革框架之下,专项治理的开展面临诸多不容回避的限制性条件。首先,刑事司法体制改革深入推进。在中央的引领下,围绕完善刑事司法权力运行机制的改革全面铺开并取得了一定成效,改革后的刑事司法权力以更符合司法规律的方式运行。其次,刑事司法制度不断健全。经过《刑事诉讼法》的三次修改以及《律师法》《人民陪审员法》等的完善,在加强辩护权保障的同时,强化了对刑事司法权的约束和控制。再次,刑事司法理念明显完善。伴随着2012年《刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”明确为刑事诉讼的任务及此后程序违法法律后果机制的完善,人权保障理念、程序公正理念、公正优先兼顾效率理念渐成主流,刑事诉讼中重实体轻程序、重打击轻保护、重配合轻制约的现象有所好转。复次,保障专门机关依法履职的体制机制逐步建立。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”。随后,中央多个部门出台了以“三个规定”为代表的一系列保护司法人员依法独立履职的规范性文件,旨在确保“司法人员履职保障工作机制化、常态化”[15]。最后,刑事司法的职业化、专业化程度有所提高。近年来,国家立足于司法职业的特殊性,通过人员分类管理、司法官遴选、单独职务序列、职业保障体系等改革,初步建立起了符合司法职业特点的司法人员管理制度,提高了司法队伍的正规化、专业化、职业化水平。从理论上来说,上述改变完备了刑事司法的制度供给,改善了常规司法(或常规治理)的效能,弱化了刑事司法人员的可动员性,增加了刑事司法资源跨部门调配的难度,降低了相关利益主体对专项治理的依赖感和认同度,减少了适合专项治理的议题范围,其对专项治理产生的深刻影响应当是体系性的。

然而,必须指出,虽然专项治理的存在空间受到了限制,但并没有完全丧失。而且,耐人寻味的是,对最高人民检察院、最高人民法院工作报告统计后发现,自2013年以来,仅中央主导的层面,刑事司法领域以“行动”“专项”等为名的专项治理依然频频出现,部分专项治理持续多年,还有一部分则呈现周期性的反复,专项治理的发生频次并没有明显的下降势头。从作为发起或推动主体的专门机关的视角看,刑事司法场域中的专项治理大致可以分为四种类型：一是中央发起、本机关参与型;二是与平行机关共同发起或牵头多机关发起型;三是主动单独发起型;四是配合发起机关参与治理型。专项治理均匀分布、多点展开的情况,能在一定程度上反映司法机关对开展专项治理的政策偏好。实践中,刑事司法中的专项治理频次已经超出“例外”的限度,特别是部分专项治理还以常态化的机制而日渐“原则”化。这表明,如果开展专项治理可以视为公安司法机关的一种理性选择,那么公安司法机关的选择必然是建立在对常规司法与专项治理效用的比较之后对后者功效的高度肯定之上的。在上述主动单独发起型和牵头多机关共同发起型的专项治理中,公安司法机关的主动性、积极性是不言而喻的,无论是治理问题的选择,还是对专项治理效用的较高期待,都是公安司法机关专项治理偏好的直接反映。

(二) 不同主体的专项治理偏好：基于组织合法性的一个本源解释

如果把刑事司法中专项治理的主体简单化为一个组织,则从本质上来说,专项治理的发起可以理解为该组织在面对常规司法积累的突出问题时对利益相关者群体评价压力的一种能动回应。就作为行动者代表的公安司法机关而言,利益相关者群体主要包括各级党委、人大、政府及相关部门、自己的上级或下级机关、群众和当事人等。这些利益相关者群体对该公安司法机关的认同程度决定了该机关在社会建构的规范体系、价值观体系、信念体系和定义体系内具有的组织合法性[16]。利益相关者群体对公安司法机关组织合法性的评判会经由不同的渠道对该机关产生合法性压力,这会在约束该机关行为的同时,诱导该机关采取符合或者改善合法性评判标准的行动策略[17]。尽管利益相关者群体对公安司法机关的合法性评价是总括性的,通常依赖于一系列组织行为或事件,而不是某个具体的组织行为或事件,但丝毫不能小觑类似于专项治理的特定活动对于组织合法性评价的影响。实践表明,对公安司法机关来说,在常规司法不可能立竿见影地解决顽疾时,主动以专项治理方式迅速消减病症,不啻为其满足利益相关者群体对刑事司法工作的紧迫需求和期待、维护和修复自身合法性的极具针对性的有效策略。

上已述及,刑事司法中的专项治理之所以复杂,是因为其内部存在不同行动逻辑的行动者,治理过程是一个多元利益主体互动博弈的“政—法对话过程”。以“扫黑除恶”专项斗争为例,这一行动由中共中央、国务院通过发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》直接发起,由中央政法委牵头成立全国扫黑除恶办公室进行统筹协调,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等协同推进,全国各级政法机关积极参与。在该专项斗争中,既有发起者,又有主导者、协调者,还有推进者、参与者及具体的行动者,这些主体的利益相关者群体并不相同,而且,他们之间还互为利益相关者,这决定了他们对专项治理效果的不同期待和在专项治理中的不同逻辑。但一般来说,作为专项治理的一个参与主体,它所期待的组织合法性评价不外乎四个方面,即群众(社会)认可、上层满意、同级肯定、下级认同。当然,囿于有限理性,参与主体不可能完美平衡组织环境中不同受众的合法性压力[18],不同层级、不同职能的参与主体在回应不同受众的合法性压力时肯定会有主次之分,甚至有可能发生相互龃龉。每一个参与主体都有一个相对而言更为看重的合法性压力类型,也因此以最大限度疏解该类型的压力作为确定自身参与专项治理的目标、策略及方法的核心逻辑。

1．作为专项治理发起者、协调者的政法委：对刑事司法基于政治需要的协调引领。中国特色的政法传统,“究其本源是在‘救亡图存’和‘富强民主’的双重历史诉求下杂糅马列主义、传统治理模式、现代西方法治元素以及党的革命经验而形成的独特社会治理模式”[19]。而该传统最重要的组织载体或制度载体之一即为政法委。作为一个有丰富内涵的传统概念,政法一词本身便是对法律作为政治上层建筑一部分应服从政治工作大局之强调,因此,政法委的最重要使命就是要保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署在法律领域的贯彻落实。但需要特别注意的是,由于被定位为“党管政法”的一种议事协调、集体领导机制,政法委的事权主要限定于政法领域的重大实践和理论问题,协调应对影响社会稳定的法律实施工作,而并非在所有执法司法领域平均发力,“晚近日益专门化为以刑诉、维稳等事务为中心工作”,在委员的构成上也主要是直接参与刑事案件办理工作的各政法机关负责人[20]。这反过来可以解释为什么与执法司法有关的跨部门大型专项治理主要发生在刑事司法领域。政法委通常都是刑事司法领域大型专项治理的发起者。其在此类专项治理中最基本的行动逻辑就是基于党在特定阶段的路线和政策,协调统一公安司法机关的思想和行动,迅速破解影响社会发展和稳定的矛盾、风险和问题,确保在党的领导下,公安司法机关有效发挥出应有的专政职能、管理职能和服务职能。“为构建功能性相互依存的社会,执政者需要发挥整合机制的作用。”[21]本质上,政法委就是一套非常适合于专项治理的整合机制,在面对可能影响执政效果评价的重大刑事司法问题时,其依托于体制优势,整合既有的刑事司法资源,作出及时、有效的回应,以维护国家政权的有序运行和社会的良性发展。较之于单纯依赖常规刑事司法机制,这套注重政策贯彻的整合机制体现了灵活、高效、果断的优势。当然,政法委整合优势得以发挥须以对常规刑事司法机制的尊重为前提,否则,该优势可能就会变为权力缺乏约束的劣势。专项治理中的政法委,主要工作还是统筹、协调和引领,以此为各公安司法机关提供一个目标明确、各方重视、保障到位、衔接顺畅的工作氛围。

2．作为推进者、参与者的公安司法机关：以刑事司法服务国家治理大局。专项治理中公安司法机关的行为属于组织行为。组织行为的最终目的是实现组织的存续和发展,这就要求组织将对外平衡作为自己行为的首要目标,即组织能够实现其应有的预设功能和社会使命,证明其存在的意义,从而能够使得更充分的预算拨款、政治支持等资源流入,进而能够适应社会要求与环境变化而得以维续[22]。所以,虽然同级肯定、下级认同等也是公安司法机关组织合法性的压力来源,但公安司法机关还是会把更多的精力放在满足群众(社会)认可和上层满意方面。群众(社会)认可是对人民司法工作的最根本的要求。群众(社会)对公安司法机关及其工作的满意度尽管可以通过舆论报道、信访、调研等途径予以客观反映,但这些途径很难全面、准确反映民意,而且,这些途径也很难形成对于公安司法机关的刚性影响或直接的不利后果。相比而言,公安司法机关更为看重民意的代表机关——人民代表大会对自己工作的评价,其对民意的反映尽管是间接的,但对公安司法机关的评价和影响是直接的。因此,专门机关的组织合法性压力的偏向最后落于广义上的上层满意,即将党委、人大等资源分配的权威部门作为刑事司法工作优先满足的利益相关者群体。专项治理的推行,使得公安司法机关能够以浩大的声势和可观的数据展现其为国家治理大局所做的贡献,从而可以博取资源分配的权威部门的认同和信任。资源分配的权威部门不可能时刻关注公安司法机关的工作,但在专项治理期间,特别是中央发起的国家层面的专项治理期间,相关工作领域会集中吸引权威部门的注意力,这就是公安司法机关可以把握用以充分展现组织合法性的“政策窗口期”[18]。

3．作为具体行动者的公安司法人员：适从于刑事司法考核机制。公安司法机关的利益和追求与公安司法人员的利益和追求显然不完全相同,这也决定了二者在专项治理中的行动逻辑也不尽相同。那公安司法人员到底在其中践行着怎样的逻辑呢?按照公共选择学派的创始人、美国著名经济学家詹姆斯·布坎南的看法,人在政治领域中的行为动机与在经济领域中的行为动机是基本一致的,和政府官员一样,公安司法人员也同样是“自利的理性的效用最大化者”,他们根据受到的约束,为追求效用极大化而行动[23]。而公安司法机关为此也要创造必要的“诱因”,并把这些“诱因”分配给公安司法人员,使其愿意为组织的发展做出贡献,并获得一种贡献与满足的平衡[22]。当然,所谓的“诱因”——公安司法机关所能提供的吸引成员的因素,绝不仅限于物质待遇、经济利益,还包括声誉、地位、共同理想等精神层面的利益。事实上,即便对“诱因”作如此宽泛的理解,完全把公安司法人员视为只追求个人效用最大化的自利人也是不妥当的。对任何一个组织来说,实现对内平衡要求组织必须形成一个以组织目标为成员共同目标的协作系统,也就是组织成员必须认同组织目标,并将其作为个人目标的一部分。更何况,在我国,政治素养高是对公安司法人员的基本要求,而革命化也是公安司法机关队伍建设的首要目标,因此,公安司法人员的理想人格是革命人、道德人、法律人、经济人的“四位一体”,这些因素共同决定着公安司法人员在专项治理乃至一般司法工作中的行为动机。但应当看到,随着社会大环境的改变以及对依法治国和确保司法人员依法独立履职的强调,就一项专项治理的推进而言,单纯的政治动员对公安司法人员的作用日渐式微,而目标管理和绩效评价考核因其“计量方便、监督成本低”[24],非常适合治理目标的贯彻和治理效果的展示,正日益成为核心的动员激励机制,发挥着专项治理“指挥棒”的作用。而事实也表明,专项治理的质效与考核指标的具体、明确程度直接相关,严格的考核指标通常会引发基层工作模式的转换,甚至导致基层密集的政策变通以增强工作成效进而满足考核要求[25],而那些没有考核指标跟进的专项治理多数情况下都会在相关主体的观望中沦为宣传口号或表演式治理。

四、 非常规治理方式的常态化：“悖论”的可能破解

专项治理的常态化可以在两种意义上使用。一是指因整体意义上专项治理的频度较高而成为一种常见的治理方式。该种意义上的常态化通常只是对专项治理运用现状的客观描述,基本不涉及对专项治理及其与常规治理关系的评价及主观改造问题。被频繁引用的所谓的制度化专项治理悖论,即“改革意味着中国生活的常规化,但它却是以动员的方式进行的”[26],其所折射的就是此种意义上的专项治理常态化现象。二是指对专项治理这种非常规化的治理手段进行适度调整与改造,尽力限制其所固有的一些缺陷,减少其对常规治理机制的冲击,使其成为一种可以和常规治理机制和谐共存的长效治理机制。目前常见诸报端的扫黑除恶的常态化、扫黄打非的常态化等大致都在该种改良专项治理的意义上使用。可以说,第一种意义上的常态化反映的其实就是专项治理的突击性、短效性、反复性;而第二种意义上的常态化则恰恰是基于对专项治理短效性等的深刻反思而提出的对专项治理“否定之否定”的完善之道。我们在本部分讨论的常态化主要是改良、改造意义上的常态化,当然也离不开对作为治理现象的专项治理常态化的省察和梳理。

实现刑事司法领域某个专项治理的常态化,从宏观层面说,就是要在专项治理中集中体现党的权威与宪法法律权威、司法权威的统一,党的领导与司法机关依法独立行使司法权的统一,政策治理与依法治国的统一,进而实现专项治理与常规治理的有机融合。考虑到专项治理的高效性、体制契合性等诸多优势,我们当然期待经过改造,专项治理能够成为刑事司法领域既高效又长效的治理手段,从而弥补常规刑事司法机制的不足。但问题是,常态化的本质是制度化,而专项治理多多少少带有反制度的天性,对专项治理的制度化必然需要直面一些不容回避的抉择困境。这些困境至少可以概括为七个方面：(1)专项治理的资源整合与稀缺刑事司法资源的均衡分配;(2)专项治理的反常规、反程序性与严格依法司法、罪刑法定及程序法定;(3)专项治理的治标导向与刑事司法的本源治理;(4)专项治理的斗争属性与刑事司法的价值平衡;(5)专项治理的“一元领导”与司法机关依法独立行使职权;(6)专项治理的多层级、多部门协同与公安司法机关相互之间及各自内部的分工制约;(7)专项治理的高效动员与基层司法机关及其工作人员的注意力分配和政策变通。可以说,只有寻找到突破七大困境的可行举措,才有可能破解专项治理的常态化悖论。

(一) 以合理的程序简化突破刑事司法资源分配困境

专项治理是常规刑事司法资源匮乏的体现,是刑事司法资源贫弱条件下的一种理性抉择[27]。专项治理最大的特征和最核心的环节就是动员,而动员的本质就是通过政治任务下达和意识形态宣传而实现的一个资源集中和形成合力的过程。各种治理资源的集聚可以解决常规治理面对特定问题时的资源供给困境,确保达成治理目标。但在刑事司法资源总量确定的情况下,在特定问题上倾斜分配治理资源势必削弱常规治理的资源支撑,这种状态一旦持续,就可能加剧常规治理的失灵,进而陷入失灵—专项治理—失灵的恶性循环。当然,资源的高度整合不一定意味着专项治理的高成本、高投入。就特定问题而言,如电信诈骗犯罪的治理,该类犯罪空间分散、结果分散,依靠常规司法的分散治理可能需要付出高昂的成本,而且效果有限[28],相比之下,专项治理效能更高。但从短期内治理资源整体分配的视角看,专项治理还是一种高耗费的治理手段。因此,建立在资源高度集中基础上的专项治理很难长期维系[29],而且,持续的时间越长,治理资源越是匮乏,治理的边际效应不断递减,对常规治理的负面影响也会不断增大。而现在提出专项治理的常态化,需要首先克服的瓶颈就是治理资源的稀缺问题。当前,公安司法机关案多人少的矛盾日益突出,从长远看,单纯地依靠增加刑事司法资源的投入以保障专项治理常态化后治理资源的供给是不现实的,而最为可行的途径可能就是对现有刑事司法资源的合理配置。事实上,我国正在进行的以认罪认罚从宽制度为核心的多项司法改革措施也正是以优化资源配置为目的的,(1)改革精神的相关表述可参见最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要( 2014—2018) 》第13条;最高人民检察院《关于深化检察改革的意见( 2013—2017年工作规划)》第26条。即通过简化在刑事案件中占较大比重的认罪认罚案件[30]、轻微刑事案件的办理程序,健全繁简分流机制,保障绝大多数司法资源用于占较少比重的疑难复杂案件的办理。但整体而言,我国的多元简化程序还不成体系,特别是在审前程序方面,还有很大的简化空间。如果简化程序、简化工作流程、强化职能衔接等增速提效的刑事司法改革能够取得预期效果,无疑可以为专项治理的常态化提供更有力的资源保障。当然,“开源”的同时还需要“节流”,即遵循“二八原理”,对专项治理进行总量控制,严格其治理议题的确定程序,确保作为例外的专项治理与常规治理处于合理的比例关系。

(二) “常规”吸收“专项”：专项治理悖法倾向的祛除

不可否认,“国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治,国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化”[31],推进全面依法治国是国家治理体系转型的基本方向。但国家治理从来就没有一个固定不变的模式。我国的法治是中国特色的社会主义法治。中共中央提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”这一重要命题既不是对以往及当前国家治理方式的简单否定,也不是对西方治理方式的刻意模仿,更多的是出于理性的自主意识,寻找一条解决“怎样治理社会主义社会这样一个全新的社会形态”问题的中国道路。把专项治理与法治对立,完全无视其积极意义并不是实事求是的态度。更理性的选择是将专项治理融入新的治理体系,既能克服专项治理的局限性,又能保持和发扬专项治理的优势。当然,融合的方向必然是常规治理吸收专项治理,而不是相反,或只是将专项治理视为与常规治理分立并存的补充机制。换言之,应将法治作为专项治理的底线,在法治框架下依法开展专项治理,即使是以推动制度创新为目的的专项治理也要于法有据。循此思路,专项治理的常态化就是要实现专项治理的常规化、制度化、法治化,最终逐渐淡化专项治理作为相对于常规治理的独立治理工具的意义,使其成为常规治理的一部分或常规治理的一种特殊形态。需要指出的是,虽然“常规”吸收“专项”的最终结果可能是治理工具不再有常规与非常规之分,但该思路并不是对专项治理的彻底抛弃,而是在刑事司法权的运行中,对于某些有政策关注意义的突出问题,在严格依法的前提下,适当发挥专项治理中某些关键要素如“动员机制”“资源整合机制”“协调机制”等的作用。

(三) 从“事本主义”转向“事源主义”

刑事司法场域的专项治理通常遵循“事本主义”的运作逻辑,即以解决某一已经发生的事情或存在的问题为目标展开行动。反过来,能否在短期内降低乃至扭转这些反映问题严重性的外在指标则成为评价一项专项治理是否有效的标准。这在某种程度上决定了专项治理的治标导向及其应急性、补救性。这种“头痛医头”“脚痛医脚”的显性治理思路,“过度张扬工具理性的价值,缺乏对真实的世界作细致入微地人文关怀和理性思考,忽视了社会问题的多维复杂背景”[32],经常陷入久治不绝、屡治屡现、频繁发起专项治理的治理困境。因此,在治理的基本思路上能否实现从“事本主义”到“事源主义”的转变,是制约专项治理常态化成效的关键。质言之,面对刑事司法领域的一个突出问题,力度空前的打击固然重要,但就一个长效化、常态化的专项治理机制而言,更重要的是探究问题的根源,在初始责任界定环节即厘清专门机关之间及其与相关部门间的权责,并督促各主体尽职尽责,尽力通过常规途径及时消除隐患,避免复杂问题的产生,即通过事前管理,从根本上防范问题,或者将大问题解决于萌芽时期,将治理重心由事后补救转移至事前防控。这要求,专项治理的考核指标也应从结果导向转向过程导向。当然,如果专项治理的常态化是有效的,从长远来看,其所治理的问题必然从突出问题变为一般问题直至不成问题。就某一具体问题而言,通过逐步激活常规治理,常态化的专项治理也将逐步丧失继续存在的必要。这一消亡自我的倾向并未否定专项治理常态化的价值,反而凸显了其促进常规治理机制不断完善的重要意义。

(四) 准确厘定专项治理的斗争性

如果说动员是专项治理的基础,那么斗争可谓是专项治理的精髓。所谓斗争,往往是指通过规模化的、直接的、公开的、激烈的乃至暴力的手段摧毁旧有秩序、突破顽固障碍或改变错误的社会认同。专项治理贯穿着斗争理念,是斗争的一种重要形式。需要启动专项治理的问题通常都是顽瘴固疾,仅靠温和手段很难打破这类问题赖以维系的多种禁锢。当然,“激烈”是斗争的主要面相,斗争必然伴随着对治理对象的“严厉打击”。如果将斗争扩大化、绝对化,就会激起相关群体非理性的“破坏力量”[33],极易突破法律、道德等的限制,甚至演变成“以暴治暴”,无视治理对象的合法利益,制造新的矛盾,引发无序和混乱。而新时代的刑事司法注重价值平衡,强调要在“司法为民”“司法公正”的主线下,努力实现惩罚犯罪和保障人权的统一。因此,专项治理要想实现法治化,某项专项治理要想实现常态化,就必须对专项治理的斗争性有所框定和节制。具体而言,一是要明确斗争的对象。“斗争是为解决各种矛盾问题而进行的创造性社会实践”,“斗争的过程就是直面矛盾的过程”[34]。因此,斗争的对象是问题和矛盾,而不宜理解为问题和矛盾中的具体个人。斗争哲学倡导的是对问题的“知难而进”“壮士断腕”“刮骨疗毒”,而不是对具体个人的无限打击、彻底消灭。二是要限制斗争的手段。斗争不是盲目蛮干,而应有理有节,既在法理上、道义上争取到制高点,又要严格遵守法律规定,尊重司法规律,使用合法合理的斗争策略,保持原则性和灵活性的统一,在充分发挥斗争优势的同时,守住法治底线。

(五) 在“借力”与“自立”间良好平衡的非常规组织

毋庸置疑,“领导小组”“办公室”等非常规组织在专项治理中发挥着极为关键的枢纽作用,其通过将本属于牵头部门“条”的常规任务转化为精英个体的政治任务,继而转化为“块”的中心工作,使得原有的刑事司法系统内的制度性壁垒以及利益部门化和权力碎片化现象得以通过政治机制的介入而解决[35],从而克服治理中的“权威落实困境”和“资源供给困境”,推动相关政策和治理思路的有效落实。但是,非常规组织的存在意味着对于常规刑事司法体制权力、功能体系的重新整合,一旦常态化,刑事司法系统的独立性和专业性很可能在不断的“问题化”导向的权力组合中受到侵蚀和损害[36]。特别是对人民检察院、人民法院来说,依法独立行使检察权、审判权是实现刑事司法公正的基本保障。因此,作为专项治理的组织保障,非常规组织的常态化设置必须首先解决好协调指导与保障司法机关依法独立行使司法权的关系问题。有学者将非常规组织的运行逻辑归纳为“借力”与“自立”的双重逻辑。“借力”逻辑指的是非常规组织借助于常设组织体系中的各种要素来保持运转和发挥作用,“自立”则是指非常规组织构建起自身相对独立的一套运行机制,如督促检查机制、考核评比机制。在“借力”程度高而“自立”程度低的情况下,非常规组织呈现间歇性运行,在“借力”程度低而“自立”程度高时,非常规组织呈现实体化运行,甚至与常设机关别无二致,在“借力”程度和“自立”程度都比较低的情况下,非常规组织将被虚置,只有在“借力”程度和“自立”程度都比较高的情况下,非常规组织才能常态化运行[37]。换言之,专项治理的常态化需要非常规组织的常态化,而非常规组织的常态化既要求该组织有一套健全的运行机制,以强化其权威性和正当性,确保其议事协调的效果,同时也要求充分借力于常规刑事司法体系的作用,即以充分“借力”为主导逻辑,在尊重和彰显司法权威的前提下,发挥出政治权威的保障作用。

(六) 重视协同行动中的分工制约

刑事司法场域专项治理的开展,通常遵循“多部门协同联动”的治理逻辑,即通过非常规组织统揽全局作用的发挥,引导“上下左右”的“条块关系”格局,使得“碎片化”的权力关系被悄然塑造为“全局性”配合关系[35]。无疑,这种协同行动机制可以充分调动“治理共同体”的效能[38],减少常规司法中的部门主义、本位主义以及相互推诿、扯皮的现象,从而可以大大提升司法效能。但这一过程也存在重配合、轻制约的潜在风险。该风险与专项治理的国家主义倾向及其所蕴含的重集权、轻分权的内在精神有关[39]。事实上,专项治理不仅容易有排斥专门机关相互制约的倾向,其对超常规绩效的目标需求、结果导向的运行机制还可能与刑事司法中以防止权力恣意行使为核心的程序法定原则产生紧张关系。然而,就刑事司法而言,专门机关之间的相互制约不仅是刑事诉讼法的明确要求,还是一项宪法原则,而程序法定也是立法、司法中需要严格遵循的基本准则。缺少了相互制约,我国“层层把关”的刑事诉讼模式将无以维系,专门机关同质化将进一步加剧,把守刑事案件公平正义的防线将更加单薄。故此,要想构建起专项治理常态化后与常规刑事司法的良性互动关系,有必要在常态化协同行动机制中加入保障专门机关相互制约的机制,特别是在推行“公、检、法联合办案”或“检、法提前介入”时,需要谨慎把握好协同的尺度,力求互有制约的协作、保有独立性的配合,确保专门机关不相互僭越职责权限。

(七) 张弛有度的推进机制

从注意力分配理论的视角看,专项治理的启动本质上就是因为在某个议题上触发了更多的注意力分配。但问题是,“由于个体理性的存在,加之制度、体制和机制的约束,注意力是一种稀缺性的政策资源”[40]。在某个治理议题上倾注过多的注意力资源,就必然削弱在其他所谓的非中心治理议题上的注意力配置。一旦将这种不平衡的资源配置的格局长期化、常态化,本来充当常规治理失效之应对手段的专项治理本身就可能成为常规治理失效的原因,改良意义上的专项治理常态化最终可能演变为不良现象意义上的专项治理常态化。事实上,长期维持对某一治理议题高强度的注意力分配也是极不现实的。注意力分配的外部、本位及制度触发机制都带有不稳定性,决策者的主要注意力可能随时转向其他领域或议题[41],政治激励机制会随之调整,各方参与主体也会根据压力源和压力强度的变化重新制订行动策略。退一步而言,即便决策者对某一议题保持长久的高强度注意力,并为此制订了长期而稳定的政治激励机制,也极有可能面对三重负面效果：一是各级参与主体和群众逐渐陷入注意力疲劳,治理效用随时间延续而递减,利益相关者开始质疑治理策略,甚至质疑决策者的权威;二是由于在治理议题上的资源倾斜和非常举措(包括层层加码的举措),导致非中心议题上出现诸多问题,直至催生一些恶劣影响超过治理议题本身的次生灾害;三是面对强激励机制带来的压力,政策执行者借助政策变通与共谋的手段,实现治理过程的“目标替代”[42],或者采取“剧场化”操作,导致“忙而不动”、执行虚化[43]。有鉴于此,推动专项治理的常态化,必须降低注意力分配的强度,弱化政治激励的力度,形成一种力度适中、输出稳定的动力源,实现专项治理的“温和化”,将专项治理的核心要素限定在常规治理的框架之下。

五、 结 语

从长远来看,我国的刑事司法必然走向制度之治、规则之治、程序之治,实现中国国家治理的现代化首先就是要实现法治化,这是方向,是规律。但这并不是说,每个国家都必须遵循千篇一律的刑事司法制度和刑事司法问题的治理模式。习近平总书记提出,要坚持中国特色社会主义法治道路,要在借鉴国外法治有益成果的基础上,从中国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路[44]。而中国共产党在这方面“具有整合传统与现代、本土与西方、学术与政治、精英与大众的显著优势”[45]。人民司法的性质和极富特色的政法传统决定了我国的刑事司法需要寻找到一条符合中国实际、具有中国特色的发展道路,将党对司法的领导和群众路线等这些积极要素融入程序法治之中,构建起公正高效权威的社会主义刑事司法制度,在法治的基础上实现善治。诚然,当前,部分专项治理确实有这样或那样的一些弊端,但由此彻底否定专项治理就走向了矫枉过正的歧路。就我国的刑事司法而言,只要在理念、制度、机制层面做好合理的定位和衔接设计,专项治理就有可能成为无可替代的体制优势。在转型期,专项治理重点针对常规刑事司法通过量的累积过滤出来的突出问题,进行补充性质的灵活的适应性治理,从而可以与常规刑事司法之间形成有效互补、纵向协同的“双层治理”[28]。而提出专项治理的常态化,其实就旨在形成专项治理与常规刑事司法有机协同的长效治理机制。即便是在充分实现程序法治,专项治理逐渐淡化了作为独立治理模式的意义之后,刑事司法制度依然可以吸收专项治理中的积极要素,弥补程序法治的局限性,体现推进依法治国和治理模式创新上的中国智慧。