闵婕

摘 要：为了提高政策性银行的风险防范能力，本文对政策性银行风险防范的基本概念进行了介绍，分析了政策性银行风险的主要表现形式及风险防范中存在的问题，政策性银行在内部管理环境、组织体系、信息系统及外部监管中存在不足，针对新发展阶段政策性银行风险防范存在的问题，本文对政策性银行的风险防范对策进行了探究，从内部防范和外部防范角度探索了有效可行的风险防范措施，通过优化公司的治理结构、探索创新风险防范技术、建立外部监督的风险监督体系等方法提高政策性银行在新发展阶段的风险防范能力，希望能为相关人员提供参考。

关键词：新发展阶段；政策性银行；风险防范

党的十九大把防范化解重大风险列为三大攻坚战之首，其中防范化解金融风险是攻坚战的重点。政策性银行不同于其他金融机构，在金融业务开展过程中的风险存在特殊性，需要在保本微利的同时贯彻落实家国家金融工作重要安排部署，充当国家宏观经济调控的重要手段。因此，需要把握政策性银行的政策性实质，深入分析其风险特征，从风险的内生性和外生性角度做好风险管理控制，实现政策性银行的高质量、可持续发展。

一、政策性银行风险防范的界定及表现

（一）政策性银行风险的界定

1.政策性银行

政策性金融与商业性金融性质、功能、目标、资金来源与运用等存在区别，两者共同组成金融体系，并各自对应政策性银行与商业性银行，两者形成了自有的特点。政策性金融具有金融的一般功能及特殊功能。

政策性银行以实现国家资源合理配置为目标，体现国家在某一时期的经济政策，不以盈利为目的，拥有银行的一般性金融中介和服务功能，但不同于商业性银行，政策性银行的诱导、补充等作用能够完成对市场机制的弥补，通过发放低息、无息补贴性的大额贷款等方式对国家的经济发展项目给予支持，维护社会的和谐稳定，体现出政策性金融的扶持功能。政策性银行的资本金来自于财政部、国有企业等国家投入，资产业务的流动性较小，并且多为中长期贷款。在国家宏观经济金融调控中能够发挥独特作用，执行国家的经济决策，调整经济结构，促进国家经济全面协调发展。

2.政策性银行风险

政策性银行的风险是政策性银行在从事金融活动的过程中所面临的收益或损失的不确定性，拥有一般金融机构所要面对的风险，在经济发展的不同阶段有不同的体现。在市場经济体制下，信用风险、流动性风险、市场风险、资本风险、决策风险和内控风险等为政策性银行的主要风险。

（二）政策性银行风险表现形式

1.外部风险

政策性银行外部风险是由外部环境所引起，分为信用风险、市场风险、操作风险与流动性风险。信用风险是指借款人违约行为给银行带来的风险；市场风险是市场利率、汇率、价格等的不利变动造成的银行业务损失风险；操作风险是人员、系统等问题造成的损失风险；流动性风险是指银行无力承担负债的减少和资产的增加带来的融资需求，因而造成的破产等风险。

2.内部风险

内部风险是银行内部经营管理存在问题而造成的风险，包括资本、决策、管理和操作、内控等存在的风险。资本风险是由于政策性银行资本金不足造成的损失风险，决策风险由政策性银行内部管理决策不当造成的风险；内控风险是银行内部管理控制不力，未能及时发现、处理内部管理的问题行为，进而引发的风险。

3.特殊风险

政策性银行在实现保本微利维持自身生存发展的同时，又要贯彻执行政府的经济政策，在此过程中，经济效益与政治决策两者存在一定的矛盾，成为政策性银行的特殊矛盾，包括政府的过度干预、业务集中等导致的风险。政府对政策性银行发展决策过度干预会导致其经营自主权的缺失，不良投资等会加大银行政策性风险；业务集中风险是指银行将资产集中在某一行业或某一地区而造成的风险；内部管理惰性风险是银行内部管理导致的风险，政策性银行开展业务需要以经济社会的长远利益为根本目的，是政府调控经济的手段，因此，内在发展动力会相对削弱，造成内部风险管理缺乏动力；道德风险源自于管理层和借款人因道德丧失而带来的风险；补偿机制缺失的风险源自于银行在执行国家政策时，部分业务是经济社会发展的必然要求，但盈利性较低，政府补偿不到位所造成的风险。

二、新发展阶段政策性银行风险防范存在的问题

（一）政策性银行内部问题

政策性银行内部控制管理不完善，风险管理结构较为模糊，缺乏完善的管理和监督机制；政策性银行的业务多元化导致其存在多种商业化的业务，而政策性银行的风险管理不够成熟，在面对多元化业务时存在脱节；政策性银行内部缺乏良好的风险文化，未能形成良好的风险管理控制理念，风险文化与银行的业务发展未能充分结合，尚未形成完善的风险文化体系；政策性银行的风险管理内控手段和风险目标弱化，缺乏对风险的量化管理，风险管理水平有待加强。

1.内部管理环境问题

随着经济社会的高速发展，政策性银行业务需要满足社会发展的多元化需求，在此过程中，政策性银行暴露出公司管理层结构不合理等方面的问题，银行缺乏体系完善的议事与决策制度，公司高层和董事会成员缺乏制衡机制，不能真正地行使权利和义务，监督机制不够完善，薪酬与奖励约束机制缺乏合理性，未能将风险管理落实。内部控制方面存在问题，未形成完善的内部控制架构，内控的管理与监督机制同外部监督机制缺乏协调性。政策性银行缺乏风险防范意识，从决策层到执行层都忽略风险文化的重要性。风险防范与战略管理之间缺乏统筹性，不能将风险防范同长期的发展目标相联系。

2.组织体系方面问题

政策性银行的风险控制部门处在边缘地位，未能得到足够的重视。政策性银行的外部组织体系，需要将政策性金融同政府展开联系，而政府在对政策性银行的金融立法缺乏规范性，外部监管较为混乱。政策性银行的内部风险识别与检测职能较为滞后，风险预测系统未能真正做到政策性银行的风险防范，预防和监测风险的工具较为单一，流程不够完善，缺乏风险管理专业人才，导致风险防范的职能弱化。

3.政策性银行信息系统方面的问题

政策性银行建立的信息系统数据的收集、转换等方面缺乏完善性，对客户的信息化采集较为薄弱，缺乏良好的数据分析能力。在信息系统的安全管理方面，政策性银行对人员安全权限的设置缺乏针对性，信息系统安全的资源投入不足，导致信息安全难以得到保障。

（二）政策性银行外部监管

政策性银行的外部监督体现在调控管理和检查监督方面，政策性银行外部管理存在的缺陷体现在法律法规的缺乏以及外部监管制度的缺失。政策性银行调控管理缺乏，缺少具体部门对政策性银行日常业务运作是否符合政策性具体目标进行监督管理；在政策性银行的监管过程中缺乏道德风险防范，没有建立较为完善的信贷项目专家审批制度，政策性银行管理层出现的道德问题和道德风险也并未得到良好的监督，因此，对政策性银行的运营带来风险。

对政策性银行的监督缺乏针对性，仍采用商业银行的监督管理办法实行无差别管理，并未针对政策性银行的特殊性质给予管理。管理监督也缺乏有效手段，政策性银行的业务种类多、范围广，具有较强的专业性，因此，需要更丰富的手段来进行管理监督，若按照商业银行模式开发管理系统会导致监管效率较为低下，所以需针对政策性银行的业务特点设计完善监管体系。

（三）政策性银行风险防范问题产生的影响

1.政策性银行的政策性支持功能弱化

政策性银行主要在社会基础设施建设、道路建设、市政建设、能源运输、节能减排、技术开发等方面发挥作用，往往涉及到国家建设发展的重点项目，对国家基础设施项目和薄弱项目进行扶持。而这些项目的经济效益较低，存在较大的融资风险，政策性银行需要进行风险防范，保证自身的财务持续性不受影响，避免债务危机、信用风险等情况对政策性银行造成风险。同时，风险管理停留在内部控制管理方面，忽略了信用风险、外债风险等，则造成了政策性银行风险管理的局限性，弱化了政策性银行的政策扶持功能。

2.政策性银行金融效率降低

政策性银行业务有多元化发展趋势，而与之相对应的风险管理水平较为滞后，公司治理和风险管理体系缺乏完善性，外部监管失效导致政策性银行的内部效率低下，进而导致政策性银行发展受到阻碍。

3.政策性银行的政策性金融目标实现难度增加

政策性银行承担着我国资源合理配置的目标，而政策性银行的风险管理存在的问题，导致其金融效率较低，不能充分发挥其政策性优势。贷款门槛较高，对中小微企业开展贷款难度加大，优质金融资源大多流向国有企业，中小微企业难以获取低利率的金融资源。政策性银行缺乏对道德风险的管理，一旦出现债务危机，则会造成金融资源的巨大浪费，导致宏观调控失灵，直接影响我国经济稳定增长和发展。

三、新发展阶段政策性银行风险防范对策

（一）优化公司治理结构，完善风险内部控制

政策性银行需要针对风险管理开展系统性设计，将风险防范贯穿在政策性银行整体的管理战略与银行的各项业务中，在银行的各项业务开展中进行风险控制，确保将风险控制在风险容忍度之内。考虑新发展阶段国家发展的需求，政策性银行要实行全面风险管理模式，提高软件和硬件支持，形成完善的政策性银行风险管理体系，根据发展的需求对国家支持建设的重点项目和关乎经济发展的重大项目开展重點管理，在管理过程中优化公司的治理结构，通过内控制度、信息系统以及风险防范措施共同建立起内部风险管理体系，实现对内部风险的全面性控制。

在政策性银行的治理结构方面，银行需要根据其自身的风险类型来完善优化公司治理结构，建立明确的产权制度，逐步推进董事会的建设，明确董事会的职责以及相关制度，使董事会能够对重大事权进行负责，并设立专家委员会制度对风险进行防范，为董事会提供决策咨询。

建立完善的监事会制度，对董事会进行权力约束，强化董事会在政策性银行中的风险防范职能，对董事会高层的权力进行制衡，避免腐败情况发生；监事会需要完善自身的组织机构，对人员进行合理配置，确保相关人员能够代表不同部门的利益；设立外部专家组，提高社会整体的监督水平。

政策性银行需要建立合理的激励和约束机制，建立明确的考核评价体系，将员工的绩效管理与经营目标进行联系，根据市场需求采取聘任制度，设立激励机制与淘汰机制，激发员工开展工作和参与活动的积极性。

加强对内部风险管理组织体系的建立，设立董事会、监事会、管理层及其他人员共同组成的风险管理组织，强化风险管理防线，对政策性银行的战略和绩效目标可能遇到的风险进行识别评估，建立风险转移与分散等内部控制机制，由风险管理部门配合和带领银行开展风险管理工作，银行的审计部门，以独立客观的角度监督内部管理，加强政策性银行内部和外部监督部门的合作。

在业务层面强化内部控制，在业务开展时做好事前、事中以及事后的风险调查评估。事前调查应当做好财务性指标和非财务性指标的风险评估，对客户信誉等指标进行评定；事中管理需要在贷款过程中对业务进行监督与分析，对资金流动和去向进行动态监控，执行国家政策扶持项目监督职能，开展特殊监管；事后评价应当对业务事后开展规范性的评价总结，通过反馈和评价不断提升自身的风险防范水平。

（二）构建风险防范流程，创新风险防范技术

风险管理是动态流程，各项业务之间存在交叉管理。建立完善的风险管理信息系统能够将各个业务之间进行连接，提高风险分析预测的准确性，从更宏观的角度利用信息平台辅助风险决策。政策性银行需要加强风险应急系统的建设，完善风险的应急预案，加强员工的应急管理意识。

利用创新性风险管理技术，在风险发生损失前进行风险评估，采取积极的措施消除风险隐患，也可以在风险发生损失后对其进行补偿，降低风险损失成本。利用概率分析对风险进行预测，完成风险规避；采用风险准备金制度、分散策略与风险补偿策略，减轻风险造成的伤害；在风险分担方面，采用金融担保、资金保全等策略减少风险带来的影响。

建立企业内部良好的风险管理文化，将实现国家资源合理化配置作为风险文化的核心，提高企业的风险管理精神文化，并以此为中心开展风险管理相关技术的学习，采用先进的风险管理手段，提高风险控制技术水平。

（三）建立政策性银行外部风险监督体系

1.政府部门监督

政府部门需要在外部风险监督中做好宏观调控管理。在国家经济发展的不同阶段和不同时期，发挥政府调控管理作用，弥补商业性金融的不足，利用政策性银行功能推动政府开展职能管理，同时利用多种手段对政策性银行进行支持。

政府需要明确各监管部门职责，形成以政府为主体的政策性银行监督管理组织体系，如国务院负责国家宏观经济的管理调控，产业委员会确立政策性银行的扶持对象，财政部门做好政策性银行的利益补偿，人民银行做好防范化解风险维护金融市场稳定。

政府部门需要加强对政策性银行的立法支持和财政政策支持，建立完善的政策性银行法，通过加大财政支持解决政策性银行资本金不足的问题，加强利益补偿机制的建设，并发挥支持和协商作用，在政策性银行多头监管的现状下做好协商监督，确保政策性银行的正常运行。

2.行业监管

加强银行业监管部门的监管力度，完善银保监会、银行业协会、商业银行风险管理人员、外部专家等共同组成的行业风险监管组织体系，加强银保监会的行业监管，通过现场和非现场监管检查工作，提高对政策性银行资金往来的监管力度，加强对贷款人的信用審核，对政策性银行的日常经营进行有效管理，对金融业腐败等现象进行防范。

四、结语

本文对政策性银行的风险防范展开了研究，分析了政策性银行的基本功能以及主要风险表现，并提出可行性对策建议。政策性银行的风险控制需要从外生性风险和内生性风险两个角度进行，政策性银行要始终把防范风险作为贯穿银行业务的主线，进一步完善风险管理体系和组织体系构建，营造良好的风险管理内部环境和核心文化，通过政府部门、行业机构、社会力量等多方统筹协作，全面提升风险管理体系建设及风险防控化解水平，有效推动政策性银行高质量、可持续发展。

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