陈海嵩

(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430072)

一、 引 言

近年来,在我国生态文明体制改革进程中,“生态文明绩效考核和责任追究”无疑是其中最为突出的领域,取得了突破性成就[1]。习近平总书记多次强调,建设生态文明必须建立最严格的责任追究制度,针对造成生态环境损害的行为必须“终身追究责任”。2016年以来,随着中央环保督察在全国范围的多层次深入推进(包括2016—2017年第一轮中央环保督察、2018年“回头看”、2019—2021年第二轮中央生态环境保护督察),生态环境保护领域的督察问责力度空前、成效显著。应当看到,作为新时代环境治理现代化的重要内容,中央环保督察制度也存在一些体制性障碍需要改进,以实现法治化、规范化的目标,笔者曾对此进行过专门分析[2]。对此,一个基本的出发点是生态环境保护督察的内在属性,即由于生态环境保护督察涉及“党”“政”两大领域,其具有政治与法律双重属性,既是落实党中央重大决策部署的政治行为,又是具有规范性要求的法律规则。两者相互关联、相互影响,无法截然加以分割。这正是习近平生态文明思想所要求“系统整体观”的本质要求[3]。由此,对中央环保督察问责的相关分析也需遵循系统整体视角。在整体视角下,督察问责无疑是中央环保督察制度最为重要、最为核心的环节。目前督察问责在取得显著成效的同时,也存在一些问题影响生态环境责任追究的深入开展,有必要对此有针对性地加以分析,并提出进一步完善中央环保督察问责机制的制度措施。

二、 中央环保督察问责中存在的法律问题

从制度实施的角度来看,目前我国中央环保督察问责机制在各个层面存在的法律问题,具体如下。

(一) 中央环保督察问责的规范依据层面

目前我国中央环保督察的规范依据,主要是2019年6月中办、国办印发的《中央生态环境保护督察工作规定》(以下简称《工作规定》)及2015年8月中办、国办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》[以下简称《追究办法(试行)》],性质上属于党内法规。从具体内容看,其并未对中央环保督察问责的构成要件、权限及程序等作出具体要求,仅在《工作规定》第28条进行了原则性规定。(1)该条规定：“加强督察问责工作。对不履行或者不正确履行职责而造成生态环境损害的地方和单位党政领导干部,应当依纪依法严肃、精准、有效问责;对该问责而不问责的,应当追究相关人员责任。”一般而言,在环保督察过程中发现需要责任追究的情形时,需要按照监察问责、党内问责、行政问责等多样化问责方式的具体程序与要求进行。相应地,在规范依据上就会涵盖多层次的复杂的规范体系,既包括国家法律(《监察法》《公务员法》《环境保护法》等),也包括党内法规[《中国共产党问责条例》《工作规定》《追究办法(试行)》等]。总体上,由于目前中央环保督察问责的规范依据种类繁杂,从实施的角度来看存在以下问题。

第一,规范效力有待进一步澄清。作为督察问责主要规范依据的《追究办法(试行)》《工作规定》是由中办和国办联合印发,属于“党政联合发文”,涉及“党内法规”“党内规范性文件”等多种类别,其规范效力仍然存在需要澄清之处[4],这显然会在一定程度上影响其在环保督察问责中的具体适用。从实践来看,由于党政联合发文所具有的政治权威性,其在适用上具有相对优先性,这却使原有《公职人员政务处分法》等法律法规处于“闲置”状态。从法治理性角度考虑,这种现象导致问责容易因领导人意志或关注点的转移而改变[2]。

第二,督察问责程序、标准和效力并不完全统一,造成法律适用的困境。在我国法治政府建设过程中,监察问责、党内问责以及行政问责等不同形式的问责遵循不同的运作原理,其相互间的关系如何处理进而如何进行规范整合本身就有待进一步完善。由于不同问责形式的规范依据各异,其制度化和规范化进程不一致,将给督察问责依据的统一适用带来巨大挑战。因此,如何规范问责主体及权力,统一问责事由,厘定问责标准,提升督察问责的制度化、程序化、规范化,仍然需要进一步完善。

第三,问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调问题。从适用对象角度分析,目前督察问责中的党内法规与国家法律存在一定重叠[5]。具体而言,《公务员法》《环境保护法》所确立的法律责任适用于地方政府及负有环境保护职责的部门工作人员,《追究办法(试行)》则适用于地方各级党委和政府及相关工作部门的领导成员,显然两者在“地方政府及相关部门的领导人员(主要负责人)”上存在重叠。考虑到责任人的身份问题(是否具有党员身份),督察问责中就可能出现如下情况：针对政府及其工作部门中的非党员领导干部,如果存在不适当履行环境保护职责的情况需要问责的,究竟是适用党内法规还是适用国家法律?此时需进一步明确督察问责过程中党内法规与国家法律的衔接与协调。

(二) 中央环保督察问责主体层面

问责主体,是指在问责制中能够合法合理地承担问责功能的组织、群体或个人,即问责行为的主动发起者[6]。根据《工作规定》第24条的规定,针对督察发现的问题需要问责的,由督察组按照有关权限、程序和要求移交中央纪委国家监委、中央组织部、国务院国资委党委或者被督察对象,因而文本意义上的督察问责主体具有多元化特征。但在中央环保督察问责的实践中,多元主体进行环保督察问责的局面并未出现。从第一轮、第二轮中央环保督察公开移交案件的问责情况来看,在各中央环境保护督察组完成督察反馈并移交责任追究问题后,地方的行动策略一般表现为：省委、省政府高度重视—成立整改问责工作(整改落实工作)领导小组—组建核查问责组—省委省政府研究决定—对责任人进行问责。从主体角度看,这一过程中出现了领导小组、核查问责组、纪委监察部门等多个主体,与前述《工作规定》之要求并不完全一致,由此产生了如下问题：(1)整改问责工作领导小组的性质如何界定。其在启动并领导督察问责活动中的重要性不言而喻,但由于其并非政治体制中享有问责权的法定主体,领导小组的主体地位有待进一步商榷。(2)纪检监察部门作为享有法定问责权限的主体参与了督察问责活动,但其在督察问责中的主体地位如何认定同样存在疑问。在各地方的问责实践中,纪检监察部门的功能各异,除个别地方由其牵头组建核查组外,大多数是根据安排抽调专业人员参与组建核查组。(3)督察问责主体很大程度上还是在党和政府范围之内,基于社会主义民主政治建设的要求,针对生态环境保护问题的各级党委、行政机关、权力机关、司法机关、人民政协和社会公众等多元主体的协同问责格局依旧尚未完全形成。包括各级国家权力机关、人民政协的监督问责以及社会组织和公民个体对生态环境问题的有序问责等,这些目前还缺乏针对性的激励措施和操作细则。问责主体参与力量的不全面,不利于环保督察问责效力的进一步提升[7]。(4)由于问责主体单一,问责者和问责对象属于同一体系,具有上下级关系,难免产生问责的不规范、不彻底、不公平、不公开、力度弱、效用差等问题[8]。

(三) 中央环保督察问责对象层面

根据《追究办法(试行)》的规定,地方各级党委及其领导干部均被纳入问责对象的范畴之内,即落实“党政同责”原则。这是当代中国环境问责制度的重大创新,也是非常必要的[9]。但从中央环保督察问责实践情况来看,问责对象在党政系统内的分配并不均衡,对政府部门“一把手”的问责较为集中,而对党委及相关领导干部问责明显较少。以首批中央环保督察8省(区)公开移交案件问责情况来看,地方党委问责46人,地方政府问责299人[10]。可见,党政系统中问责对象分布存在一定的失衡。这种现象实际上体现为党委集体领导制和行政首长负责制之间的内在张力;“根据集体领导的原则,作为兼任党委(组)副书记的行政首长在很多情况下是在执行党委(组)的集体决策;而根据行政首长负责制,行政首长又应该对本级政府的工作负有全面责任”[11]。这就带来问责实践中的一个问题,即党委集体决策的责任很难落实到个人,一旦出现责任事故,容易在行政首长负责制的名义下将责任完全归咎于行政“一把手”[12]。

在问责对象的级别上,本研究对第一轮中央环保督察问责情况进行了统计。结果表明,除甘肃省因祁连山事件问责3名省部级干部外,其余省(市)均未出现对省部级高级领导干部的问责,共问责厅级干部680人、处级干部2022人、科级及其他级别干部1435人。总体而言,在问责对象中,部门副职和地方副职居多,部门正职和县级党政主官被追责的比例则少了很多。从各地公开的中央环保督察移交问题整改落实情况看,问责的对象绝大多数为现任或时任副职的领导干部。按照我国党政领导干部的惯例,正职对副职的分管工作进行指导、监督并在关键时刻有拍板定案的权力;党委及政府的正职相对于副职具有决策权,因而难以划清问题是由于正职决策失误还是由于副职执行不力造成的[6]。过多问责副职领导干部而缺乏对正职领导干部的问责难以保障问责的公平性,甚至难免存在转移责任问题,即由副职领导干部承担本应由正职领导干部承担的责任,这有损权责一致的问责原则。

(四) 中央环保督察问责情形层面

对督察问责情形的考察,主要是为了解决问责对象在何种情况下应当对其行为承担责任的问题。一般而言,存在两类不同的问责理论：一是将问责等同于官员的诚实和严格遵守规则,这实际上是一种消极的和规则导向的问责要求;二是将问责与政府官员因承担法定职责而积极表现联系起来,这是一种积极的和绩效导向的问责要求[13]。从中央环保督察制度安排看,其问责显然更加强调消极的和规则导向的问责要求,而相对忽视了积极的和绩效导向的问责要求。这体现在：(1)在规范依据上,《追究办法(试行)》第5条所列举应追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任的情形中,“生态环境状况明显恶化”“造成严重后果”“处置不力”“执行不力”等内容均指向对消极结果的惩戒,而“与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背”以及“严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划”等内容则明显与规则导向相关;(2)从督察问责实践看,根据中央环保督察中各地所通报的督察问责典型案例来看,问责主要针对环境污染、生态破坏监管不力以及违法进行环境监管等情形[14]。这些内容很大程度上属于事后的追责,注重对消极后果(生态环境损害)的惩罚。

应注意到,问责的本质不仅在于惩罚,而且具有预防的要求;现代意义上的问责,不仅是一种事后的负责任行为,而且应当能够在事前促使相关主体采取预防性措施,尽可能地避免危害后果的发生。毋庸置疑,生态环境的脆弱性、复杂性决定了唯有走保护优先、预防为主的道路,才能达到良好的治理目标。因而生态环境保护领域的问责制应是一个涵盖事前明责、事中督责和事后追责的全方位问责体系;问责情形局限于事后,将使得问责机制预防作用的发挥受到制约,不利于问责机制的系统性建构[5]。与这一问题相关联的是,中央环保督察问责情形中缺少对政策失误的关注。从行政过程的角度讲,政府具有决策、执行、监督三项基本的组织活动。在这三项活动中,决策不仅是其中的关键环节,也是容易出问题且难以追究责任的环节。在这一意义上,决策问责就成为建立责任政府的核心和关键[11]。根据第一轮中央环保督察中各地所通报的问责情况来看,集中于“监督不力”“违规许可”及“整改不到位”等情形,均属于执行层面的问题,尚未有一例因决策失误被问责的情况,呈现“重执行、轻决策”的特征。这说明了目前中央环保督察问责对决策责任的评估、跟踪和反馈不够,亟须予以完善。

(五) 中央环保督察问责程序层面

问责程序是基于过程性视角所进行的考察。完善的程序是问责监督机制在法治轨道上健康、持续发展的保证[15]。问责程序作为具体落实中央环保督察责任追究的核心环节,直接影响到环保督察制度的法治化、规范化水平。从规范意义上来讲,问责程序应当包括发现问责情形、调查问责对象、问责提议机关提出问责处理建议、问责决定机关作出问责处理决定、问责对象的申诉与救济程序、问责结果的核实与执行等一系列完整的流程[12]。从中央环保督察问责的主要依据来看,《工作规定》及《追究办法(试行)》只是对问责主体和问责方式进行了明确,而问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等内容尚未形成完整的问责程序规则。根据《追究办法(试行)》第11条的规定,负责作出责任追究决定的机关和部门,一般应当将责任追究决定向社会公开。该条规定对公开条件(一般情况下公开)和公开信息(仅公开问责结果)进行了限制,事实上使得问责决定机关掌握了信息公开的决定权[4]。特别是在追责事由的判断上,我国在问责实践中普遍使用“失误”“失职”“不力”“失当”“违反……规定”等含混词语来表述追责事由,造成行政问责一直未能形成客观化的判断标准[16]。这一现象也体现在中央环保督察问责之中,使其难以克服程序规则上的缺陷,不符合法治国家建设的需要。

另外一个相关的问题,是中央环保督察问责结果的公开。《中国共产党问责条例》《追究办法(试行)》等只是规定“责任追究决定一般要向社会公开”。在规范意义上,前述“一般”的含义较为丰富,包括：哪些问责决定属于“一般情况”应当公开、哪些问责决定属于特殊情况不予公开、公开的主体、公开的方式、公开的内容等,这些都需要加以明确的规定。[3]相比于2015年《环境保护督察方案(试行)》(已被《工作规定》取代),2019年《中央生态环境保护督察工作规定》第29条规定“督察问责有关情况……应当按照有关要求对外公开”,取得了一定进步,但该规定仍然过于抽象和原则,有待进一步明确。笔者曾指出,环保督察制度在问责信息的公开上,往往只包括一个笼统的“××人被问责”的通报,缺少问责对象、问责事件、处理结果、处理方式等具体信息,不利于提升督察公正性、公信力和社会监督力度[4]。应当说,这一问题近年来得到了一定改善,但仍然存在公开度不够的情况,亟须完善相关规则以保障督察问责过程及结果的公开透明,提升督察问责的规范化水平。

三、 影响中央环保督察问责规范效应的因素分析

中央环保督察问责实践中存在的上述问题,不仅是一个实践问题,而且应当在理论上加以更深层的分析。需要注意的是,作为一种新型治理机制的中央环保督察制度,面临着传统环境治理体系中长期存在的体制性障碍,对其发挥应有的规范效应构成了一定障碍。对此,有必要进行专门分析。

(一) 中央环保督察制度与传统科层制的相互关系

督察问责作为生态环境保护“最严格保护”的重要环节,既是保障环保督察制度取得预期实效的重要工具,也是改善科层治理逻辑下传统问责机制缺陷的制度创新。但是,督察问责作为环保督察制度体系中的一部分,其内在逻辑和实施也来源于环保督察制度的基本机理。环保督察作为近年来我国实现环境治理逻辑转换、提升治理能力的核心治理工具,其在实施中存在与传统的科层治理机制“碰撞”的问题,如何处理新、旧治理机制间的关系是一个必须关注的课题。

从制度发展的历程来看,督察问责随着中央环保督察的制度化呈现更加稳定的运作逻辑。2019年5月中办、国办印发的《工作规定》被普遍视为中央环保督察制度转向常态化、在制度层面正式嵌入环境治理体系的重要标志[17]。应当看到,中央环保督察在克服科层制的僵化问题的同时,规避传统“运动式治理”弊端的意图十分明显,致力于建立环境治理长效机制[18]。因此可以说,督察问责机制本身不是目的而是手段,即通过具备中央权威的高位推进策略引导地方政府对环境治理的注意力配置,实现环保压力的严格传导,由此改变地方政府常规治理工具的选择。问责制存在于中央环保督察这样的新型治理工具中,更为重要的是问责制本身就是嵌入传统科层制中的重要机制。在此意义上讲,中央环保督察问责的最终目的仍需依靠相应的科层权威来实现,但同时也应避免传统科层制的僵化现象。

这一现象体现在具体制度运作中,根据《工作规定》第24条第2款：“对督察发现的重要生态环境问题及其失职失责情况,督察组应当形成生态环境损害责任追究问题清单和案卷,按照有关权限、程序和要求移交中央纪委国家监委、中央组织部、国务院国资委党委或者被督察对象。”可以看出,督察问责作为中央环保督察实施中的重要环节,要视不同情形来加以落实,需要遵循监察问责、行政问责以及党内问责等不同问责路径来展开。从监察问责、行政问责以及党内问责等不同问责路径的具体运作来看,都依赖于稳定的组织结构,体现了科层治理的特征,尤其是当代行政问责制度的构建本身就是科层治理逻辑的延续(“上对下”的监督与约束),是一种典型的科层体系内部的问责机制。因此,作为力求突破传统科层体制中地方执行偏差问题的中央环保督察制度,其问责机制的落实又不可避免地依靠科层治理逻辑下的问责路径,这在客观上存在某种程度的相互冲突,需要加以协调统一。

因此,督察问责制度化进程与科层治理逻辑的关系如何处置,构成了环保督察问责实效提升的关键性问题。对此,中央环保督察问责应着力从“大而全”向“精细准”转型,避免面面俱到,将重心更多投向地方治理成效,为地方政府提供一定的灵活执行和容错空间[19]。这是解决督察问责制度化与科层治理机制下传统问责制度间冲突与张力的重要方向。

(二) 环境治理中的体制性障碍

中央环保督察作为一种新型治理工具,其实施是一个系统性的互动过程,需要具备某些体制性的前提要件,方能保证其高效运作。从督察问责实践来看,环境监管中的权责分配不清所造成责任分配及认定困难应是需要关注的重要因素。问责首要的或者说最重要的前提就是职责清晰明确,但由于我国一直以来体制架构的复杂、组织结构和人事设置的交叠,使得各级政府及其领导的责任模糊,问责对象难以明确[5]。正是由于各权力行使主体在责任划分上边界模糊、权责分配不清,影响了督察问责基于权责一致原则进行的高效追责,容易造成问责错位和偏差。具体体现在以下三个方面。

第一,央地之间。央地关系中的权责交错主要根源于“职责同构”,即不同层级的政府在职能设置、组织结构上保持一致。就问责而言,在“职责同构”的管理模式下,权力和资源越往上越集中,下级部门的工作过多地依赖于上级的支援,自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起[20]。一旦出现了需要追究官员责任的事件,在“职责同构”的模式下就会产生两种不同类型的推卸责任：一种是“条条”上的推卸责任,即同一个系统上下级部门之间由于职能重叠、事权不清而推卸责任,给责任应该追究到哪一级增加了障碍;另一种是“条块”之间推卸责任,有些部门的工作既要听命于上级垂直领导部门,又要配合所在地地方政府,一旦这样的部门出现问题,就会常常因为权责关系不明确而导致问责上的种种困难[10]。

第二,部门之间。我国一直以来的环境管理体制是“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”“区域管辖”与“事务管辖”并行,这一体制的优势在于能够发挥不同部门在解决各自领域内环境问题的专业性,但问题是容易导致多头执法的困境。2014年《环境保护法》主要对环保主管部门的职权职责进行规定,其他相关部门的职权职责仅加以概括性、原则性规制,行政权力碎片化现象依旧明显,影响政府环境责任的全面落实[21]。由于现行的环境管理体制在不同部门之间的职责范围存在交集,为问责过程中的具体认定增加了难度,从而影响环保督察问责的实效。

第三,党政之间。目前生态环境损害责任追究中强调“党政同责”,但在问责“落地”过程中仍然需要对党委和政府之间的不同责任进行区分。基于执政党的领导地位,政府是在同级党委领导之下,政府领导班子的主要成员、行政首长按照惯例往往都是同级党委成员,两者身份权责存在较大交叉,此时行政首长作为党委成员必须服从党委的决定,由此导致如下难以厘清责任的情形：在出现问题要问责时,如何确定行政首长和党委领导责任,或者两者都负有责任时各自要承担多大的责任[5]。由于上述体制性因素,相关的规则在规定问责事由时,也往往不严格区分党委和政府的责任。如在《追究办法(试行)》第5条、第6条中,对地方党委和政府主要领导成员以及地方党委和政府有关领导成员的问责形式加以统一表述,未对党委和政府人员加以区分。

四、 中央环保督察问责制的完善路径

为使得中央环保督察问责发挥更好的规范效果,解决目前存在的法律问题,在前文的分析基础上,立足于现代治理体系的内在逻辑和实践需求,本文提出如下方面的完善措施。

(一) 以清晰的职权配置为前提

在规范意义上,明晰法定职责的核心是完善责任清单制度。责任清单是从责任的角度对各政府部门的职责进行直观表述,通过明确部门职责、界定职责界限,加强生态环境公共服务,防止政府生态环境管理及执法缺位。相对于权力清单所着力解决的“乱作为”问题,责任清单主要解决部门“不作为”的问题。但是,责任清单制度虽然有助于明晰职能部门的职责,但还无法完全落实地方党委政府的生态环境主体责任。一方面,实定法上的行政职责并不能涵盖党内法规的要求以及党的规范性文件之要求;另一方面,实定法上对地方政府的职责要求规定较为原则化,由于制度的不成熟或立法的滞后,一般难以在责任清单中加以明确[22]。为此,需要打破简单依据“权责匹配”原则确定责任主体的思路,借鉴实践中“决策留痕”的做法,通过将权力清单与责任清单结合起来,明确重大决策的集体与个人决策权边界,逐步实现决策过程的透明化和公开化,以规范化和制度化的方式确定不同决策类型的相关主体,根据责任主体在决策过程中的实际作用分解并落实决策责任[11]。

由于规范及制度设置进程的不一致,生态环境保护职权在党政部门之间的配置尤为重要。根据生态文明体制改革目标,中央环保督察问责需遵循“党政同责”的要求,因而如何理解“党政同责”之“责”的属性也是形成党政之间职权配置的理论前提。具体而言,我国在环境问责领域中落实“党政同责”理念应当厘清各级党委、政府及其领导的职责,宜将其职责分为法律责任与政治责任两大类。法律责任的承担者主要是各级政府及其工作部门的公务人员,承担形式是由专门机关依据法律规定给予法律制裁;而政治责任的承担者主要包括各级党委委员、各部门党组书记、县级以上各级政府负责人;执政党的政治责任直接由上级党组织进行追究,而政府责任主要由权力机关监督政府部门履行职责[8]。在区分党委和政府不同责任的基础之上,再进一步明确党委、政府、党委政府各职能部门以及相应领导干部的职责分配,列出生态环境保护职责清单,从而根据各自职责进行相应的监督考核以及责任追究[23]。在相关规则完善的路径选择上,为了使党政环保责任分工规范化、制度化和稳定化,还有必要根据全面深化改革的需要,对责任清单制度实行动态机制,及时调整并加以公布[22]。此外还需要注意到,各级党委是一个由组织、宣传、政法等多部门组成的组织机构,督察问责中党委的具体职权和监督范围也应当根据部门性质予以分配并加以细化,从而形成党政生态环境保护权责一致的治理体系[3]。

(二) 完善中央环保督察异体问责机制

目前的环保督察问责主体处于党和政府范围之内,问责对象则是下级党委政府及相关工作部门,因而是一种典型的同体问责机制,需要进一步拓展异体问责方式,以符合现代环境治理的要求。概言之,有必要基于法治一体化的视角,构建全方位、多层次的问责机制,形成多元化督察问责机制。研究指出,异体问责恰可较为有效地进行追责,实现对党委政府权力监督之目的[7]。当然也必须承认,生态环境保护领域事务具有较强的专业性、技术性,同体问责可以深入生态环境行政流程的各个环节,更加熟悉行政裁量的范围与幅度,对行政失效的问题与原因也更为熟悉,因此具有高效、直接的优势,应当发挥主要作用,但其缺陷是无法保证问责主体的独立性,减少利益关系的牵制。相关研究也提出,异体问责能够增强生态环境督政问责的公开性和监督力度,提高问责机制的公信力[22]。

从现代民主政治的角度出发,党政领导干部的权力来自人民的授予,其责任对象应是人民群众,问责的主体也包含人民代表大会。因此,在构建多元化督察问责机制的过程中,加强异体问责需要充分发挥人大及社会公众的作用,提升督察问责的民主化属性。具体而言,在中央环保督察问责中,各级人大应加强监督的主动性,在涉及官员问责,特别是对负有领导责任并且经人大选举产生的官员的责任确定上,积极参与其中。对社会公众来说,主要是通过新闻媒体来发挥监督作用,对发现生态环境破坏问题、提供督察线索具有重要意义。在当今自媒体时代,公众针对社会事件发声的渠道日益多元,媒体、环保组织、公众的相互结合可以创造更多公众参与的形式,给予督政问责持续不断的压力[7]。

总之,地方各级党委和政府承担主体责任,但绝不意味着其就是唯一的问责主体。强化中央环保督察问责的效力,应当在更大范围内形成多元主体协同共治的模式,同时加强针对性的激励措施和操作细则的完善。

(三) 责任认定及绩效评估机制的科学构建

责任的认定与评估其实是一个一体两面的过程。正是由于责任评估机制对相关因素的权重分配不合理,无法形成有效激励,导致问责情形设置不均衡,呈现“重事后惩戒,轻事前及事中预防”以及“重执行,轻决策”的问题。从程序上讲,问责及其绩效评估在总体上具有内在联系,两者呈现彼此推进的关系,以形成多样化的治理机制[24]。总体而言,绩效评估机制的构建可以发挥有效的激励功能,从而在问责情形中兼顾“法无授权不可为”的规则导向和“法定职责必须为”的绩效导向[12]。具体的完善对策如下。

首先,由于目前责任评估主要侧重于对行政执行及其效果的评估,对决策的评估相对重视不够,以至于无法及时追究决策失误所带来的责任问题[11]。因此可在中央环保督察问责中引入绩效评估的理念和方法,重视决策责任履行过程中的实践效果,通过科学的评估指标设计消除绩效本身对于责任评估的负作用,根据责任评估的结果实现责任类型的合理认定[11]。其次,前文已经分析,已有的中央环保督察问责情形强调消极及规则导向的问责要求,而对积极的和绩效导向的问责要求不够重视,需要探索建立科学的绩效评估体系。理论上,绩效导向问责机制的积极意义在于：“对那些诚实和具有前瞻性的官员来说,奖励机制能对他们产生较好的激励效果,甚至能形成较好的绩效。”[25]绩效评估体系的指标设计有利于促进政府职能转变,引导相关领导干部和工作人员形成科学的政绩观、责任观。研究表明,政府绩效问责具有绩效激励与问责控制的双重功能,在有效控权和高效问责上发挥了良好的效果[26]。通过调整政绩考核制度的指标结构和权重,完善对党员干部的履职能力和勤政情况的考核,进一步提高积极责任的履行效果在政绩考核指标中的权重[12]。

同时,为了与“党政同责”的问责理念相适应,增强绩效评估的可操作性,需要基于我国特有的党政体制,从多方面构建保障“党政同责”有效实施的绩效评估体系。具体而言,在评价考核内容上需要明确考核适用于哪些党政机关,如何针对党政机关区别设计评价考核指标,评价考核的结果如何运用等;在评价考核指标方面,需要区别设计党政两个系统的考核指标体系;在评价考核原则方面,坚持党领导生态文明建设和党政考核并重的原则[27]。此外,在评价考核的主体上,为了保证评估和问责的公正性,应该重视专业环境评价机构的作用,引入第三方专业评估机制。

(四) 进一步规范和完善中央环保督察问责程序

法定程序是防止恣意的重要制度安排。要确保问责制能够有效嵌入生态治理全过程,问责主体就必须高度重视对问责程序的规范性建构,这也是实现“良法善治”的必然要求[6]。从规则完善的需求来看,进一步规范和完善中央环保督察问责程序,需要强化中央环保督察问责与一般意义上监察问责、行政问责的衔接,在有关规则中明确问责事实的确立、问责的具体标准、问责的具体流程、问责结果的复核与救济等程序性内容。

具体而言,构建系统、规范的环保督察问责程序应该从以下方面展开。(1)问责的启动程序。根据目前中央环保督察的制度设计,问责主要分为两种情况：一是依职权启动,即督察机构根据发现的问题在职权范围内直接对党委政府相关负责人员启动问责;二是依申请启动,即督察机构将发现的问题或群众检举、控告的问题依法移交给有权机关进行处理。由于目前环保督察机制与传统科层治理机制之间存在的张力有待进一步厘清,同一问责情形既可能基于中央环保督察被启动,同样也可因科层治理需要而被启动,因而在此阶段需要考虑如何协调两种不同制度逻辑下的问责启动情形,以避免重复问责。对此,有必要建立中央环保督察组与纪委监察部门、相关政府工作部门以及司法机关双向互动的追责联动机制,在案件证据线索搜集方面建立共享机制,实现追责资源的最大效益[3]。(2)问责的调查及决定程序。调查的目的在于查明违法违纪事由是否成立、造成生态环境损害的严重程度、责任人主观过错程度等内容,在规定期限内完成调查,提出书面调查报告与问责建议,为问责决定的作出提供依据[4]。应改变目前公布的问责决定过于简略的现象,加强问责对象履职情况与问责事由之间联系的详细说理。对此,可以考虑在程序中引入听证环节,在过程和决定中要认真分析具体决策形成过程以及执行情况,对问责理由及因果关系有详细的说明,否则既无法令当事人心服口服,也无法使其他行政人员对行政职责与督察问责的逻辑关联形成足够的认知[22]。(3)问责的救济程序。对问责对象合法权利的救济是中央环保督察问责机制走向成熟的重要体现。问责对象所受惩罚必须符合权责罚相一致原则的要求,而不能随意泛化,以体现“法律面前人人平等”的法治要求。

与此同时,中央环保督察问责的信息公开也应贯彻于督察问责的全过程,保证督察问责的透明性和规范性。应将信息公开作为中央环保督察问责的法定程序,加大问责信息的公开力度与范围。应当改变目前《追究办法(试行)》在问责信息公开上公开条件和公开内容的限制,遵循公开透明的法治原则,及时、全面地公开对党政领导干部及相关人员的问责信息。