刘颖

［摘 要］ 鉴于依法办学、依法治校、依法治教是新时代高等学校治理的基本理念和基本方式，也是新时代法治国家、法治政府、法治社会建设的必然要求，从行政法角度分析，高校作为公务法人，新时代高校法治建设是法治政府建设的组成部分，高校法治建设要率先突破，对法治政府起到示范和引领作用，而高校法治建设率先突破的实现存在困境，针对困境探索出高校法治建设率先突破的实践路径。

［关键词］ 新时代；高校法治建设；率先突破；行政法

［基金项目］ 2021年度中共辽宁省委全面依法治省委员会办公室项目“辽宁省基层政府行政审批制度改革转变政府职能调研报告”（LNYFZHISB2021LX14）；2023年度辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心“海洋可持续发展”学科交叉专项研究课题“国家级海洋特别保护区海洋环境公益诉讼制度研究”（JYBRWJD2023LX08）

［作者简介］ 刘 颖（1968—），女（满族），辽宁岫岩人，博士，辽宁师范大学法学院副教授，主要从事行政法与行政诉讼法研究。

［中图分类号］ G642.0 ［文献标识码］ A［文章编号］ 1674-9324（2023）26-0036-04［收稿日期］ 2022-12-02

引言

高校在法律上是一个特殊主体，从民事主体来看，根据《中华人民共和国民法典》第八十七条规定，高校作为事业单位，是非营利法人；从行政法的角度来看，高校对于政府来说，是行政相对人，对于师生来说，又是一个行政主体，是法律法规授权的［1］。高校作为法律法规授权的行政主体，其行为具有准行政性。2012年12月，教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知，对高校法治建设起到了积极的推动作用。随着社会的发展，中国特色社会主义法治建设逐步进入了一个新时代，高校法治建设也随之步入了新時代。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对推进依法治教做出了详细规定；2020年7月，教育部发布《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（以下简称《意见》），为高等学校深入推进依法治校工作指明了方向。高校作为法律法规授权的行政主体，如何实现高校法治建设在法治国家、法治政府、法治社会建设中率先突破，对其研究具有一定的实践价值和现实意义。

一、从行政法视角分析高校法治建设理论基础

（一）高校具有行政法上独立法人资格

《意见》中指出：“减少行政干预，为学校松绑减负、简除烦苛，尊重保障学校独立法人地位和办学自主权。”这表明高校具有独立法人格。尽管在法律上，我国尚无公务法人的概念，更谈不上对高校的公务法人地位进行界定，但是，根据《中华人民共和国教育法》第二十九条所规定的有关学生学籍管理、处分及学业证书颁发等方面的权利，体现出高校具有公权力性质，具有典型的行政职权或公共管理职权。《中华人民共和国行政诉讼法》自修改实施以来，扩大了学生状告高校的受案范围，因此，高校公法人的地位在我国法律界和司法界已经得到了普遍认同。

（二）高校具有行政管理权

根据公法人理论，公务法人与承担特定行政职能、服务特定行政目的的机关法人不同，是具有特定行政目的的服务性机构，是以国家行政主体为特定目的而设立的服务性机构。相对于政府机构而言，作为公务法人的大学，其特征是显而易见的，即存在的目的是向社会公众提供特定领域的服务，而不是为了落实对公共事务的管理；在提供服务过程中，公权力的行使受到限制，不外溢于事业单位，所提供的服务及其过程具有专门性，由机构自我管理。2017年4月，教育部等五部门发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《简政放权意见》），该《简政放权意见》列举的高校自主权有20项行政职权。

综上，从行政法的角度来看，作为社会组织的高校，其法治建设关注的是高校的治理权如何实现；高校对内部事务的管理权有无法律依据，权力的边界在哪里，即高校是否具有行政主体地位，其行使职权是否受司法审查，司法审查与高校办学自主权之间的关系如何平衡。高校法治建设如何在法治国家、法治社会、法治政府建设中实现率先突破，从而起到引领和示范作用，还须进一步研究。

二、新时代高校法治建设率先突破困境

高校是具有一定公权力的公法人中的公务法人，其行政权力主要来自学校的招生、学位证书的颁发、毕业证书的颁发及日常事务的管理等国家授权的内容。新时代对高校实现依法办学、依法治校、依法治教提出了新任务和新要求，在实践中，从行政法的角度出发，高校实现法治建设需率先突破如下困境。

（一）缺乏独立法治机构

高校行政权的法人治理结构较完备，但是其内部机构中缺少独立的法治机构。以教育部直属的75所高校为例，通过官网查询，高校法人治理机构中包含法律机构的有20所，所占比例为26.67%；独立设置法制机构的有7个，所占比例为9.33%。由于高校法治机构不独立，法治与人治博弈时将处于劣势，对高校法治建设率先突破存在一定障碍。

（二）依法办学、依法治校、依法治教法律依据不统一

高校的法律制度可以说是大学自我管理的基石，但是根据《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国高等教育法》等法律法规，对大学内部事务的管理权限没有统一的法律制度，仅在学校的基本方面做出了一些规定，而未对大学内部的具体事务做出更加细致和统一的规定。实践中，尽管我国高等教育的相关法律法规已初步建立，但并未完善，例如，成人教育、教育投入、教育经费、高等学校安全和校产管理等方面的相关法律法规。

（三）高校自治制度不完善

高校虽然制定了章程，但有的高校只是纸上谈兵，执行不到位。很多高校的章程都是近乎相同的，而且对于一些重大的根本性问题，学校的章程中并没有相应的规定。各高校的章程缺乏自身的特点和风格，在管理上不能有效地解决冲突矛盾和问题［2］。

（四）依法办学、依法治校、依法治教缺乏内部监督

有些高校缺乏应有的法律监督，内部缺乏相应的约束机制；有些高校的民主监督机构如工会、教职员工大会等虽然正常运行，但相互制约的内部约束机制在决策、执行、监督三个环节中没有形成。在实际管理中，除了客观上极少或基本不受程序和制度的监督和约束外，管理者主观上不愿接受他人或制度的监督，因此，依法治校理念难以贯彻执行。

（五）教师、学生救济权利救助体系不健全

随着高校师生整体法治意识的增强和某些高校内部管理的失当，导致出现了越来越多的师生纠纷和愈演愈烈的高校内部管理纠纷。很多争议都是由于处理程序不当或观念上的冲突而引发的，很多矛盾完全可以通过高校内部的途径处理。而部分高校缺乏有效的救济体系和途径，极易引发争议的进一步扩大，最终只能选择诉讼途径解决这一问题。如教职工辞职、离职引发纠纷的处理，对违纪学生的处分等，有些高校处理方式生硬，操作性不强，又缺乏相关的解决机制。

三、从行政法视角分析新时代高校法治建设率先突破的路径

虽然高校依法办学、依法治校、依法治教的理念已经形成，但如何针对高校法治建设中的困境，实现高校法治建设率先突破？从行政法视角分析，高校应从组织、制度、行为、监督追责、评价等不同层面来探寻高校法治建设率先突破的路径。

（一）从行政主体内部组织架构方面实现突破

1.在法人治理机构中增设独立的法治机构。从行政组织法考虑，组织建设对高校法治建设路径至关重要［3］。考虑到当前环境下学校法治工作任务繁重，高校在重大决策前和重要文件发布前，最好能设置独立负责法治工作的机构，将其定位为有职有权、可以合法性审查及文件起草说明和决策会议记录中记载的相关意见的学校重要管理部门。

2.建立高校法治副校长制度。2020年12月，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》主張将法治副校长制度进行完善；2021年6月，中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，进一步主张完善青少年法治教育制度、法治副校长制度及法治辅导员制度；2022年2月，教育部颁布《中小学法治副校长聘任与管理办法》。参照法治政府建设，高校的法治建设需要具有法律专业背景的副校长主管主抓，通过对教育部直属75所大学校长是否具有法学专业背景进行查询，仅有两所高校的校长所学专业为法学，设立法治副校长进入决策层，有助于高校领导以法治思维和法治方式予以决策。

3.聘请专业的法律顾问。高校还可以聘请校外律师担任高校法律顾问。聘请的律师不仅要具有专业的法律知识，而且要懂得高校的运行模式，同时，也要有政治意识，善于把握政治大局，具有一定的政治判断能力。由于高校属于准行政主体，在依法治校过程中，如何使普法活动在高校纠纷中充分发挥法律顾问的作用，通过法律顾问解决实践中遇到的问题，聘请的律师最好具有行政法、行政诉讼法的专业背景，这样才能更加稳妥地处理师生矛盾纠纷，有助于高校贯彻落实依法办学、依法治校、依法治教的理念。

（二）从法律适用方面实现突破

1.制定符合本校特色的学校章程。章程是高校的最高法，是高校自治中关键的关键，构建完善的高校现代化章程体系，有利于发挥其外引内联的作用。在章程制定过程中，从源头上把握住章程制定程序，需要广泛征求师生意见，进行法治审查和专家论证。确立“大学章程—规章制度—部门规范性文件/内部工作制度”三级制度框架，以制度体系建设不断促进学校内部治理效能的提升。针对学校特色，制定符合自身特点的学校章程，并为自己使用。

2.全面优化学校内部制度。全面优化制度建设流程，有效促进业务协同与制度协同，克服条条框框建设条块分割、部门化、重复交叉，特别是加强规范审查，明确把合法性审查作为出台规章制度的必经程序，健全学校法律风险防控体系，增强制度建设的严肃性和权威性［4］。结合国家和地方法律法规、学校事业发展及人才培养实际，加大制度“废改立”工作的力度，尤其涉及教师职称评定、教师师德师风建设、学生惩戒、学位论文管理等涉及师生重大利益的制度管理文件，应及时进行清理和评估，定期进行立改废。

（三）从程序正义方面实现突破

虽然我国目前尚没有行政程序法，但程序正义能够促进实体正义，高校在行政主体实施行政权力过程中，需要特别注意公平、公正、公开的程序原则，如在学校制定的章程中明确规定，包括学校的自主运行及监督机制，完善校党委全委会、党务常务委员会、校务会、学术委员会等机构的议事程序及范围。涉及师生重大利益的重大决策应广泛征求师生意见，并进行法治审查、专家论证和风险评估。在重大决策方面，可以参照《重大行政决策程序暂行条例》的规定，制定该校的《某某高校重大行政决策程序规定》，还可以制定专家论证、师生共同参与、风险评估、集体讨论、法制审查等制度。

（四）从监督问责方面实现突破

加强反腐败机制的建设，清除权力监督漏洞，弥补监督体制上的缺陷，建立完善的高校反腐败机制体系，特别是要抓好招生录取、高校物资采购、人事管理等重点环节的监督工作。完善教职工和学生代表大会、学术委员会对高校领导的监督机制，打破“领导拍板”式的传统管理模式，建立健全监督信息反馈机制，建立和完善督查信息、责任追究等反馈机制［5］。

（五）从权利救济方面实现突破

高校要坚持“以人民为中心”的法治思想，坚持从师生的立场出发，重视师生意见，切实保护师生的合法权益。无救济，即无权力，当师生的合法权益遭受侵害时，如学生的受教育权、申诉权、隐私权等，教师的劳动权、休息权等，高校应成立教职工申诉处理委员会、学生申诉处理委员会和申诉救济委员会，并对申诉的具体程序予以完善，建立保障师生权益的听证制度和解释理由制度，使校内权益救济和诉求表达渠道通畅［6］。同时，畅通高校行政复议和行政诉讼的渠道。高校还可以设立法律服务机构和援助机构，促使法律救助体系完备，以更好地依法维护广大师生的权益。

（六）以評估方面促突破

在新时代背景下，我国大学的治理结构发生了实质性的变化，由政府计划、包办大学的办学关系，转变为大学自我管理的关系。社会、政府和高校三方面的关系转变为教育行政机关主管高校，行政权下放，学校自主管理［7］。法治政府建设经验可以委托第三方进行全面评估，并建立法治政府示范城市，以取得良好的效果。高校的法治建设可以借鉴法治政府建设的经验，采取高校内部自我评估的方式，对行政内设机构（学生处、人事处）等重点部门进行评估，对二级学院、科研单位等依法治教、依法惩处学生的执法情况进行评估，教育主管部门可以委托第三方对高校法治建设进行评估，以示范带动全国高校法治建设，以评估促进高校法治建设率先突破。在法治国家建设、法治社会建设、法治政府建设中，高校法治建设率先突破，实现了在法治国家建设中的引领作用。

参考文献

［1］何海波.行政诉讼法［M］.2版.北京：法律出版社，2016：

182.

［2］杨龙奉，孔凡霞.高校法治文化建设的现实困境与优化路径［J］.重庆第二师范学院学报，2021，34（5）：14-17.

［3］刘曼.依法治校视阈下高校法治文化建设的推进路径：以华东政法大学为例［J］.高校后勤研究，2022（10）：48-50.

［4］方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判［J］.比较法研究，2007（3）：1-28.

［5］李靖，陈兵.高校依法治校的困境与路径选择［J］.黑龙江教育（高教研究与评估），2018（2）：22-24.

［6］朱芒.高校校规的法律属性研究［J］.中国法学，2018（4）：140-159.

［7］贾圣真.行政任务视角下的行政组织法学理革新［J］.浙江学刊，2019（1）：171-182.

A Study on the First Breakthrough Path in the Construction of University Rule of Law in the New Era： From the Perspective of Administrative Law

LIU Ying

（School of Law， Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning 116033， China）

Abstract： Running managing by law， teaching by law are the basic concepts and methods of college and university management in the new era. They are also the inevitable requirement of the construction of the country， government and society under the rule of law in the new era. From the perspective of administrative law， the construction of the rule of law in universities in the new era is a part of the law-based government construction. The construction of the rule of law in universities takes the lead in the breakthrough， and will play an exemplary and leading role to the law-based government. Focusing on the difficulties of realization， this paper puts forward the practical path.

Key words： new era; legal construction in colleges and universities; take the lead in breakthrough; administrative law