张霞 ,谢智龙 ,冯振旗

(1.华北水利水电大学 水务研究院,河南 郑州 450046;2.水利部河湖保护中心,北京 100038)

江河湖泊是中国水资源的重要载体,但在长期实践中,河湖治理“各自为政”与“政出多门”的现象难以被矫正。由于河湖治理中不同行政主管部门之间的部门利益和目标偏好不同,使得河湖治理的“协作配合”在实践中往往被碎片化管理,推诿“扯皮”等现象屡屡发生[1]。为破解复杂的河湖治理困局,中国政府不断探索行之有效的治水实践策略,河长制在此背景下应运而生[2-3]。作为一项中央自上而下在全国范围内推行的河湖保护治理创新举措,河长制在当下的河湖环境治理实践中发挥了积极作用,然而在基层的运作中却遭遇上下层级、跨部门协同不力等困顿[4]。实践表明,推行河长制能够纾解河湖中跨部门、层级和区域的协同治理难题,能够有效调动政府、社会公民及市场等多元力量[5]。

一、文献述评

以往对河长制的研究主要集中在理论依据、政策有效性分析、效果评估以及具体路径探索等方面,学者们对存在的问题进行相关探讨并提出有效建议。王书明等认为,河长制能够推动中国本土特色的环境制度变迁,但缺乏有效的监督机制和社会力量参与[6]。王力等指出,河长制政策在改善环境上虽有成效,但部门之间存在相互推卸责任的现象[7]。随着河长制政策的不断改进,学者们开始通过现实数据检验政策的落实成效,章运超等运用TOPSIS 模型分析江苏省河长制政策的实施成效[8]。李磊通过完成率和完成效果双维度评价了河北省滦河河长制推行中存在的短板问题[9]。余晓彬和唐德善对2017—2019 年江苏省河长制推行成效进行评价,发现当前河长制推行成效显著[10]。唐新玥等引入云模型理论构建河长制评价体系,测度了南京市河长制推行效果[11]。综上所述,当前研究为全面认识河长制提供理论参考。已有文献对河长制推行进展进行定量分析,然而当前对流域发展的整体性和系统性缺乏关注,而河湖管控须注重区域内部多方联动及协调的工作过程。完善河长制考核评价是加强河湖管理、落实绿色发展理念、推进生态文明建设的要求,更是确保黄河流域生态保护和高质量发展成效的核心关键。

黄河流域是中国重要的生态屏障和经济地带,在流域治理过程中存在自由裁量权扩张、地方政府竞争不当以及考核评价制度不完善等问题[12],建立能够反映水环境治理成效的河长制考核体系迫在眉睫。随着黄河流域各中心城市社会经济的不断发展,河流与湖泊湿地逐渐萎缩、植被覆盖率逐渐减少以及区域水涵养能力不断下降,这些问题不仅严重影响沿线工农业生产和生活用水,而且导致河口地区海水入侵、土壤沙化、盐碱化等生态环境破坏[13]。基于此,结合黄河流域现阶段发展的实际情况,选取黄河流域内太原市、郑州市、济南市、青岛市、西宁市、兰州市、银川市、呼和浩特市和西安市9个中心城市为研究对象[14],建立反映黄河流域河湖特性、管理要求的指标体系,运用熵值法评价测度各中心城市河长制管理体系制度中存在的问题,为改善河湖生态环境和建设人民满意幸福河湖提供参考依据。

二、河长制考核评价指标体系构建

目前,为有效治理黄河流域河湖问题,全面贯彻落实四水同治、五河共建等理念,把确保黄河安澜作为头等大事,各地区提出了中游“治山”、下游“治滩”、受水区“织网”的环境治理思路。为有效解决人民群众最关心、最直接、最现实的河湖水灾害、水生态、水环境、水资源等问题,流域各中心城市积极推进“河长制”的建设和完善,形成流域上下游、左右岸、干支流联防联控联治工作机制,参考相关研究并结合实际情况构建黄河流域中心城市河长制考核评价体系[8-11]。

在水资源保护力度方面,水资源消耗总量和强度双控工作亟待加强,严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3 条红线,这关系城镇发展规模、人口规模、产业结构布局的和谐发展[15];在水域岸线管理方面,结合城市总体规划建设生态岸线,通过河长制政策机制的完善加大黑臭水体治理力度,实现河库环境整洁优美和水清岸绿[16];在水污染防治方面,完善入河排污口整治机制和考核体系,严格治理城镇生活污染[17];在水环境治理和水生态修复方面,污水防治和水源涵养地建设是与群众关系最为紧密的生活实际,通过严格排查管治,解决黑臭水体问题、恢复河库水系的自然连通,是检验河长制建设成效的关键因素[18];在执法监督行为方面,政策落实离不开各部门的相互配合以及个体责任的压实,因此,监督工作是常抓不懈的任务,通过具体人财物的配套建设对制度落实情况进行考核[19]。在河长体系和工作机制建设情况方面,现阶段运行过程中协助措施、考核方式以及公众参与等方面仍存在不足,在河长制推行过程中要致力于打通“最后一公里”[20]。

为有效评价河长制建设成效,根据黄河流域中心城市基本情况及管理现状,选取可量化的指标构成评价体系。其中,正向指标值与河长制建设成效呈正相关关系,逆向指标值与河长制考核成效呈负相关关系。六项维度为水资源保护力度、水域岸线管护程度、水污染防治情况、水环境治理与水生态修复、执法监督行为以及河长体系和工作机制建设情况,具体见表1。

三、研究方法

(一)熵值法

熵值法作为一种客观赋权评价法,可以根据各指标具体数据来确定权重,进而对指标进行分析[9]。在进行评价前需要对数据进行无量纲化处理,再对指标进行赋权。

步骤一 在各指标权重计算前,需将其进行标准化处理。当指标为正向指标时,其标准化公式为:

当指标为负向指标时,其标准化公式为:

步骤二 对指标数值进行标准化处理后,可能会出现数值为0 或负值的情况,为计算的统一与方便,将标准化后的数值进行平移处理:

式中:H表示指标平移的幅度,一般取0.01;表示平移后数据中第i个样本中第j个指标的数据。

步骤三 利用比重法对数据进行无量纲化处理:

式中yij表示无量纲化数据中第i个样本中第j个指标的数据。

步骤四 计算第j个指标的熵值:

步骤五 第j个指标的差异系数为:

式中j=1,2,…,p。

步骤六 第j个指标的权重为:

式中j=1,2,…,p。

(二)评价标准

结合以往学者的相关研究,根据综合评价指数的大小把河长制建设水平划分为5 个等级[10]。综合评价指数的值介于0 和1 之间,且综合评价指数越大,即越接近1 表明河长制建设水平越好;综合评价指数越小,即越接近0 表明河长制建设水平越差。

(三)数据来源

研究所用数据主要来源于《黄河水资源公报》《水资源公报》《中国水利统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》等年鉴和相关统计公报。

四、结果与讨论

总体来看,黄河流域各中心城市在河长制建设方面存在明显的差异,见表2 和图1。城市间的河长制建设水平存在差异,其中郑州市、济南市、青岛市3 个城市在河长制建设上取得较好成效,其余6 个城市的综合指数较低,分别为太原市、银川市、西宁市、呼和浩特市、西安市和兰州市。近年来,黄河流域各地区的经济发展水平不断提升、各地区的人口数量不断增加,使得黄河流域上、中、下游的工业用水量和生活用水量均日益增加[21],且出现能源用水量和城乡居民用水量过多从而挤占生态和农业用水量现象,流域水资源的短缺加剧了水资源配置的不合理,流域上中游地区的水资源配置效率仍然很低[22]。此外,流域上游的城市还面临着农业污水排放、土地盐碱化等其他生态问题,中游的城市则面临黄土高原土质疏松、易于腐蚀等问题[23]。尽管近年来河长制的实施明确了各地方党委、地方政府在流域生态管理保护中的主体责任,极大增强了地方政府的环境保护意识,使得侵占河道、非法采砂、污染水体等破坏环境现象明显减少,但流域资源性缺水属性使得流域内不同城市的河长制实施效果呈现明显差异[24],各城市在不同维度间仍然存在不平衡的现象,未来仍然要从多维度进行协同发力。

图1 黄河流域中心城市河长制考核评价结果

表2 黄河流域中心城市河长制考核评价综合得分及等级

从各维度来看,水资源保护力度方面在上下游各中心城市中的差异不太明显。在严格的水资源管理制度下,地区水价结构逐渐完善,倒逼工业企业在经营过程中逐渐采用节水新技术以提高水资源利用效率,虽然工业用水量在一定程度上得以稳定,但其上升空间在逐渐减小。从流域内部来看,郑州市、济南市等城市作为资源型缺水地区,未来仍然面临水资源开发利用难度大的问题,供需矛盾日益凸显,未来应考虑河长制建设与地区经济高质量发展的协同性。

水岸线管护程度方面呈现上游中心城市较弱、中下游中心城市较好的特征。推行河湖长制以来,各地结合河湖“清四乱”专项整治行动,开展各项巡查,持续加大河湖巡查力度,重点整治“四乱”问题。以郑州市为代表的城市防汛仍然是工作的关键所在,未来应制定好流域防御洪水方案并监督实施。此外,以银川市和呼和浩特市为代表的城市未来在河长制建设过程中应完善水沙调控体系,及时补足防凌短板,提高相关信息的获取率和准确度,尽最大可能破冰减灾。

水污染防治(A1)、水环境治理与水生态修复(A4)这2 个维度的综合得分表现一般。河长制实施以来,坚决打赢水污染防治行动规模逐渐扩大,污水处理厂等各项设施建设计划逐步实施。然而,近年来黄河流量呈减少趋势,除受降水季节分配不均匀和年际变化大的影响外,植被破坏和涵养水源能力下降也是河长制建设中需要考虑的关键问题。此外,黄河流域经过多年治理,水土流失面积和强度实现双下降,然而水土流失依然是规划区现阶段面临的重要生态问题。

流域各中心城市在执法监督行为方面综合得分较低,而河长体系和工作机制建设情况方面综合得分较好。地方政府在河长制建设中给予经费支持,在人员和设施的配备上不断升级,民生水利工作更加扎实,各地开展河湖“清四乱”行动,排查治理“四乱”问题,贾鲁河、伊洛河、湛河、大沙河等一批河流生态保护修复工作取得明显成效,群众的获得感、幸福感也在逐渐增强。

五、结论与建议

根据近年来河长制的实施,构建河长制评价体系以检验河长制建设情况及管理成效,并以黄河流域9 个中心城市进行实证分析,得出以下结论。

第一,郑州市、济南市、青岛市3 个城市在河长制建设上成效较为显著,太原市、银川市、呼和浩特市、西宁市、兰州市和西安市在河长制建设方面仍存在诸多不足;第二,各中心城市在水环境治理与水生态修复、水污染防治情况、河长体系和工作机制建设方面取得较好的成效,但在水资源保护力度、水域岸线管护程度和执法监督行为方面亟待提高;第三,流域中心城市河长制建设中各维度间仍然存在不平衡的现象,下一阶段应继续将协调工作作为突破重点。

根据研究结论提出以下几点建议,为黄河流域河长制的完善提供理论参考。

第一,强化水域岸线规划,加强流域协同治理。一方面,中央政府和地方政府应当编制流域水岸线的保护措施,加强流域内分区管控和水资源的用途管制,从而保证水域岸线的合理性和科学性;另一方面,完善流域水资源配置体系,坚持将流域生态保护放在首要位置,同时为生态补水制定应急措施方案,细化流域内的河流分配。在加强对黄河水资源的开发保护和管理的同时,还应优化黄河流域内产业的整体结构布局,实现水资源的可持续利用以及经济和生态的协调发展。

第二,统筹联动合力共治,完善河长制体制建设。一方面,各级河长要站在流域整体的视角,统筹落实年度河长工作推进方案,构建河长制的组织体系,明确划分各个成员的职责,并对相关任务进行明确划分。同时,中央政府还应组织建立流域管理机构对各区域进行统一管理,构建黄河流域各区域间的河长协调机制,实现黄河流域上中下游同步、干流与支流整体推进、水陆共同治理的发展机制。另一方面,地方政府在落实“一河一策”政策时应当结合区域的实际状况开展专项行动,在全面落实的同时也要突出重点,比如,面对管理较为薄弱的地区,在加强政策实施力度的同时还要加大资金和人力的投入,积极探索地方产业的绿色发展,实现流域生态清洁建设与区域经济的协调发展。

第三,明确各级政府的权责,共建美好河湖生态环境。一是地方政府间应当建立统一的执法体系。中央政府应当尽快构建全流域综合执法体系,并参照以往的治理经验因地制宜地制定科学合理且符合各省实际情况、被各省所认可的执法体系。二是地方各级政府应当积极引导并激励公众参与河湖环境治理,通过新闻媒体、短视频平台等积极宣传河湖保护的重要意义和成功经验,提高公众的参与意愿,鼓励群众通过志愿者行动参与到各项河湖整治活动中,共享共建美好水生态环境,打造幸福河。

本研究也存在诸多局限,如在评价指标选取中无法将全部因素纳入考虑范围,因此,会导致结果和实际存在偏差。此外,由于数据收集仅选取截面数据,缺乏进一步探究各维度及各因素间的传导过程。因此,未来应根据所在区域实际的河湖情况准确筛选指标并探寻其内在逻辑,对河长制建设过程进行更加全面的评价分析。