叶春风 赵晓红 罗文

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的讲话中指出，要统筹安排，整合优化乡镇和街道党政机构、事业站所，保证基层权力给基层、基层事情基层办、基层事情有人办，让基层群众有更直接的改革获得感。党的二十大报告强调，坚持大抓基层的鲜明导向，推进以党建引领基层治理，把基层组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。按照宪法规定，乡镇政府是最基层的行政机构，是党和政府联系广大人民群众的纽带和桥梁，在推动乡村振兴中发挥着不可替代的作用。近年来，河南省积极推进深化乡镇管理体制机制改革，通过放权赋能推动乡镇转变职能，以“减县补乡”增强乡镇服务能力，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，为全省高质量发展提供坚实的体制机制保障。

一、促发展，优化配置机构编制资源

机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，优化配置乡镇机构编制资源，对于促进基层协调高效发展具有极为重要的意义。河南省《关于深化乡镇管理体制机制改革若干意见》进一步明确了乡镇的主责主业，共有八项，包括党的建设、经济发展、乡村建设、公共服务、平安建设、综合行政执法、行政审批服务、完成上级党委政府交办的其他事项等。为促进乡镇更好地履行职责，河南省在乡镇的机构设置和编制配备方面，结合乡镇的不同特点，采取有针对性的措施进行优化，有效发挥机构编制资源的效益。

乡镇机构实行限额管理。把常住人口、经济规模、经济结构、地域分布、区位状况等因素，作为衡量乡镇机构设置的基本指导标准，并依此构建乡镇机构设置的综合评价体系。在这一体系指导下，河南将全省乡镇划分为大、中、小三个不同的类型。按照乡镇机构实行限额管理的原则，在本次改革中，乡镇机构最多的设12个，最少的设10个，并且根据机构设置情况不同核定乡镇领导职数。

调整派驻机构管理权限。财政、自然资源和市场监管等县级部门派驻到乡镇的机构，由原来的部门管理，全部改为乡镇管理，其业务仍接受有关部门的指导。部分专业性、技术性较强不宜下放的事项，仍由县直有关部门承担。公安、司法行政部门设在乡镇的机构，管理体制保持不变，其日常工作由乡镇党委、政府统一指挥、调度。派驻到乡镇的机构工作人员党组织关系纳入乡镇统一管理，工作考核由乡镇负责，主要负责同志的任免由乡镇提出意见后实施。乡镇党委有权对派驻机构人员的履职情况、群众满意度等进行监督，并有权向派出机构的主管部门提出人事调整意见。

改变乡镇编制管理形态。按照“严控总量、动态调整”的原则，乡镇编制由静态管理向动态管理转变，同时加大乡镇编制资源保障力度，根据乡镇规模合理确定乡镇编制数量；对于人口较多、经济发展和管理任务较重的乡镇适当增加编制，而对于规模较小的乡镇则适当限制其编制数量。

“减县补乡”下沉人员编制。结合全省推进的事业单位重塑性改革，对县直部门和乡镇编制进行调整，盘活县直部门的部分编制资源，激励县直部门人员连人带编下沉到乡镇工作。乡镇急需的综合行政执法、便民服务等专业技术人员，由此得到了优先补充。自此项工作开展以来，全省“减县补乡”下沉到乡镇的编制达7万多名，乡镇平均编制数增加55%以上。通过“减县补乡”，乡镇的工作力量得到加强。

二、激活力，推进放权赋能精准化

放权精准化。首先是能放尽放，确保基层事基层办。按照“应放尽放、依法下放”原则，参照省委、省政府赋予经济发达镇185项经济社会管理权限，向基层下放更多管理服务权限。凡是乡镇履行主责主业需要和群众关心关注的重点事项，充分赋予相应的权限，切实解决权责不对等问题，充分发挥乡镇就近管理的优势和就近服务的积极性。其次是按需下放，确保下放权限有效承接。以乡镇实际工作需要为出发点，实行“乡镇点菜、部门端菜”的“菜单式”放权，不搞一刀切，满足乡镇的差异化要求，对于不需要或不具备能力承接的事项暂缓下放。再次是推进相对集中处罚权下放。2021年11月，省政府印发《关于济源市在镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的批复》，明确从2022年1月1日开始，济源市所属的16个镇（街道），可以独立行使县级行政处罚权。济源是河南省第一个在乡镇开展相对集中行政处罚权工作的地方。在下放权力的过程中，济源市在“中心下移、依法下放、权责一致”原则的指导下依法赋权，其中，有160项行政处罚权下放给11个镇政府，而有30项行政处罚权下放给5个街道办事处，这些下放的权力包括生态环境、自然资源、住房建设、文广旅游以及消防救援等多个部门所管辖的事项。为确保乡镇（街道）能够接得住、管得好，济源市向16个镇（街道）连人带编下沉人员316名。

职责清单化。河南省委编办制定《河南省乡镇职责参考目录》，明确了乡镇党委、政府的主要职责，涉及乡镇党建群团工作、经济发展、乡村建设、公共服务、平安建设、综合行政执法、行政审批服务、综合协调等职责事项共108条。各省辖市参照省目录，指导所属县（市、区）结合实际，编制《乡镇职责清单》《县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》等，进一步厘清了乡镇职能，明确了乡镇主责主业。在此基础上，河南省建立健全职责清单动态管理机制，根据法律法规“立、改、废、释”和乡镇机构职能调整等情况，及时调整完善清单职责。

运行流程化。乡镇职责实行严格的准入制度，凡是县级职能部门委托或交由乡镇承担的事项，县级党委政府必须在进行严格审核把关之后才能下放，严禁以放权赋能名义向乡镇“甩包袱”“卸担子”，增加基层负担。制作权力运行流程图，严格按照清单和流程图行使职权，及时解决县级职能部门和乡镇工作运行不畅、推诿扯皮等问题。

便民服务标准化。乡镇行政审批服务中心实行标准化建设，服务场所统一标识。乡镇本级和县（市、区）委托下放的行政审批、公共服务事项，按照“应进必进、能进则进”原则向行政审批服务中心集中，实现“一站式服务”“进一门办理”。同时推动便民服务向村（社区）延伸，为基层群众服务的事项，能下沉到村（社区）办理的，则下沉到村（社区）通过代缴、代办、代理等形式解决。所有公共服务事项，均以清单形式向社会公开，优化办事流程、明确办理时限、提升服务标准，最大限度满足基层群众办事需求。

三、重规范，推行“一支队伍管执法”

河南省认真落实党和国家的总体部署，在加强乡镇综合行政执法规范化、制度化建设方面持续发力，在借鉴先进地区综合行政执法经验的基础上，结合实际加强综合行政执法力量建设，在乡镇统一设置综合行政执法大队，推进乡镇“一支队伍管执法”。2022年9月，省委编办会同省司法厅印发《关于加快推进乡镇综合行政执法规范化建设的通知》，印制《河南省乡镇（街道）综合行政执法规范化实用手册》，对全省乡镇开展综合行政执法工作进行指导，要求向基层延伸和下沉行政执法权限和执法力量，乡镇在综合行政执法的地位得到加强，统一指挥和统筹协调职责也得到了进一步强化。

乡镇执法主体地位得以确立。为破解乡镇执法“看得见、管不了”的难题，河南省对乡镇开展综合行政执法的范围予以明确界定，按照规定的程序，建立乡镇综合行政执法事项清单制度，明确乡镇人民政府的执法主体地位，以乡镇人民政府名义执法，乡镇有了执法权。自2021年11月以来，河南省人民政府以省辖市为单位，对开展乡镇综合行政执法工作进行批复，陆续依法确认乡镇人民政府综合行政执法主体资格，乡镇人民政府可在生态环境保护、自然资源和规划、交通运输、城市管理、农业农村、消防救援、广电文化和旅游等领域，依法实施与行政处罚权相关的行政检查权、行政强制权。同时，各省辖市按照有关规定，把乡镇的行政执法主体资格和行使的行政处罚权事项清单依法向社会公布。

党建引领成效显著。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，促进党建与执法融合，增强执法队伍的凝聚力、向心力，提高执法效能。有些乡镇成立了综合行政执法大队党支部，由乡镇分管综合行政执法工作的党委副书记或乡镇同级别干部担任党支部书记，综合行政执法大队大队长担任党支部副书记；市场监管、自然资源、生态环保等执法人员的党组织关系均转入综合行政执法大队党支部，实行统一管理。

培训制度逐步完善。县级司法行政部门定期组织乡镇执法人员开展专业法律知识和业务技能培训，不断提高行政执法人员的法律素质、业务素质和应急处置能力。安阳市各县（市、区）在司法局的统一组织下，要求下放权限较多的部门（生态环境保护、自然资源和规划、城市管理、交通运输、住房建设）开展执法业务培训。培训形式多种多样，有的请专家授课，有的采取上挂下派锻炼，还有的进行集中培训等。业务培训的主要对象既有乡镇主管执法工作的领导，也有执法队长，还有普通执法人员。自去年以来，安阳已经有2089人次接受了集中培训，全市通过考试取得执法证的有1279人。形式多样的执法业务培训，在提升乡镇执法人员的能力素质的同时，对乡镇综合行政执法规范化水平的提高也是一种有力的促进。

四、强队伍，提升服务乡村振兴能力和水平

针对乡镇待遇低、“留人拴心”有困难、人员结构需要优化等问题，河南省多措并举加大对乡镇的支持保障力度，进一步凝聚乡镇工作力量，并通过减负促使乡镇轻装上阵，有效提高基层服务能力和水平。

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赋予乡镇用人自主权。乡镇编制实行分类管理，人员进行统筹使用。乡镇人员既可以在乡镇之间流动，也可以在乡镇和县直部门之间流动。乡镇聚焦主责主业合理调配使用人员，在工作岗位安排上更加灵活。用人自主权的实施，有效激发了乡镇的活力，进一步提升了乡镇编制使用效益。特别是县级财政、自然资源和市场监管等部门，建立从乡镇对口机构选调人员机制，良好的人员流动畅通渠道有助于更好地调动乡镇人员的工作热情和工作积极性。同时充分发挥机构编制的激励作用，经过严格考核评估，乡镇可设置副科级机构，从而解决了长期困扰乡镇事业编制人员晋升难的问题。

选优配强干部队伍。加强乡镇干部队伍建设，在选拔乡镇领导班子成员时，打破条条框框限制，从村（社区）党组织书记、大学生村官、选调生、乡镇事业编制人员中发现人才，对在工作中表现优秀，会干事、能干事、干成事的，则作为选拔对象优先使用。按照有关规定，乡镇领导班子严格实行任期制管理。对新录用公务员设定服务年限，最低服务期为5年。对于事业单位新招聘人员，同样参照公务员设置最低服务年限，以保持乡镇工作人员的相对稳定。对于“减县补乡”下沉到乡镇的人员，规定在乡镇的服务年限不低于3年。同时，为保证下沉人员在乡镇留得住、干得好，建立了下沉人员考核激励机制：达到优秀标准的，由原来的自收自支或差额补贴事业编制管理，改为纳入全额拨款事业编制管理或享受同等待遇。对于表现合格的，可选择继续在乡镇工作或回原单位工作。对于表现不合格的，不仅要退回原单位重新安置，还要对他们设置限制提拔使用的时限。

提高乡镇工作待遇。乡镇工作环境艰苦、任务重、待遇低，是造成乡镇现有工作人员年龄老化、知识结构不合理等的重要原因之一。为改善乡镇工作待遇，在推进深化乡镇管理体制改革中，河南省采取了以下几项措施：一是乡镇行政和事业人员同工同酬，解决在同样岗位却因身份不同待遇有差异的问题。在乡镇工作的事业编制干部，在工作补贴发放和干部周转房使用方面，与乡镇公务员享有同等待遇。二是调整乡镇工作补贴标准，明确规定：乡镇机关工作人员收入高于县直机关同职级人员20%以上。三是落实职务与职级并行制度，明确要求县乡机关职级职数分开核定，县级机关不得占用乡镇职数。四是适当提高乡镇年度考核优秀等次比例，对乡镇事业单位专业技术岗位管理进行优化。五是推动落实乡镇干部带薪年假制度，定期为乡镇干部组织健康体检。

加强财力保障。为保障乡镇正常运转，提高乡镇支出保障能力，防范化解乡镇财政运行风险，河南省采取措施强化乡镇财政管理。对于财政收入困难、财政管理能力薄弱的乡镇，全部纳入乡财县管范围。

除上述改革措施外，为建立健全乡镇减负长效机制，河南省明确了“十个不得”，不得重复督查检查、不得反复填表报数、不得层层套开会议、不得干预机构编制、不得长期借调干部等。夯实基层基础，完善基层治理体系，提升基层治理能力，一系列深化乡镇管理体制机制的改革举措，正在河南陆续落地见效。

习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”深化乡镇管理体制机制改革，推进基层治理体系和治理能力现代化是一篇大文章，也是一项常做常新、永无止境的改革课题。河南省将进一步牢固树立大抓基层的鲜明导向，持续深化乡镇管理体制机制改革和探索，优化基层治理结构，提升基层治理效能，不断巩固党的执政基础，维护基层政权安全。