王勉青,马 冉

(1.上海大学 法学院;2.上海大学 管理学院,上海 200444)

0 引言

随着我国由技术引进国向“反向创新”输出国转轨[1],海外有效专利培育成为我国提高国际竞争力的关键。在海外专利资助的激励下,我国PCT国际专利申请量连续多年蝉联全球第一,但海外专利申请的投机性和海外专利补贴的不合规性受到多方诟病。在专利质量强国建设的新发展阶段,检验海外专利资助政策对海外有效专利的影响力,检视海外专利资助政策的合规性,对进一步提升海外有效专利和优化中国海外专利激励体系具有重要意义。

在国际贸易初期,专利权无法在域外获得法律保护是高技术产品出口的最大障碍。随着《巴黎公约》的签订和国际专利协调机制的不断优化[2],专利权的国际延伸得到有效解决[3]。Eaton等[4]通过构建知识流动框架的影响因素发现,出口强度是影响企业海外专利布局的重要因素。虽然海外专利在获权过程中会产生新的成本,但由此在国际市场获得的垄断收益大于合规成本。具体而言,海外专利的合法垄断权能够有效限制目的国企业对知识产品的模仿,进而通过市场扩张效应获得贸易利得[5]。出口产品在目的国市场覆盖越广,企业推进海外专利布局的动机越强烈[6]。基本专利质量是影响企业获得海外有效专利的一个关键因素,本土企业海外专利拓展一般围绕国内基本专利,通过专利修改建立具有相同技术特征的全球专利族群,基本专利的技术和法律质量对海外有效专利具有基础性作用。另外,专利商业价值[7]、海外专利费用[8]、目的国知识产权保护水平[9]、FDI[10-11]也对海外有效专利具有一定影响。

政府的专利资助金不仅能够有效弥补专利法的市场失灵,提高企业专利申请意愿,产生激励效应,而且能够吸引企业增加专利投入,产生“引致效应”(曾铁山,2014)。然而,在专利数量激增的情况下专利质量持续走低问题是否与专利过度资助有关,也引发了学界激烈讨论。朱雪忠[12]认为在专利市场发展的初级阶段,专利资助政策对提升公众专利意识、消除“零专利”现象发挥了重要推动作用。但随着专利资助力度的不断加大,专利申请逐渐与激励创新和市场驱动的目的相悖离,导致专利过剩,甚至扭曲专利对经济增长的促进作用[13]。学界对海外专利资助政策有效性的探讨相对较少,而且大多集中于海外专利资助政策合规性的定性研究。刘淑华[14]认为,我国PCT专利申请资助具有正当性,并不违反WTO的“反补贴”原则和“国民待遇”原则;李仲平[15]则认为,中国专利申请资助政策存在专向性补贴风险,可能导致国际贸易摩擦加大。总体来看,现有研究对于海外专利授权资助政策有效性和合规性的实证研究相当缺乏,关于高质量发展背景下我国海外专利激励体系如何更好地优化也有待进一步探究。

在此情境下,本文认为有必要在统一框架下研究海外专利资助政策的有效性和合规性保障。厘清海外专利资助政策作为实践性的制度安排,在有效促进海外专利申请的同时,是否对海外有效专利具有激励作用?出口强度和基本专利质量作为企业海外专利布局的内驱因素,对海外专利资助政策的有效性具有何种影响?在国际法视野下,现行的海外专利资助政策是否具有合规合法性?由此对优化海外专利激励体系和提升我国知识产权的外部影响力提供有益启示。

本文边际贡献主要体现在以下几个方面:一是细化考察不同环节和不同类型省级海外专利资助条款的政策效应,丰富海外专利研究;二是基于企业密集类型、东中西部区域,考察省级海外专利授权资助政策对海外有效专利的影响差异;三是探讨出口强度、基本专利质量对海外专利资助政策与海外有效专利间关系的调节作用,以及二者的联合调节效应;四是以省级海外专利资助政策的典型特征为切入点,对海外专利资助政策的合规性进行探讨;五是研究结论将为完善高质量发展格局下的海外专利激励体系提供方向。

1 理论论述与假设提出

1.1 海外专利资助政策与海外有效专利

纵观已有文献,海外专利资助政策对海外专利输出的积极影响主要表现在以下几个方面:①成本和风险降低效应。对获得资助的企业而言,政府资助的资源属性通过补充边际成本的方式推动专利向外拓展,分散专利出海的风险(文家春,2007);②优质信号效应。海外专利资助作为向资本市场传递技术实力和市场前景的优质信号,能够提高企业商业和专利信用评级,有利于企业获得更多外部资金支持,推动海外有效专利产出[16];③政策溢出效应。随着相关资助和海外布局带来的上述效应在行业内扩散,尚未进行海外布局的企业,其“专利出海”意愿会增强,从而间接促进海外有效专利的增加;④路径依赖效应。已有研究表明,当期海外专利投入受到前一期投入的影响,基于专利布局的累积性,海外专利资助政策的持续激励会激发企业更大范围的海外专利输出[17-18]。

海外专利资助也可能对海外有效专利带来消极影响:一是道德风险,省份间“专利竞赛”导致海外专利资助政策过度追求数量增长[19],在此情境下海外专利资助对海外专利布局成本产生“挤出效应”,会诱使企业将没有授权前景的技术进行国际专利申请。这类海外专利申请以套取政府补贴和相关利益为目的,获得申请资助后不会继续推进海外专利授权,导致海外有效专利产出不足[20]。二是资源错配,根据信息经济学理论,与市场交易信息相违背的“逆向选择”会扭曲经济效率,造成资源错配[21]。在政府信息不对称的情况下,企业利用自身信息优势,通过虚假申报等投机行为骗取资助金,可能造成政府资助错配和效率低下,从而对海外有效专利产生负面影响。

我国海外专利资助政策对海外专利申请阶段和授权阶段分别进行资助,不同阶段的资助政策对海外有效专利的激励效应存在差异。通常情况下,为了享有国外优先权,企业会在首次提出国内申请之日起12个月内向WIPO或其它国家提交专利申请。此时审查机构还未对该国基本专利申请进行实质性审查[13],处于信息获取劣势方的政府对海外专利申请阶段进行资助,存在对策略性专利申请激励错位的可能性。由于海外专利申请资助并非直接激励企业获得海外专利授权,如果获得申请资助的海外专利申请被驳回,对海外有效专利就无法发挥积极作用。相对而言,海外专利授权资助能够规避信息不对称下的低质量海外专利申请[22],对海外有效专利的促进作用更大。因此,提出如下假设:

H1:相比海外专利申请资助,海外专利授权资助对海外有效专利的促进作用更大。

海外专利授权资助政策针对不同类型专利规定了差异化资助标准。就授权发明专利资助而言,发明专利具有较为优质的市场前景,将具有商业价值的发明专利进行国际布局符合企业经济逻辑[2],此时资助目标与企业目标一致,可以强化海外专利资助政策的激励效应。政府对海外授权发明设置了较高资助金额,可以缓解企业海外专利拓展的经济成本和法律风险,使得发明专利资助能够对海外有效专利提升发挥更为积极的作用。对于实用新型授权资助而言,拥有实用新型专利的公司通常为中小企业,高昂的授权和维持费用是制约中小企业开展海外专利布局的重要因素[14]。由于海外实用新型的资助金额远低于发明专利,无法对海外实用新型布局产生的交易费用形成有效补贴,可能导致实用新型授权资助对海外有效专利产出激励不足。因此,提出如下假设:

H2:相比海外实用新型授权资助,海外发明专利授权资助对海外有效专利的促进作用更大。

1.2 出口强度的调节作用

出口强度是指企业生产的产品中出口到国外的比重[23],反映企业在国际市场上的开拓能力和竞争优势。海外专利布局服务于企业海外市场拓展,不同出口倾向企业利用资助政策获取海外有效专利的机制有所不同。首先,高出口强度企业把控海外规则和规避域外风险的能力更强[24],能够有效降低企业获得海外专利授权的交易成本,进而强化海外专利授权资助的成本降低效应,增强政府补贴的激励效应。其次,专利权的非竞争性意味着企业出口强度越大,开展海外专利布局产生的垄断收益越大[25],越能够确保海外专利补贴被企业投入到后续的海外专利布局中,强化海外专利授权资助的路径依赖效应对海外有效专利的正向影响。最后,高出口强度是企业具有效率和竞争力的信号[26],海外有效专利带来的优质企业信号可以帮助企业在资本市场获得进一步肯定,强化海外专利授权资助政策的信号效应。因此,提出如下假设:

H3:出口强度调节海外专利授权资助政策与海外有效专利之间的关系。即随着企业出口强度的提高,海外专利授权资助对海外有效专利的促进作用被强化。

1.3 基本专利质量的调节作用

基本专利是指具有相同技术特征的专利家族中首次提出申请的专利[27],是专利向海外拓展的重要基础。高质量的基本专利具备技术方案公开恰当、权利要求边界清晰等特征[28],能够有效降低专利文本的修改频率,提高后续审查程序效率,进而降低海外专利布局成本,强化海外专利授权资助对海外有效专利的成本降低效应。

而低质量的基本专利可能导致海外专利授权资助政策的激励效应被削弱。一方面,与非居民专利申请相比,各国专利局更倾向于批准居民专利申请,并且通常以本国现有技术作为非显而易见性的判定标准[29]。可见,本土创新获得海外授权的难度高于国内专利授权,而较低的基本专利质量使得企业无法获权的预期进一步放大,进而削弱海外专利授权资助的激励效应。另一方面,国内部分现行优惠政策将PCT申请数量作为申请财政补贴和税收优惠的标准,加大了低质量海外专利申请所带来的资助负面偏差值。此时不仅海外专利授权资助政策目标落空,而且当政府给予的海外专利申请补贴挪为非专利用途时,会挤出原本的海外专利布局活动空间,低质量基本专利导致的资源错配使得海外专利授权资助无法通过路径依赖效应对海外有效专利发挥应有的激励效应。因此,提出如下假设:

H4:基本专利质量调节政府海外专利授权资助与海外有效专利之间的关系。即随着基本专利质量的优化,海外专利授权资助对海外有效专利的促进作用被强化。

1.4 基本专利质量与出口强度的联合调节作用

引入基本专利质量后,出口强度对海外专利资助政策与海外有效专利间关系的调节作用会产生加强或削弱效应[30]。高质量的基本专利能够增强出口强度对海外专利授权资助与海外有效专利间关系的影响作用。根据自选择效应(张璇,2017),基本专利质量越高,企业出口积极性越高,且高质量的基本专利带来的海外专利授权率提升,会进一步扩大出口强度的积极效果。因此,当基本专利质量较高时,出口强度会增强海外专利授权资助的成本降低效应、优质信号效应、路径依赖效应,促进海外有效专利提升。反之,质量相对较低的基本专利可能导致海外专利保护机制失灵,进而削弱出口强度对二者关系的影响作用。首先,专利的早期公开制度要求专利申请文本在申请日后向社会公布,而低质量的海外专利申请存在较大的公开后被驳回风险,此时专利技术在无法律保护下处于公众可知悉状态,会加剧目的国企业的仿冒行为,使得出口产品在目的国陷入不利的市场局面,进而削弱路径依赖效应对海外有效专利的提升作用。其次,发达国家跨国公司构筑的全球专利防护网是新兴经济体面临的最大知识产权障碍(粟源,2008)。即使质量较低的专利在目的国获得授权,其有效性和稳定性也难以得到保证,仍有可能遭遇败诉、侵权赔偿、限制销售等不良后果。此时,无论是专利败诉还是海外市场缩小,都会向国内资本市场传回不良信号,损害企业专利信用和商业信用,削弱资助政策的优质信号传导效应,对海外有效专利提升产生负面影响。因此,提出如下假设:

H5:基本专利质量和出口强度影响海外专利授权资助与海外有效专利之间的关系。即基本专利质量高且企业出口强度大时,海外专利授权资助与海外有效专利间的正相关关系最强。

基于上述理论,构建海外专利资助政策有效性的理论模型如图1所示。

2 模型设定与数据来源

2.1 海外专利资助政策界定与测度

本文讨论的海外专利资助政策为各省(自治区、直辖市)专利资助和奖励政策中的海外专利直接资助条款。为了更加准确地衡量省份间海外专利资助政策的差异性,本文通过如下标准对海外专利资助条款设置相应的虚拟变量:一是按照国际专利获权的全过程,将巴黎公约的申请阶段、PCT条约的国际阶段和国家阶段设定为国际专利申请环节,有申请环节资助设置为1,无申请环节资助设置为0。将通过巴黎公约和PCT途径最终获得专利授权的阶段设定为国际专利授权环节,有授权环节资助设置为1,无授权环节资助设置为0。二是由于外观设计专利通过巴黎公约和海牙协定获得国际保护,不属于PCT所称的专利,因此,将海外专利类型限定为发明专利和实用新型专利(不包含外观设计专利),有发明专利资助设置为1,无发明专利资助设置为0,有实用新型专利资助设置为1,无实用新型专利资助设置为0。三是海外专利资助政策在不同时间阶段对资助标准作出了适当调整,本文核心虚拟变量在海外专利资助文本修正年份也作了动态调整,旨在充分捕捉省级层面海外专利资助政策变化特征。

2.2 计量模型设定

本文在Hu等[31]的专利生产函数基础上,结合海外专利生产情境,将海外专利资助对海外有效专利影响的计量模型设定如下:

lnInternational_Patentit=α0+α1lnBasic_Patentit+β1Subsidepolicyapply-type+β2Subsidepolicyauthor-type+γZit+μi+μt+εit

(1)

在式(1)的基础上,本文进一步将调节效应模型设定如下:

lnInternational_Patentit=α0+α1lnBasic_Patentit+β1Subsidepolicyapply-type+β2Subsidepolicyauthor-type+φ1lnBasic_Patentit×Subsidepolicyauthor-type+γZit+μi+μt+εit

(2)

lnInternational_Patentit=α0+α1lnBasic_Patentit+β1Subsidepolicyapply-type+β2Subsidepolicyauthor-type+φ2Export_Intensityit×Subsidepolicyauthor-type+γZit+μi+μt+εit

(3)

lnInternational_Patentit=α0+α1lnBasic_Patentit+β1Subsidepolicyapply-type+β2Subsidepolicyauthor-type+φ3lnBasic_Patentit×Export_Intensityit×Subsidepolicyauthor-type+γZit+μi+μt+εit

(4)

其中,Subsidepolicyauthor-type、Subsidepolicyapply-type分别表征监测期内海外专利申请阶段资助和海外专利授权阶段资助的虚拟变量,type表示专利类型;lnInternational_Patentit表示t公司i年的海外有效专利,以海外授权专利量表征;基本专利质量和出口强度为调节变量,Basic_Patentit为t公司i年基本专利质量,以国内发明专利质量表征,Export_Intensityit为出口强度,以出口交货值与企业销售额的比值表征。同时,加入企业个体固定效应μi和年份固定效应μt,以控制企业异质性和时间变化造成的误差。

为了更好地分析核心解释变量对海外有效专利的影响,本文将企业规模、企业利润率、融资约束、加工贸易占比和全要素生产率设置为控制变量。①企业规模:对企业规模较大的公司而言,其具备的技术实力和风险规避能力能够有效帮助海外专利跨越高成本与高质量门槛,从而促进海外有效专利增加,本文以1998年为基期的工业品出厂价格指数对企业销售额进行平减,然后取对数表征企业规模;②企业利润率:高利润率企业拥有对研发活动长期资金投入的自主决定权,从而保证海外专利输出的技术深度,促进海外有效专利产出,本文使用企业营业利润额与企业销售额的比值表征企业利润率;③融资约束:内部融资成本较低且保密性强,是企业研发投入的重要融资方式,同时基于技术创新和海外专利布局的高投入、高风险、长回报周期特征,企业通常需要引入外部资金为海外有效专利提供更充分的资金支持,本文参考黄先海等(2016)的做法,选取内部融资约束和外部融资约束作为控制变量,其中,内部融资约束采用流动资产减流动负债的差值与固定资产的比值衡量,外部融资约束采用利息支出与固定资产的比值衡量;④加工贸易占比:海外专利布局是高新技术企业产品出口的重要保障,而加工贸易企业出口产品的技术含量较低,缺乏“专利出海”的内驱力,本文以加工贸易出口额占总出口额的比重衡量加工贸易占比,控制出口类型对海外有效专利的影响;⑤TFP:专利布局具有累积性和连续性,TFP作为企业前期累积创新的产出绩效,是保证专利获得海外授权的重要技术内核,本文采用OP方法估算企业全要素生产率,以控制企业技术创新水平对海外有效专利的影响。

2.3 数据来源与样本选择

本文计量分析主要涉及以下3类数据:

第一类是省(自治区、直辖市)层面的海外专利资助政策。本文通过检索国家知识产权局、各省(自治区、直辖市)市场监督局、知识产权局、财政厅等政府官方网站,全面追踪2000-2022年各省份出台的历史和现行海外专利资助政策原始文本。

第二类是企业层面的国内外专利数据。国内和国外专利信息数据来自Incopat专利数据库,使用Python软件将中国工业企业库的企业名称与Incopat专利数据库的专利权人对应,并手动下载整理战略性新兴产业中中国出口企业的国内和国际专利文献。

第三类是企业财务和贸易数据。企业财务数据来自2000-2014年中国工业企业数据库,企业贸易数据来自中国海关数据库。

为了确保政策研究准确性,需要说明的是:①通过政策文本阅读的方式确定政策施行时间,并提取专利资助政策中的海外专利资助部分;②为了保证海外专利资助政策的真实性和可靠性,剔除2000-2014年资助文件不连续、资助文件有缺失的省份,将上海、北京、山东等22个省份的海外专利资助政策作为政策有效性分析的研究对象;③核心内容并不关注完全没有创新能力或海外专利布局需求的企业,因此,将研究样本限定为观测期内至少拥有一件同族专利的战略性新兴产业领域内企业。主要变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 主要变量描述性统计结果Tab.1 Descriptive statistics of main variables

3 实证分析

3.1 基准回归

省(自治区、直辖市)海外专利资助政策对海外有效专利的影响如表2所示。模型(1)—模型(3)分别采用OLS模型、FE模型和RE模型进行估计,结果显示海外专利授权阶段资助在模型(1)—模型(3)中均对海外有效专利存在显著正向激励,海外申请阶段资助仅在固定效应模型下对海外有效专利存在显著促进效应,因此,假设H1得到验证。控制变量方面,外部融资约束和企业利润率的回归系数显著为正,说明外部融资和企业利润率可以有效负担专利出海的附加成本,是企业获得海外专利授权的重要支撑。

表2 主回归与细分条款回归结果Tab.2 Baseline regression and regression of segmentation terms

3.2 基于授权资助细分条款的回归分析

在验证海外专利授权资助有效性的基础上,本文进一步将海外专利授权资助细分为发明专利授权资助和实用新型授权资助,探究不同专利类型资助条款对海外有效专利的影响差异。表2中模型(4)—模型(5)显示,两种类型的海外专利授权资助系数均显著为正,且实用新型授权资助条款的正向激励效应高于发明授权资助条款,因此,假设H2没有得到支持。原因可能在于,目前中国企业仍有相当比例的创新产出为面向市场的增量创新,海外实用新型专利以易于实现的方式为出口产品在目的国提供法律保障,符合中国企业出口需求,因此,即使在海外实用新型资助力度不大的情况下,该类政策仍然表现出强烈的激励效应[32]。

3.3 基于企业贸易方式、生产率的异质性分析

本文按照密集度将样本划分为劳动密集型、资本密集型和技术密集型企业,考察3类产业的专利资助效应。对比表3中模型(1)—模型(3)发现,海外专利授权资助和海外专利申请资助的激励效应在不同密集类型产业中存在差异性。具体来看,在劳动密集型产业中,海外申请和授权资助均未对海外有效专利提升产生显著激励作用;在资本密集型产业中,海外专利授权资助对海外有效专利产生显著正向影响,申请资助变量系数未呈现显著性;在技术密集型产业中,海外专利授权资助在1%的水平下显著为正,申请资助政策虚拟变量呈现不显著的负向影响。产生这种现象的原因可能在于,随着本土企业技术创新能力和海外布局意识的增强,海外授权专利的高额资助对技术密集型企业海外有效专利产生“杠杆效应”,使得海外专利授权资助对海外有效专利提升发挥的激励作用优于中低水平技术行业。而当前我国技术密集型企业已然具备海外布局意识,若仍对高新技术企业进行海外专利申请资助,则可能导致申请资助金挤占授权资助金,专利资助金对海外授权阶段资助不足。因此,在技术密集型产业中,海外专利申请资助对有效海外专利产生不显著的抑制效应。

表3 基于企业贸易方式、生产率异质性的回归结果Tab.3 Heterogeneity analysis: trade pattern and productivity

考虑到地区贸易水平差异,本文将样本企业按地区划分为东部企业和中西部企业进行分组回归。由表3中模型(4)—模型(5)可知,东部地区的海外专利资助政策对海外有效专利具有显著促进作用,中西部地区的海外专利资助政策没有发挥显著激励作用。原因可能在于,中西部企业的自主创新能力和高新技术产品出口倾向较弱,缺乏运用海外专利资助政策的场景,因此,海外专利资助政策未能发挥相应的激励作用。

3.4 稳健性检验

3.4.1 指标变换

(1)替换被解释变量。为了保证计量结果可靠性,本文将被解释变量分别替换成海外申请专利和四大局授权专利(美国、欧洲、日本、韩国专利局)进行稳健性检验。表4中模型(1)—模型(2)回归结果显示,海外专利授权资助对海外申请专利和四大局授权专利的提升发挥显著促进效应,为假设H1提供了有力支持。

表4 稳健性与内生性检验结果Tab.4 Robustness and endogeneity tests

(2)解释变量滞后一期。宏观政策通常存在滞后效应,本文将解释变量的滞后一期引入模型进行回归,表4中模型(3)显示滞后一期的海外专利授权资助在5%的显著水平上对当期海外有效专利产生激励效应。

3.4.2 内生性检验—动态效应分析

为了解决计量模型可能存在的内生性问题,本文在表2中模型(2)的基础上加入海外有效专利的一阶滞后项,对基准回归进行内生性检验。表4中SYS-GMM的估计结果显示,AR(1)<0.05,AR(2)>0.05,表明残差序列一阶相关、二阶不相关,Sagan检验的值大于0.05,在5%的显著性水平上接受原假设,表明所使用的工具变量有效,模型设定正确。在SYS-GMM的估计结果中,核心解释变量海外专利授权资助对海外有效专利依然存在显著激励效应,表明基准模型的回归结果稳定。同时,滞后一期的海外有效专利对当期海外有效专利具有显著正向影响,这也验证了企业海外专利行为存在累积性和对前期行为的依赖性。

3.5 基本专利质量与出口强度的联合调节效应

异质性分析表明,出口强度和基本专利质量是企业海外专利布局的重要内驱因素。外部政策效应依赖企业内生需求发生作用(柳光强,2016),因此,本文进一步考察出口强度和基本专利质量对海外专利资助政策与有效海外专利间关系的调节作用。

表5中模型(1)表明,出口强度对海外专利授权资助与海外有效专利间关系具有显著正向调节作用,模型(2)表明基本专利质量强化政府海外专利资助的激励作用,因此,假设H3和H4得到验证。模型(3)检验基本专利质量与出口强度的联合调节效应,结果显示海外专利授权资助、基本专利质量和出口强度3个变量的交互项显著为正。本文基于上述联合调节效应结果绘制交互效应图,如图2所示。当企业基本专利质量较高且出口强度较大时,海外专利授权资助对海外有效专利提升的激励作用最显著。当企业基本专利质量较低时,出口强度对上述关系的正向调节作用减弱。在企业基本专利质量和出口强度都处于较低状态时,海外专利授权资助政策的激励效应十分微弱。也就是说,高质量基本专利和高出口强度会对海外专利授权资助与海外有效专利间关系产生联合正向调节作用,而海外专利授权资助政策可能无法有效激励基本专利质量较差且出口份额较小的企业产出有效海外专利,因此,假设H5得到支持。

表5 基本专利质量与出口强度的调节效应Tab.5 Moderating effect test:basic patent quality and export intensity

图2 海外专利授权资助与海外有效专利:基本专利质量与出口强度的联合调节作用Fig.2 International patent granted subsidy and effective international patents: combined moderation effect of basic patent quality and export intensity

4 进一步分析:新发展格局下海外专利资助政策的合规性

企业海外专利布局涉及国际市场,海外专利资助政策与出口产品关联度较大。在贸易摩擦不断加剧的背景下,客观分析当前海外专利资助政策的合规性,不仅关系我国海外专利资助政策的未来发展走向,也对提升我国知识产权的国际影响力具有重要意义。在充分验证海外专利资助政策有效性的基础上,本文梳理现行海外专利资助政策的基本特征,以WTO《补贴与反补贴措施协议》(以下简称《SCM协议》)为依据,对27个省(自治区、直辖市)的现行海外专利资助政策进行反补贴问题审视。

4.1 专项性明显

(1)法律专项性。各省级行政机关制定的海外专利资助标准在资助类型、资助阶段和资助金额上存在较大差异。一是资助类型差异。现行省级海外专利资助政策中,北京、上海、山东等19个省市明确规定对海外发明专利进行资助,福建、广东等7个省份未明确规定资助专利具体类型,西藏则明确规定对海外发明和实用新型专利进行资助。二是资助阶段差异。政策的主要差异体现在是否对海外专利申请阶段(包括PCT专利的国际或国家阶段)进行资助,其中,贵州、黑龙江规定对海外专利申请阶段进行资助,山东、海南等6个省份规定仅对通过PCT途径进入国家阶段的专利申请进行资助,其它省份均未对海外专利申请阶段作出资助规定。三是资助金额差异。目前我国海外专利资助政策可以分为定额资助、限额资助和按比例资助3种资助模式,采取定额资助方式对海外发明专利进行资助的省份如图3所示,不同省份设定的单件专利资助金额存在较大差异。即使部分省份对单件专利资助的金额相同,对同族专利的累计资助标准也有所不同。

图3 现行各省(自治区、直辖市)海外发明专利资助标准(定额资助)Fig.3 Current provincial subsidy standards for international invention patents (quota subsidy)

综上所述,现行有效的海外专利资助政策具有明显的财政属性,并且能够获得比市场条件下更大的利益[33],属于WTO规定的补贴范畴。通常情况下,政府给予补贴并不必然违反SCM协定,但各省份将资助金申请主体限定为注册或登记地在本地区的单位,各地政府将补贴的获得限于其管辖范围内的地理区域,并且海外专利资助标准存在相当大的差异。这显然不是针对中国境内全部企业提供的中立补贴,容易产生地方保护主义倾向进而造成市场扭曲,构成法律专项性中的地区专项性。

(2)事实专项性。现行专利资助政策存在重点产业倾斜资助,例如《上海市知识产权专项资金管理办法(征求意见稿)》第4条规定,“……主要聚焦国家和本市重点产业”。另外,部分省份的海外专利资助政策还存在对部分企业进行重点资助的规定,例如《北京市知识产权资助金管理办法》第8条规定,“对符合以下条件之一的予以优先资助……(二)国家知识产权示范和优势企业、北京市知识产权示范和试点单位、专精特新中小企业、小型微型企业以及其他需要重点支持单位的专利和注册商标”。这些规定实际上更鼓励特定的行业或企业申请海外专利补贴,也可能构成事实上的专向性。

4.2 统一性欠缺,透明度不高

(1)法律渊源欠缺统一性。规范性文件的制定依据能够反映政策的实施目的和法律基础[34],具有重要的引领作用。如图4所示,省级海外专利资助政策的法律渊源缺乏统一性且效力层级较低。61.36%的海外专利资助政策的援引依据为省级行政机关制定的地方性规范或法规,主要包括省级专利促进条例和省级资金管理办法。仅有11个省份以《中华人民共和国专利法》等国家层级的法律或规范性文件为制定依据。出现这种情况的原因可能在于,2012年财政部正式出台的《资助向国外申请专利专项资金管理办法》已于2016年废止,目前中央缺乏统一的关于海外专利授权资助的法律文件可以被省级海外专利资助政策援引。

中央层面无法为各地立法提供原则性导向,是导致省级海外专利资助政策法律渊源效力层级低、统一性欠缺的重要原因,进而造成我国海外专利资助政策模式各异、标准混乱的局面。在这一状态下,各地的海外专利资助政策难免与《SCM协定》发生冲突,极易被认定为违反WTO承诺,进而遭遇反补贴调查或诉讼。

(2)透明度不足,难以履行公开与监管义务。有效监督对专利质量提升具有重要作用[35],现行省级海外专利资助政策普遍存在监督管理边界模糊的现象,现行海外专利资助政策中有13个省份没有对监督主体作出明确规定,剩余大部分省份将监督主体设定为行政部门。相关部门既是政策制定的参与者又是政策执行的监督者,容易导致管理与监督职责混同,产生监督公信力差、监管效率低下等问题。这使得中央难以对地方海外专利资助政策形成有效的政策披露和监管机制,导致《SCM协定》第25条的通知与监督义务履行不到位。

尽管目前我国尚未因海外专利资助引发反补贴调查,但随着科技实力和海外布局强度的不断提升,在本土企业海外专利网构筑过程中,补贴利益会间接增加技术产品在国际市场获取的竞争性利益,对它国产品产生冲击。这一潜在风险未来可能成为国外对我国海外专利资助补贴发起反补贴调查的案由。

5 主要结论与政策建议

通过对海外专利资助政策有效性和合规性的结合分析,本文发现:①省级层面的海外专利授权资助对海外有效专利提升具有显著正向促进作用,而海外专利申请资助对海外有效专利的提升效应不稳健;②海外实用新型专利授权资助条款的激励效应优于发明专利,且海外专利授权资助在资本密集型和技术密集型产业发挥较为显著的激励作用;③基本专利质量和出口强度正向调节海外专利授权资助与海外有效专利间正相关关系,且出口强度对海外专利授权资助与海外有效专利的调节作用依赖于基本专利质量;④现行的海外专利资助政策存在专项性明显、透明度缺失、监管不到位等明显违反《SCM协定》的制度设计漏洞。

尽管海外专利授权资助政策作为市场激励的有效补充,对推动“逆向专利”输出具有积极作用,对于我国通过建设创新型国家提升国际影响力的发展目标而言,相关问题亟待解决。在知识产权强国建设阶段,我国应将海外专利激励政策研究聚焦于如何构建符合《SCM协定》框架且更加富有效率的海外专利激励体系。

以符合国际规则为前提,高质量创造为核心,并为实现《SCM协定》框架下的逻辑自洽,本文对新阶段下海外专利激励体系构建提出如下建议:

(1)由中央统一制定竞争性的海外授权专利激励政策,降低专项性风险。①事权收归中央,废止地区层面的海外专利资助政策,将海外授权专利激励事权收归中央,由中央层面统一制定面向全国的海外授权专利奖励政策,并明晰资助标准和流程,充分考虑政府补贴有效性在不同环境下的差异性,适当对落后行业和地区进行政策倾斜;②引入竞争性的专利奖励机制,将海外授权专利奖励的主体资格扩大为中国境内全部企业,并明晰竞争性奖励金获取的甄选机制和资助标准,规避法律专项性;③设置多元化的监督主体并提高监督效率,突破政府单一监督主体的局限,强化社会监管,并对监督主体权利的行使程序和问责机制作出明确规定,最大限度发挥监督效能。相关部门应配合专利申请质量统计监控与反馈系统,建立初审机制,增强对策略性海外专利的辨别能力,提高监督部门补贴分配的专业性和科学性。激励政策应为中央监管地方提供制度化渠道,加强中央对地方监督的权威性、系统性和独立性,以便切实有效履行《SCM协定》中的监管义务。

(2)加大研发补贴力度,发挥企业自主行为与海外专利资助政策的协同性。基本专利质量本质上是研发质量,由于产业升级和技术研发难度较大,单一的专利费用资助难以对深度研发发挥激励作用,因此,应对高技术企业加强研发补贴,从根本上提升中国企业技术实力,对海外专利授权质量形成间接正向加成效应,并有效降低反补贴调查风险。

(3)推进非政府组织职能优化,拓展更多途径的激励保障。借鉴发达国家经验,充分发挥专利代理人协会等相关组织的专业服务功能,通过对中小企业提供海外专利援助服务、设立海外专利创造专项基金和海外知识产权保险等措施,建立市场机制下的资金支持和服务援助机制,减轻企业海外专利布局负担,形成推进专利高质量输出的整体合力。