黄婉泽

(战略支援部队信息工程大学 洛阳 471003)

0 引 言

自2006年以来,《美国情报界全球威胁评估》(Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community,以下简称《评估》)作为美国情报界向国会提交的年度例行报告[1](仅2020年未发布),在回顾和总结过去一年美国所面临的威胁与挑战的基础上,也对未来一年内优先工作的重点做出了战略判断。因此,对历年《评估》进行纵向对比分析有助于探究近年来美国威胁关注重点的变化情况,同时结合历年情景对当年《评估》进行横向分析,有助于总结出美国情报界确定其威胁重点的原因和规律,从而为我国的情报分析带来启示。

1 2006年至今《评估》结构布局演进分析

近18年来的《评估》在总体上有三点变化,一是在结构安排上从无章可循到条理清晰,二是在关注重点上从以反恐为核心到关注多元化威胁,三是在内容表达上从有失规范到纲举目张。

1.1 追求规范,从无章可循到条理清晰

美国国家情报总监办公室迄今为止发布的17篇《评估》在形式上逐步规范,从最初的无章可循经过逐年的改进变得越发条理清晰,关注点越来越明确。这一点从《评估》的目录设置和主题划分中体现得最为明显。2006年到2012年的《评估》都没有设置目录,直到2013年才设置了目录。2013年以前的《评估》全球威胁与地区威胁交织叙述,主题划分混乱,没有固定格式。

从2013年《评估》开始,主题明确分为“全球威胁”和“地区威胁”两大部分。其中“全球威胁”包括网络威胁、恐怖主义和跨国有组织犯罪威胁、大规模杀伤性武器防扩散威胁、反情报威胁、反空间威胁、自然资源威胁、健康与疫情威胁和大型暴力行为威胁等;“地区威胁”主要包括中东和北非、南亚、非洲、东亚、俄罗斯与欧亚大陆、拉丁美洲与加勒比海以及欧洲七个版块。此后《评估》基本遵循这个格式进行威胁评估,同时也会根据每年情况的不同进行微调。

但从2021年开始,全球疫情的爆发打破了原有的评估格式,《评估》在原有的两大威胁基础上,新增了以热点事件为核心的布局方式。《评估》在对“跨国问题”和“冲突与动荡”(从2021年开始,《评估》将“全球威胁”改为“跨国问题”,将“地区威胁”改为“冲突与动荡”)两大版块进行分析评估外,还将新冠疫情作为重点分析主题进行威胁评估,同时也将中国、俄罗斯、伊朗以及朝鲜重点关注国家的威胁进行了单独评估。

1.2 开阔视角,从以反恐为核心到关注多元化威胁

迄今为止发布的17篇《评估》显示,美国情报界关注的威胁视角越来越开阔,方向越来越多元。2001年的“9·11”事件让美国情报界认识到了恐怖主义等非传统安全的严重威胁,因此2006年到2011年的《评估》主要把反恐为关注重点内容。但是随着网络技术和现代高科技的发展,《评估》也逐渐将目光转向到网络、经济、能源、空间等多元化威胁上:2008年首次提出“网络”威胁,2009年开始关注经济危机和环境安全,2010年提出“战略健康挑战与威胁”,2012年提出“反情报”威胁,2013年提出“反空间”威胁,2016年提出“技术”威胁[2],2017年首次提出“新兴和颠覆性技术”威胁。下表更详细地显示了从2006年到2019年的《评估》非传统安全威胁主题内容占比的变化情况。从图中可以明显看出美国情报界对“恐怖主义”的关注有所下降,而在后期出现了更多新的威胁领域。2021年之后的《评估》对威胁的关注也趋于多元化,但更多的是将具体威胁与关键国家相结合进行分析,即将各个威胁对象设置在国家威胁版块下进行针对性分析。

表1 2006-2019年 《美国情报界全球威胁评估》非传统安全威胁内容占比变化情况

1.3 突出重点,从有失规范到纲举目张

2006年到2023年的《评估》中,在内容展开和标题概括的形式上发生了很大的改进,改进过程可以分为四个阶段。

第一阶段是2006年至2008年,这三年的《评估》主要根据当年形势进行威胁评估,没有设置目录,标题也没有进行分级处理,一级和二级标题的划分较为混乱,整个报告的内容呈现感很差。第二阶段是2009年至2012年,这四年的《评估》将标题进行了十分清楚的处理,明确了内容的划分,但是仍然没有目录。第三阶段是2013年至2019年,这七年的《评估》目录明晰,标题划分清晰,内容条理明确,提纲挈领。第四阶段是2021年至今,2021年至2023年的《评估》一改往常的规范风格,以突出热点为特点,将全球威胁主要划分为主要国家威胁、跨国问题和冲突与动荡三个部分,同时重视对威胁主体的分析评估,将中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜四个国家作为美国重点关注对象单独列出。

2 2006年至今《评估》威胁内容演进分析

《评估》的威胁判断随着时代的发展和国际局势的变化而变化。2006年以来,美国情报界对全球威胁的排列和分类方式不断探索,从逻辑不鲜明的排列和分类,到明确分为“全球威胁”和“地区威胁”,再到采取将全球问题与特定重点国家相结合的方式进行分析。本部分将从大国竞争对手、新兴技术领域、防扩散和恐怖主义以及全球跨国问题四个方面着重对历年《评估》内容变化的具体情况进行分析。

2.1 大国竞争对手:对中国等重点国家长期关注,重视多元化威胁评估

从2006年开始,美国情报界就对中国、俄罗斯等国持续关注,还兼顾了恐怖主义、极端主义、疫情威胁、大规模杀伤性武器防扩散等专题威胁。

2.1.1对中国的评估:在经济、军事、全球影响力上逐步成为美国的竞争对手

美国情报界《评估》中对中国的持续关注可以分为三个阶段。第一阶段是从2006年到2011年,美国情报界主要把中国的威胁聚焦在经济领域,重点关注中国经济发展持续转型。2006年《评估》认为,“中国是一个迅速崛起的大国,全球影响力稳步扩大,可能在某个时候成为美国的同行竞争对手”。2008年《评估》认为,“中国的战略重点是维持经济增长和政治稳定,从而加强中国的大国地位和维护其领土完整”,“中国的军事力量现代化对美国及其盟国在亚洲地区的部队造成了威胁”。

第二阶段是从2012年到2017年,美国对中国的关注重心逐渐从经济领域转移到军事领域,把关注重点放在中国军队现代化上。2012年《评估》还将台湾问题单独列出进行军事方面的分析。2012年《评估》显示,美国情报界认为中国在领土冲突上采取了强硬的态度和积极的外交政策。

第三阶段是从2018年到2023年,美国对中国的关注不仅局限于经济和军事领域,而是从全球竞争的角度,认为中国对美国在全方面、各领域构成威胁。从表2中可以看出,从2018年开始,美国情报界逐步加大了对中国的重视,从2018年到2019年占比从3.5%急速增加到了7.1%,而在2021年则直接增加到了11.1%。2018年《评估》也增加了对中俄关系、中国内政、“全球影响力扩张”、意识形态斗争以及南海与台湾问题这五个重点问题的分析。2021年至2023年《评估》则再次扩大对中国的关注,其中包括“地区和全球行动的目标意图”、军事实力、大规模杀伤性武器、空间能力、网络能力、情报能力、影响力和“选举干预”。总体来说,美国越来越重视对中国的评估,并认为中国在国际舞台上影响力越来越大,这已经对美国造成了威胁,2021年10月美国中情局还成立了“中国任务中心”来更加具有针对性的研究中国。

表2 2006年至今《评估》中中国相关内容占比变化情况

表3 2006年至今《评估》中俄罗斯相关内容占比变化情况

表4 2006年至今《评估》中防扩散相关内容占比变化情况

表5 2006年至今《评估》中全球恐怖主义相关内容占比变化情况

2.1.2对俄罗斯的评估:经济、外交、军事并行发展基础上,扩大国际影响力

美国情报界对俄罗斯持续关注,早年的《评估》主要对俄罗斯的经济发展、外交政策和军事情况,后期逐渐又对俄罗斯的全球战略等方面进行深入评估。

在21世纪初期,美国情报界对2008年的俄罗斯总统选举前期准备十分关注。2008年,俄格战争的爆发,美国情报界对俄罗斯持续关注。2011年是美国对俄罗斯关注增量转折点,美国打击基地组织取得了实质性成果,同年普京参选总统,并大力发展俄罗斯军事力量,主张积极的外交政策,并在国际事务上一定程度同美国进行合作。2011年左右,中俄关系全面发展并提升为“平等信任、相互支持、共同繁荣、世代友好的全面战略协作伙伴关系”。2011年末,梅德韦杰夫提名普京参加总统选举以及中俄关系提升直接触动了美国情报界的神经,于是从2011年开始美国情报界对俄罗斯的评估更加重视,对俄罗斯的关注直线上升,美国认为俄罗斯会采取各种策略来削弱美国的影响力,发展新的国际规范和伙伴关系,分裂西方国家联盟。2013年末,乌克兰危机爆发,美国情报界对俄罗斯关注度达到又一峰值。而从2017年开始,特朗普上台后,美国对俄罗斯的关注又开始上升,超越往年最高水平。

2.2 新兴技术领域:当前潜在威胁,美国的领导地位受到挑战

随着科技的发展,从2008年到2017年,网络威胁、反空间、新兴和颠覆性技术等内容逐渐被纳入评估范畴。科技领域的不断发展让美国感到了恐惧,《评估》认为中俄是其“同级竞争对手”。在技术领域中,《评估》尤为重视网络技术带来的威胁。2008年《评估》首次提出网络威胁。2010年《评估》首次将网络威胁放在首要位置,并提出对于网络威胁有难以预知未知漏洞、对手能力逐渐增强、网络威胁意识不够、攻击主体复杂多样、渗透领域广泛多元的防御难点。2013年《评估》显示,网络安全超越恐怖主义成为美国在非传统安全领域的重中之重,这在“9·11”事件后尚属首次[3]。2013年至2019年连续七年,《评估》持续将网络威胁放在首要威胁[4]。其中在2015年将网络威胁主体确定为俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜、恐怖主义和犯罪分子。

对于除网络技术之外的其他新兴技术,美国在近年也给予越来越多的重视2018年《评估》首次将“技术获取和战略性经济竞争”作为一个单独专题进行阐述。而在2019年的《评估》中,这一部分和“新兴和颠覆性技术”合并且更名为“新兴和颠覆性技术以及对经济竞争力的威胁”,从2018年的1%占比上升到4.2%,这体现出了美国对技术和经济竞争的重视。2018年2月,《评估》作出“美元升值和美国及欧洲货币政策正常化带来的资本外流可能会抑制新兴和发展中经济体的持续上扬”的判断,此后3月,美国总统特朗普指示美国贸易代表从中国进口的商品征收关税,中美贸易战和科技战打响。

2019年《评估》表示目前中国在技术领域正在不断发展,美国相对中国的“科技优势”正在缩小。2021年《评估》也单独将各种新兴的技术列出,阐述美国科技霸权地位面临的威胁与挑战,2022年《评估》则认为各国新兴技术的创新运用直接威胁到了美国军事力量的传统支柱。新兴技术的发展与应用逐渐模糊了现代战场的前方与后方,社交媒体情报样式的出现也极大影响了各国在认知领域的博弈。

近年,我国在科技领域不断发展,成就举世瞩目,美国感到了极大的恐惧,不但大肆鼓吹“中国威胁论”,对华进行经济和科技遏制,还发布了《关键和新兴技术国家战略》并且同中国在高精尖技术领域进行了激烈的竞争,针对华为等中国企业进行了大量技术封锁,限制AI软件出口,还限制荷兰等外国芯片设备商对华出售设备。美国情报界认为他们在技术上的优势已经处于危险状态,因此采取一系列措施来维护其技术霸权。

2.3 防扩散和恐怖主义:长期重点威胁,美国将持续关注重视

防扩散和恐怖主义一直都是美国关注的重点领域,尽管世界政治局势的变动让传统威胁更加突出、且中东恐怖势力遭受沉重打击,但是防扩散和反恐仍然被美国视为维护安全的重要事项。

美国情报界一直将“防扩散”列为重点关注项目,平均每年的关注度接近《评估》总体内容的10%。2006年,伊朗核问题争端突破了国际原子能机构框架,同年朝鲜进行了地下核试验。这两个事态表明,国际防止核扩散努力遭遇重大挫折,因此美国对防扩散的关注在2006年达到峰值。2008年的《评估》不仅只关注伊朗和朝鲜的核问题,还对印度和巴基斯坦的核问题进行了重点评估,除此之外,还认为需要关注恐怖分子对杀伤性武器的运用。近年的《评估》显示,美国也在防范恐怖分子使用生物和化学制剂对美国的CBRN威胁(化学、生物、放射、核武器威胁)。

美国情报界对恐怖主义的关注总体呈下滑趋势,但是美国历年《评估》仍然强调对恐怖主义的重视,以不小的比例分析恐怖主义威胁。这些年来,《评估》也对基地组织、“伊斯兰国”、美国本土极端分子以及什叶派人员等持续关注。国际和美国本土的恐怖主义活动促使了美国情报界对恐怖主义的高度关注,同时情报界的高度关注也促进了美国对恐怖主义的高度警觉和战略关注。2021年《评估》认为,“‘伊斯兰国’和‘基地组织’仍然是对美国海外利益的最大逊尼派恐怖主义威胁,他们也在寻求在美国本土境内发动袭击的机会。”[5]目前“伊斯兰国”和“基地组织”是美国关注的两大重点恐怖组织,《评估》表示对真主党和种族极端暴力事件以及其背后的意识形态也将持续高度重视。

2.4 全球跨国问题:关注多元威胁,全面兼顾地区冲突和动荡

在全球跨国问题方面,美国情报界历年《评估》对能源、毒品走私、气候变化、情报威胁等问题进行了持之以恒的关注。在能源问题上,强劲的全球经济扩张正在推动着能源需求增长,“石油外交”“疫苗外交”等能源供应链形式影响着国际地缘政治局势;在毒品走私问题上,《评估》着重关注美国各种毒品的外国供应商和黑市情况,分析毒品走私犯与极端和恐怖分子之间的联系;在气候变化问题上,生态退化和不断变化的气候将继续助长疾病的爆发,威胁到粮食和水的安全,并加剧政治不稳定和人道主义危机;在情报威胁问题上,美国在国内外的政治、军事、经济和外交利益上都面临着广泛的外国情报威胁且中国和俄罗斯是其情报威胁最大的对手。在近两年的报告中,新冠疫情也是美国当前关注的重点威胁之一。2021年《评估》认为,新冠疫情的爆发加剧了国家和社会的动荡,导致国际移民激增,加剧了地缘政治紧张的局势,中俄正借此机会争夺优势和影响力,美国在政治、经济、外交、军事、民生等各个领域都造成了十分严重的影响。

《评估》对全世界的地区冲突和动荡也十分重视,《评估》将其评估地区分为东亚、俄罗斯与欧亚大陆、欧洲、中东与北非、南亚、撒哈拉以南的非洲以及西半球这七个版块对世界地区冲突进行威胁评估,主要对全球各地区的动荡和冲突对美国和世界的影响进行评估。总体来说,美国的威胁评估越来越呈现出多元全面的趋势。

3 2006年至今《评估》演进特点分析

《评估》是美国情报界集各家情报机构之观点而制定的全球针对性威胁评估,因此对《评估》演进的特点分析,有助于更加准确判断美国目前的威胁关注重点及趋向。通过对2006年以来《评估》中结构布局和威胁内容的具体分析,可总结出历年《评估》的演进有以下特点:一是在威胁内容上,更加注重威胁内容的多元性、时效性、专题性;二是在战略定位上,将重心逐渐转移至大国竞争;三是在整体布局上,更加注重威胁对象安排的层次性。

3.1 在威胁内容上,注重与时俱进,渐趋威胁重点专题化

随着时代的变化和科技的发展,《评估》越来越注重威胁的时效性,逐渐将紧急首要的威胁形成单独的专题。2006年至2008年,《评估》将恐怖主义作为主要威胁内容但还未形成特定专题;2009年至2012年,《评估》将部分热点内容逐渐作为专题呈现,2009年《评估》将全球经济危机作为主要威胁专题,2010年《评估》将网络威胁作为主要威胁专题;从2013年开始,《评估》将内容划分为“全球威胁”和“地区威胁”两大板块,开始针对长期威胁对象进行持续观察分析;直到2021年,《评估》打破原有内容安排,将内容按照重点专题进行重组,主要分为关键国家专题、跨国热点专题和地区冲突专题。“全球威胁”板块中与国家专题相关的能力性评估都直接转移整合至国家专题进行评估,其中包括网络能力、大规模杀伤性武器、太空能力和影响力行动。而对于热点内容,2021年至2023年的《评估》则根据内容的热度和影响力将“健康安全威胁”和“气候变化威胁”列为独立专题进行重点分析评估。

3.2 在战略定位上,打破原有格局,增强关键国家针对性

在战略定位上,《评估》根据不同时期的主要任务不断打破原有格局,为新的威胁重点建立针对性格局,将重心从非传统安全威胁逐渐转移至传统安全威胁。历年《评估》形成了“恐怖主义威胁—美国经济危机—大国竞争威胁”的威胁重点变化链,采用了不同的格局进行针对性分析。小布什执政期间,美国情报界将威胁关注重心向非传统安全问题倾斜,采用了以恐怖主义威胁分析为主的单极分析格局,2006年《评估》中“恐怖主义”及其相关威胁的分析比例高达30%。2008年,美国次贷危机引起美国国内经济利益受损,同时奥巴马还致力于恢复美国全球霸权领导地位以维护美国全球利益,因此《评估》对经济危机和其他全球多元威胁进行了重点关注,将经济上的威胁作为主要分析对象的同时,还兼顾传统安全威胁与非传统安全威胁,形成了多元威胁共同分析的格局。

拜登上台后,《评估》的格局由“全球威胁”和“地区威胁”二分法的传统划分中走向威胁重点专题式划分方法,将重点威胁国家直接作为专题进行分析评估,增强了对威胁国家主体的针对性,提升了威胁评估主体的全面性和连贯性。根据美国2022年发布的《国家安全战略》,美国将中国作为其“最重要的地缘政治挑战”,认为中国是“唯一一个既有重塑国际秩序意图,又具备与之相应的经济、外交、军事等力量来推进这一目标的国家”,将俄罗斯界定为“最直接且持续的威胁”,明确把伊朗视为危害全球稳定的“较小专制大国”。从2021年开始,《评估》将大国竞争定为主要威胁方向,把中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜单独作为关键国家专题内容列出,认为中、俄的经济和技术发展严重威胁到了美国在经济技术领域的霸权,影响了美国在国际舞台上的关键利益,因此《评估》将威胁重点放在大国竞争中的经济和技术发展领域,《评估》的格局从多元化威胁共同分析逐渐向国家针对性分析转变。

3.3 在整体布局上,重塑组织结构,提升威胁对象层次性

在整体布局上,《评估》通过调整威胁对象的结构提升了威胁的层次性。2013年《评估》首次对组织结构进行了重塑,形成了按照整体和局部划分的“全球威胁”与“地区威胁”两大部分,将全部跨国问题归入“全球威胁”板块内,其中包括网络威胁、恐怖主义、大规模杀伤性武器等内容,将关键国家威胁与地区冲突威胁归入“地区威胁”。2021年《评估》再次重塑跨国问题,将“全球威胁”中与国家相关的网络、大规模杀伤性武器、反情报、反空间等能力性威胁整合至国家专题内,并将恐怖主义、人类健康、环境保护等威胁单独作为跨国问题专题呈现,同时还将“地区威胁”板块重新整合,由全球关注转变为主要关注非洲、拉美、中东等地区的国家冲突。《评估》对组织结构的多次重塑越来越体现出威胁对象的层次性,表现出美国情报界对不同威胁的重视程度。根据近年《评估》的组织结构,可以看出其最重视的是中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜四国对美国全球战略上构成的威胁;其次则是恐怖主义、全球卫生事件以及环境保护事件对美国造成的威胁和其在全球展开的应对性措施与合作;而对于部分地区冲突则予以相对较弱的关注。

4 2006年至今《评估》演进动因分析

2006年以来,美国情报界历年《评估》所形成的整体变化主要有科学技术、国际环境和国内政治三种影响因素共同导致。全球新兴技术的发展推动战争形态的转变,引发了美国情报界对技术威胁的恐慌;全球形势的变化引发国际大环境的变化,从外部影响美国情报界对威胁重点的判断;国内政治的变化影响美国国家内部战略的制定,从内部影响美国情报界对威胁重点的判断。

4.1 科学技术的发展与竞争导致《评估》格外重视技术威胁

网络技术、信息技术、人工智能、生物技术等新兴技术的不断涌现与发展,不仅便利了人民的生活,大幅度改变了人民的生活方式,同时也是大国竞争中的一项重要指标,不断改变着大国对抗的方式,将未来战争的战争形态从信息化逐渐推向智能化。在全球各国技术不断发展的浪潮中,美国情报界经过细致的评估,认为美国全球技术霸权地位受到了极大挑战,主要涉及网络威胁、以人工智能为首的新兴技术两个方面。

一是网络技术的发展带来新的挑战。21世纪以来,网络技术不断发展,在技术水平不断提升的同时,也出现了很多网络漏洞。这些网络漏洞一方面能够帮助攻击者隐藏身份,难以辨别其攻击性质;另一方面未知网络漏洞的也是网络防御中难题。同时,网络融合的趋势也让美国情报界感受到了新的危机,网络技术和渠道的融合增加了信息系统和数据的互联性,对关键基础设施的保密性也构成了一定威胁[6]。除此之外,近十年来全球范围内分布式拒绝服务攻击、网络窃密、网络钓鱼等网络攻击事件大幅增加[7],网络攻击越来越成为国际对抗中的“先遣部队”,在信息化战争中发挥着十分重要的作用。例如,在俄乌冲突正式爆发前,俄罗斯对乌克兰多个政府网站展开了分布式拒绝服务攻击,并多次扩大攻击范围,后期还追加了数据擦除攻击。

二是以人工智能为首的新兴技术的快速发展。随着人们生活需求的提高,科技也不断发展,人工智能技术、信息通信技术、生物技术、空间与反空间技术等新兴技术逐渐登上世界舞台。这些技术的出现给世界带来了一系列的经济、军事、道德和社会问题,美国也因此将这些技术的出现和发展视为威胁。其中新兴技术的军事化加剧了传统安全威胁。例如空间与反空间技术、人工智能技术、通信技术等技术不仅仅应用于商用领域,也逐渐扩展为军用领域。将新兴技术运用到军事领域是新的尝试,可能会产生超越性的军事技术进步,也因此威胁了美国的技术霸权地位。此外,第五代无线网络(5G)的产生加重了美国对自身技术竞争力的危机感。中国率先研发出的5G网络给美国带来了前所未有的危机感,美国主要担心未来在中国主要研发的5G网络环境中美国数据的保密性和控制性,实际上就是美国在网络环境中的信息霸权地位。

4.2 国际环境的变化推动《评估》战略重心转向大国竞争

国际局势的变化是影响美国情报界对威胁关注重点确定与判断的主要因素,其中主要涉及国际力量对比加深、新冠肺炎疫情爆发、地区动荡冲突频发这三个关键影响因素。

一是国际力量对比加速变化。在近十年中,中国在政治、经济、军事、科技等各个领域不断发展并逐渐走在世界前列。随着世界全球化的不断加强,以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家在全球经济占比不断提升。近十年来,中国国内生产总值已经从2012年的11.3%上升到2022年的18.5%,稳居世界第二。军事领域,中国不断进行军事现代化,培养优秀军事人才,研制高精尖军事武器。在技术领域,中国企业和团队积极研究各种新兴技术,其中包括保持在世界前十的“神威·太湖之光”和“天河二号”超级计算机、第五代无线网络技术。以中国为代表的的发展中国家的崛起形成了“东升西降”的国际力量变化趋势,也给美国在全球的地位带来了危机感。

二是新冠肺炎疫情影响深刻。新冠肺炎疫情的爆发不但给全球人类健康带来了极大的冲击,而且拖慢了全球化进程的速度,严重阻碍了全球的发展。对美国来说,新冠肺炎疫情对美国国内政治、国际政治、经济、社会等各个方面都有严重的冲击。在国内政治上,新冠疫情的爆发给美国带来的恐慌、经济衰退以及特朗普政府的应对措施,暴露出了特朗普政府的短板,这直接影响了美国此次大选,提升了拜登的支持率。约翰斯·霍普金斯大学的研究数据表明,截至2022年9月,美国是全球新冠病例和死亡人数最高的国家之一。在国际政治上,本次疫情中,中国不但在防控疫情上为全世界作出了模范,而且还对困难国家开展防疫物资的资助,因此美国认为此次疫情提升了中国在国际上的话语权,也将中国更加视为“战略竞争对手”,并将战略重心逐渐向大国竞争转移。在经济上,疫情期间,除中国之外的世界主要经济体普遍出现负增长,全球经济复苏呈现不均衡特点,美国股票市场短期多次熔断,美国国内生产总值全球占比从疫情爆发以来有所下降。

三是地区动荡冲突此起彼伏。新冠肺炎疫情爆发以来,大国着重解决国内问题,因此地区权力的真空进一步增加。中东地区,美国从阿富汗撤军后,域内大国借机填补战略真空地带,地区矛盾进一步激化;东欧地区,俄乌冲突持续升级,巴赫穆特地区战况仍然十分胶着,截至11月29日,双方宣称阵亡人数已达23万;非洲地区,埃塞俄比亚政府军与提格雷人民解放阵线发生暴力冲突。尽管世界总体和平,但地区冲突的悲剧却始终在上演,战略地区冲突的结果也会影响美国在世界格局中的地位。因此,美国情报界对地区冲突带来的威胁十分重视。

4.3 国内政治的变迁促使《评估》威胁重点有所变化

美国国内政治的变化也影响着美国情报界的判断,决策者的倾向和执政理念对《评估》的制定也有着较深的影响。“9·11”事件发生后,小布什政府将国家本土安全作为美国全球战略的首要目标,全力反恐[8]。2004年,美国颁布《情报改革和防止恐怖主义法》,推进了情报界从2006年开始每年对全球进行威胁评估[9]。2006年2月,发布的《评估》中突显了美国情报界认为恐怖主义是美国面对的最主要的威胁,同时反恐战争是美国的首要任务。

在奥巴马执政期间,美国次贷危机引起美国国内经济利益受损,同时奥巴马还致力于恢复美国全球霸权领导地位以维护美国全球利益。奥巴马政府将战略重点放在民生国计上面,同时把对外政策建立在恢复、繁荣美国经济的发展战略之上。同时,其战略态势意识从“美国治下和平”调整为“美国引领的多种力量共治”的国际格局[10],其战略视野也逐渐从相对集中于以反恐为中心的军事安全领域调整为强调经济、教育、科技、能源、核安全、互联网与太空活动等。因此《评估》对经济危机的影响与应对以及全球多元威胁进行了重点关注。

而在2017年之后,商人出身的特朗普对经济和新兴科技十分重视,并且将“美国第一”作为其执政理念,在战略文件中也有所体现。因此《评估》将威胁重点放在大国竞争中的经济和技术发展领域,认为中国的经济技术崛起严重威胁到了美国在经济技术领域的霸权,影响了美国在国际舞台上的关键利益。美国情报界认为他们的技术优势正在被中国赶超,岌岌可危,因此美国政府发布了《关键和新兴技术国家战略》等一系列措施来维护其技术霸权。拜登上台之后,将国际战略主要放在恢复美国全球化、修复盟友关系,维持美国领导地位和联合盟友制衡中国上面,将战略重点完全转移至大国竞争上面。因此近两年的《评估》也契合战略需求,将重点竞争国家的威胁评估作为首要内容以专题形式呈现,同时兼顾了近年的热点事件以及地区冲突。