陈 林，杨抗抗

（1.中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088；2.中国社会科学院政治学研究所，北京 100732）

人民政协是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。习近平总书记指出：要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”［1］,“人民政协是国家治理体系的重要组成部分［2］”，“要把人民政协制度优势转化为国家治理效能”，为“实现新时代中国共产党的历史使命凝心聚力”［3］。作为党领导的专门协商机构，人民政协在提升国家治理效能方面具有显著的制度优势，探究人民政协制度优势转化为国家治理效能的内在逻辑，对于发展人民政协事业、发展中国特色社会主义民主政治、完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化，具有重大的理论和实践价值。

一、理论渊源：人民政协制度何以赋能国家治理现代化

人民政协制度之所以能够转化为国家治理效能，关键在于有马克思主义科学理论的指导。同时，中国共产党创造性转化和创新性发展了中华优秀传统文化，如尚公、和合、协商、民本，使人民政协制度符合中国国情，成为具有中国特色的统一战线组织、多党合作和政治协商的重要机构、人民民主的重要形式，推动国家治理效能提升。

（一）人民政协制度的马克思主义理论基础

以马克思主义作为中国共产党的根本指导思想，“为中国革命、建设、改革提供了强大思想武器，使中国这个古老的东方大国创造了人类历史上前所未有的发展奇迹”［4］，人民政协制度便是中国共产党在马克思主义中国化进程中进行的伟大政治制度创造。

一是继承了马克思主义统一战线理论。马克思主义理论提出，无产阶级获得自身解放，团结统一是基本前提，“每个国家的工人运动的成功只能靠团结和联合的力量来保证”，工人团体之间应该“彼此结成亲密合作的永久联盟”［5］。同时，无产阶级为了壮大自身力量，必须争取农民支持，联合城市小资产阶级、资产阶级和各国的民主政党。马克思、恩格斯这种“联盟”的思想和实践，本质上来说就是建立无产阶级统一战线，这是“推翻世界压迫者，求得无产阶级乃至全人类彻底解放的重要策略”［6］。以毛泽东为代表的党的第一代领导集体，创造性地提出建立以工农联盟为基础的占民族人口绝大多数人的广泛统一战线，团结一切可以团结的力量，正确对待和处理统一战线中资产阶级的问题，将小资产阶级和民族资产阶级纳入革命联盟队伍，这是毛泽东对马克思统一战线理论的独创性贡献。在中国革命不同历史时期，统一战线理论都发挥了重要的历史功能，与武装斗争、党的建设并列成为中国革命胜利的三大法宝。

二是继承了马克思主义政党理论。马克思、恩格斯认为无产阶级是最革命的阶级，要“使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权”［7］。无产阶级政党理论在俄国获得了成功，在中国革命、建设和改革的过程中，中国共产党将马克思主义政党理论与中国实际相结合，开创了中国特色社会主义政党理论和制度，人民政协成为新中国政党制度中专司多党合作和政治协商的重要机构。1949年新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议履行了重大政治职责，这也标志着中国特色的社会主义政党制度和人民政协制度正式确立。

三是继承了马克思主义民主理论。马克思主义民主理论认为，理想的国家只能是人民当家作主的国家，民主是一种国家制度。无产阶级民主以生产资料公有制为基础，由无产阶级和其他劳动人民掌管政权，它是最高类型的民主。1954年，在第一届全国人民代表大会第一次会议召开后，人民政协作为专门的协商机构继续以“新民主的一个特点持续存在”［8］，不断发展协商民主这一实现党的领导的重要方式及社会主义民主政治的特有形式的独特优势。协商民主继承和发展了马克思主义民主理论，打破了西方民主模式的虚假表象，为“有事好商量，众人的事情由众人商量”这一民主的真谛提供了真实的、专业化的协商渠道和崭新平台。

（二）人民政协制度的中华优秀传统文化基础

习近平总书记强调：“人民政协根植于中国历史文化。”［2］中国之所以能够生成政治协商这种独特的、独有的、独到的民主形式，与中华民族长期形成的优秀政治文化密不可分。

第一，以天下为公的尚公精神引领政治协商。“大道之行也，天下为公”（《礼记·礼运》）是根植于中国人思想世界和灵魂深处的核心政治文化观念之一，更是千百年来中华民族不懈追求的高尚道德品质和坚定政治信仰。人民政协坚持围绕中心、服务大局的公共精神，聚焦党和国家大政方针和重要议题开展政治协商，这种以公共利益为取向的制度安排和协商文明，是中华优秀传统文化中天下为公精神在新的时代背景下的真实而具体的呈现。正是在这种公共精神的引领下，人民政协坚持国家至上、民族至上、人民至上，为中华民族伟大复兴贡献力量。

第二，以求同存异的和合价值找到最大公约数。求同存异是中华优秀传统政治文化中道原则的集中表现。“君子和而不同，小人同而不和” （《论语·子路》），当求同存异理念延伸到政治领域，成为理性协商、平等有序参与政治的一项基本规范之后，坚持“有事好商量，众人的事情由众人商量”［9］，在共同思想政治基础上不断扩展“同心圆”、追求“最大公约数”的这种包容差异、尊重多样、凝聚共识的人民政协制度就为新的时代扩同缩异、聚同化异提供了协商智慧、协商方法与协商原则。

第三，以兼容并蓄的协商理念推动工作开展。兼容并蓄的协商理念源于春秋时期“和实生物，同则不继”（《国语·郑语》）的和合价值。人民政协制度将社会不同界别意见、不同领域意见、不同观点意见进行提炼、转化和凝聚，确保不同治理主体的意见及诉求通过制度化的有序方式转化为党和政府的决策依据，能够促进不同思想观点的充分表达和深入交流，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好氛围，为思想观念在碰撞、交流与汇通基础上形成广泛共识提供了基本保障。

第四，以民为邦本的民本思想指导协商实践。以民为本是中国古代政治思想观念的逻辑起点，所谓“天下非一人之天下也，天下之天下也” （《吕氏春秋·贵公》）即是强调政治的民本取向。民为邦本转化到政治实践中表现为爱民、重民、富民、利民、安民、信民等，在古代王权时代这种民本思想所发挥的历史作用相对有限，如今这种政治观念被中国共产党继承和发展。在人民政协工作中，坚持以民为本、以民为先、履职为民，已经成为协商实践的基本思想指导。在党的领导下，人民政协围绕国家治理的热点、难点和重点领域开展协商，充分反映了人民群众的利益诉求，为民本思想的当代转化助力。

二、制度优势：人民政协制度赋能国家治理现代化的功能彰显

人民政协制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，它揭示了民主的真谛，体现了公平正义的价值，反映了中国新型政党制度的制度优势，为国家治理效能的提升提供了崭新平台和人才保障。

（一）人民政协制度深刻揭示了民主的真谛

民主是人类政治文明的显著标志之一。关于什么是好的民主、民主的真谛为何，千百年来人类一直在探索。亚里士多德认为，“无论从政是一件好事或是一件坏事都应该让全体公民参与政治”［10］，但在古希腊的民主体制下，只有成年男性公民拥有民主权利，占人口绝大多数的奴隶和女性无法参与政治。近代以来，密尔的“代议制政府”理论与熊彼特的“精英民主”理论成为民主的主要形式，在这种民主制度下，“人民”在事实上被悬搁，人民“只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选举出来，他们就是奴隶，他们就等于零了”［11］。这种虚置的民主，至今仍然是西方国家普遍采取的民主实现方式。

马克思对民主进行了深入的考察，他认为“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争取民主”［12］。在深刻反思巴黎公社人民民主实践的基础上，马克思将“人民当权”视为民主的实现形式和可行路径，这无疑是对民主理论和实践的巨大推动。在“人民当权”的民主观指导下，中国共产党坚持民主就是人民当家作主的基本观点，强调“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主”［9］。

人民政协政治协商、民主监督、参政议政的三大职能，充分彰显了增进社会共识、促进人民团结的政治目的，它不仅是实现中国共产党领导的重要方式，更揭示了我国社会主义民主政治的独特优势。中国共产党作为执政党，领导和支持人民当家作主，在习近平总书记论述国家政治制度是否民主有效的“八个能否”中，与人民当家作主直接相关的具体指标共有五项。人民政协的协商民主超越了西方对民主的固有认知，弥补了选举民主的阶段性、片面性等局限和弊端，在国家权力与社会大众之间架起了一座沟通的桥梁。民众的意见、建议通过这一开放性、包容性的政治制度设计涌入国家治理当中，必将大幅提高国家治理效能，这同样是民主真实性的有力彰显。

人民政协协商民主揭示民主真谛的另外一个重要原因在于它拓展了社会主义民主的广度与深度。从广度层面看，人民政协汇聚全国各领域的精英，为国家治理效能跃升提供智力支撑，具有显著的人才优势。同时，人民政协由各界别代表人物组成，具有广泛的人员代表性和包容性。在协商民主实践领域，人民政协既关注多数人的意见，也不会忽略少数人的意见，这无疑扩展了民主的广度。从深度层面看，人民政协协商民主坚持全过程人民民主的原则，从协商到决策再到执行与监督，全过程均以贯彻民主价值为目的和原则；人民政协委员履职尽责、建言献策，不仅为国家治理现代化助力，而且极大拓展了我国民主的深度。

（二）人民政协制度推动了国家治理的公平价值实现

“人民当家作主”的民主真谛要求国家治理必须采取人人平等、人人参与的共享式治理模式。习近平总书记指出，中国共产党要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”［13］。中国的国家治理现代化是以追求包括公平正义价值原则在内的善治为目的的，制度建设与改革的目标之一便是为了实现国家治理进程中公平价值的实现。

人民政协以平等协商、求同存异、兼容并蓄的价值取向开展协商民主，这不仅体现了我国人民当家作主的社会主义本质要求，而且实现了社会主义人人平等的公平价值理念。在当代世界政治舞台上，许多国家采取欧美为代表的单一选举制度，这种票决民主或称选举民主是以少数人服从多数人为原则的，它所形成的赢者通吃的局面意味着近半数的选民只能接受自己不愿接受的政治领袖来领导国家，竞争性选举民主导致一个国家的民意被人为的制度分裂为两个或多个对立面，进而造成社会动荡、民粹主义泛滥、后真相政治盛行，社会分化日益加剧，政治危机不断。西方国家的治理教训向我们展示了制度差异所导致的治理绩效的巨大不同，公平价值的缺失必然会使国家能力降低，甚至丧失人民的支持。一方面中国的国家制度建构从马克思主义理论和中华优秀传统文化中不断汲取国家治理的有效因素，并对其进行创造性转化和创新性发展，另一方面，西方失败的国家治理教训也警醒中国不能重蹈覆辙。人民政协制度与人民代表大会制度两者在民主的公平价值方面构成了良好的互补关系。人大制度以尊重多数为原则，人民政协制度以更好处理多数与少数的关系问题为原则，两种制度协同克服了西方单一选举制的弊端，为社会公平正义价值的实现提供了制度保障。

客观而言，改革开放四十多年以来，中国在取得巨大发展成就的同时，也出现了一些社会不公平现象和问题，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为我国当前的社会主要矛盾，这是国家治理现代化进程中面临的新议题。人民政协协商民主，在各界各族和不同利益群体中建立起畅通的利益表达渠道，有序、理性的协商和对话平台对于化解矛盾具有突出的作用。因此，人民政协制度是当代中国国家治理中最大限度维护和实现社会公平正义的重要制度保障［14］，它为国家治理效能跃升提供了有力支撑。

（三）人民政协制度反映了多党合作的新型政党制度优势

中国新型政党制度对于提升国家治理效能具有重要的政治功能。习近平总书记曾对新旧政党制度有客观、全面的总结，强调中国新型政党制度“真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”“把各个政党和无党派人士紧密团结起来，为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”［15］。人民政协制度充分保障了民主党派成员在各级政协组织中发表意见主张［16］，同时，多党合作以政治协商、民主监督、参政议政和凝聚共识为内容和方式，将新型政党制度的制度优势有效嵌入国家治理各个环节，在重大方针政策的制定、重大建设项目的论证及党和国家领导人任免等事关国计民生的重要政治活动中发挥了不可替代的作用。

中国新型政党制度之所以能够提升国家治理效能，一个关键的原因在于它能够集中民智、群策群力，充分发挥各类人才在国家治理中的智力支撑作用。人民政协的人才优势，首先表现为高端人才多。由于政协组织的超强包容性，各党派团体、各族各界、各阶层的优秀人才被吸纳为委员的比例高，他们往往在社会上有影响力、在学术研究上颇有造诣、在海内外有广泛的联系，这些人才通过人民政协组织，往往能够起到常人所起不到的作用。其次表现为社会界别广。人民政协制度按照一定比例从不同界别中吸纳人才、汇聚人才的独特做法，有助于不同领域和界别的贤达通过人民政协平台发挥聪明才智。最后表现为领导成员政治经验丰富。各级政协的主席、副主席，专门委员会主任、副主任，许多都有各级党委、政府等相关工作经验，有效的人才培养和选拔机制使得人民政协领导成员的政治站位、工作能力和综合协调能力十分出众，这些优势无疑能够在很大程度上提升人民政协服务党和国家工作大局的能力。

三、效能提升：人民政协制度持续赋能国家治理现代化的关键路径

人民政协制度在建立新中国和社会主义革命、建设、改革开放各个历史时期都发挥了十分重要的作用。立足新时代，持续发挥人民政协制度在推动国家治理现代化方面的独特优势，其关键路径如下。

（一）坚持党的领导，确保人民政协赋能国家治理的履职方向正确

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义最大的优势，人民政协赋能国家治理的首要前提便是“把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求”［2］。坚持党的领导，是人民政协事业发展进步的根本保证，也是人民政协成立时的初心所在。

第一，完善落实“两个维护”的制度机制，始终把坚持正确政治方向摆在首位，切实提高政治站位。贯彻落实党中央重大决策战略部署，学习贯彻习近平总书记重要讲话精神和重要指示批示，带头“听党话、感党恩、跟党走”。同时，要注重发挥督察功能，为做到“两个维护”提供机制保障。第二，人民政协重点工作要纳入党委工作全局。习近平总书记强调：“各级党委要把人民政协工作纳入重要议事日程，坚持党委常委会会议定期听取政协党组工作、政协常委会工作情况汇报制度，对政协党组织执行党的路线方针政策等情况进行督促检查。”［17］人民政协与党委和政府工作的有效衔接，是“提高人民政协协商民主科学性和时效性的关键所在”［18］。同时，要落实党委主要负责同志带头参加政协重要活动的制度，严格执行重大问题请示报告制度，健全完善工作规则，切实发挥政协党组主要把方向、管大局、保落实的领导作用［19］。第三，坚持以政治建设为统领推进政协党的各项建设。要把学习宣传贯彻党的二十大精神作为当前和今后一个时期的重大政治任务，旗帜鲜明讲政治，始终坚持人民政协工作正确政治方向，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚持为国履职、为民尽责。人民政协要坚持团结和民主两大主题，强化党建引领，着力提质增效，坚持建言资政和凝聚共识双向发力。

（二）发挥人民政协专门协商机构作用和制度功能优势

协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，它不仅充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势，而且与选举民主互相补充、相得益彰。在新时代背景下，要继续发挥人民政协专门协商机构的重要作用和制度功能优势，突出其在我国社会主义民主政治建设中的全局性根本性引领和推动作用的重要地位。

第一，促进政治协商多元主体的平等有序参与。在“大团结、大统一”的方阵引导下，人民政协要重点关注将多元主体纳入政治协商轨道，推动不同界别、不同身份人士在国家治理中平等有序参与到政治事务中来。第二，形成接受批评、改进工作的良好协商氛围。协商民主要运用好民主集中制的优势，发扬“团结—批评—团结”的优良传统，激发不同思想观点的充分表达和深入交流，在相互尊重、平等协商、遵循规则、有序真诚的基础上，理性有度、合法依章地畅所欲言、各抒己见。第三，以协商民主涵养公民素质和公民文化。人民政协积极关注民众吁求的制度品格对于培育公民的现代民主素养具有重要的示范和表率作用［20］，在这种潜移默化的熏陶下，民众置身于富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观营造的良好社会氛围中，更有利于人们传递和谐观念，为社会主义现代化强国建设奠定良好民众基础。第四，丰富协商治理形式。巩固界别协商和提案协商等传统形式，继续发挥其反映社情民意、参与国家治理的重要作用，鼓励专题协商和对口协商等拓展形式。探索应急协商和督办反馈协商等新形式，将各阶层人民群众关心的公共事务纳入到人民政协协商民主议事中来，抓住事关人民群众切身利益的重大议题，提高协商治理的科学性、针对性与准确性。

（三）加强思想政治引领，广泛汇聚团结奋斗的正能量

团结是我们党取得成功的宝贵经验之一，在当前世界百年未有之大变局的时代背景下，唯有全民族汇聚起团结奋斗的强大合力，才能为国家治理效能跃升助力，为实现中华民族伟大复兴凝聚力量。人民政协在增进全国各族人民大团结的重大历史使命前，担负重要职责，承担重要使命，拥有重要优势。

首先，加强思想引领，广泛凝聚共识。人民政协要通过各族各界代表人士卓有成效的工作，以党的创新理论团结教育人们，在塑造共同思想基础的前提下，共商国是、化解矛盾。具体而言，就是引导参加人民政协的各党派团体和各族各界人士深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，加强时事政治和政策的学习，重点突出中共党史、新中国史以及统一战线史、人民政协史，树立正确的历史观、大局观、人民观。唯有思想保持高度一致，才能朝着共同目标前进。其次，正确看待和处理一致性与多样性的关系。一致性与多样性的统一是做好思想政治引领工作的核心所在。一致性是共同思想能够形成的基础，多样性是利益多元、思想多样的反映。在工作中，要在追求多样性中寻求一致性。在人民政协的工作实际中经常会面对不同界别和群体的多样利益诉求，对于这些诉求不能简单否定、片面割裂，要坚持求同存异、聚同化异，发挥协商的政治优势处理好诉求多样性与思想一致性的关系。最后，多层次开展交流交往，团结一切可以团结的力量。人民政协需要沟通联络的界别与群体非常广泛，如党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层，要健全与他们沟通联络的机制。全面贯彻党的民族政策和宗教政策，坚持“一个中国”基本原则，团结海外侨胞，为中华民族伟大复兴汇聚一切可以团结的力量。

（四）优化界别构成，强化委员责任担当

在中华民族伟大复兴的时代号召下，在国家治理现代化的现实需要下，人民政协不断优化界别构成、强化政协委员责任担当是适应当前新形势、新环境的必要举措。

第一，广泛吸纳新阶层加入界别组织。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，一大批新的社会阶层群体涌现出来，他们已经成为推进国家发展和社会进步不可忽视的重要力量。要尽可能把社会新阶层群体吸收到人民政协组织当中来，与时俱进调整界别设置，不断为国家协商治理输入新鲜血液，为新的利益诉求群体提供政治参与渠道，在有效降低国家治理风险的同时，维护社会稳定。第二，强化政协委员主体作用。积极开展政协委员思想理论素养提升的培训活动，提高委员履职尽责的政治能力。增强政协委员主动参与协商治理的意识，发挥委员的才智。第三，健全政协委员协商对话机制。创新界别联席会议形式，邀请不同界别委员共同参加或列席会议，对重大课题联合攻关，打破界别差异造成的交流障碍。总之，要通过各种渠道强化政协委员责任担当，“以模范行动展现新时代政协委员的风采”［17］。