王亮

摘 要：规章制度是企业推进依法治企的前提和基础，是规范企业决策、执行、监督工作全流程管理的支撑和依据，本文阐释了新时代加强国有企业制度体系建设的重要意义，深入分析了企业在制度建设方面存在的体系性不强、编制水平不高、执行不到位等问题，提出了加强制度体系建设的对策和建议。

关键词：国有企业；规章制度；体系建设

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.16.031

当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展。党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，对完善中国特色现代企业制度、深化国资国企改革、提升企业核心竞争力作出了重大部署。为适应新时代、新形势、新发展要求，国有企业必须坚持以制度建设统领改革发展，持续夯实企业制度基础，将制度建设成效稳步转化为治理效能，助力和护航企业高质量发展。

1 国有企业规章制度体系建设的意义

当前企业的竞争已经从拼规模、拼资金，逐步向运营水平、管理质效的综合实力比拼转变。制度建设水平是企业综合实力的基础，关系企业长期竞争的成败。

（1）系统完备的规章制度体系是企业高质量发展的基础。系统完备，即机构健全、职能配套、机制完善。系统完备的制度体系使企业职能管控横向到边、纵向到底，确保生产建设、财务投资、采购销售等运营管控有章可循、有规可依、有据可查，是企业有序运行和防范风险的基础。

（2）科学规范的规章制度体系是企业高质量发展的保障。科学规范，即设置合理、程序严密、于法周延。规章制度是法律、法规在企业内部的延伸和具体化，持续提高制度规范化、流程化、信息化水平，推进职责权限、工作流程、责任规范制度化，不断优化治理环节、提升管控精准度，是企业行稳致远的重要保障。

（3）运行高效的规章制度体系是企业高质量发展的关键。运行高效，即运转协调、执行顺畅、监督有力。规章制度是规范和约束全体员工行为的规矩标尺，持续构建职能更加优化、权责更加协同、监督更加有力、运行更加高效的制度体系，是企业在激烈竞争中先行一步的重要依托。

2 国有企业规章制度体系建设的常见问题

规章制度是依法经营、依规治企的重要保障，“用制度管人，用流程管事”的理念已成为当下国有企业经营层的普遍共识。但实践中，国有企业或多或少还存在着制度建设体系性不强、编制水平不高、执行不到位等问题，对企业高质量发展起不到高效助推的作用。

2.1 规章制度体系性不强

一是规章制度体系建设缺少归口管理。有的企业没有明确制度归口管理部门，由企业各内设部门自主起草的制度，导致制度体例、格式、适用、编号等散杂乱，发挥不了制度指引、规范的效能。有的企业虽设立了制度归口管理部门，但仅仅起到了制度登记、归档作用，统筹作用发挥不理想。二是规章制度体系建设缺乏统筹规划。有的企业没有分类构建适合自身需求的制度体系框架，导致制度覆盖面不全，制度建设存在缺漏、冗余，甚至制度冲突。比如有的企业缺少环保类相关制度；有的企业针对同一类风险事件存在不同的上报管理规定。三是规章制度未形成规范有序的授权体系。有的企业没有建立制度分层架构，导致制度授权混乱，母子公司决策权限存在制度冲突。比如有的企业关于股权投资的决策权限，在《公司章程》《“三重一大”决策制度》《股权投资管理办法》有不同的規定；下级公司的固定资产投资决策权限与上级公司的管控要求存在冲突。四是规章制度体系与其他管理体系没有深度融合。有的企业制度建设没有主动融入风险管理、内控管理等体系中，只是局部管理，而不是全面管理。导致制度经常需要应付临时需求而增加补充，对现有规章制度整合不足，个别制度规定存在“两张皮”现象。

2.2 规章制度编制水平不高

一是规章制度要素不全。完备的规章制度至少应包括目的依据、适用范围、职责分工、工作流程、管控要求、检查考核、实施日期、解释主体、废止条款（如有）等要素。要素齐全是企业制定规章制度的基本要求，企业不少制度都或多或少存在一定的缺漏。二是规章制度流程性不强。很多企业制度没有流程图，完全靠文字描述，容易造成操作性不强。有的企业制度流程与业务流程的结合性不强，没有体现岗位分设、权限制衡等内部控制要求，存在制度漏洞。三是规章制度文本质量不高。有的企业制度是借用其他企业制度文本稍加修改，制度规定过于笼统、原则，职责分工、管理流程、实施要求规定的少，对于实际工作起不到指导作用。有的企业制度规定专有术语定义混乱，前后内涵不一致，部分制度条款不易理解。四是规章制度没有与时俱进。有的企业没有建立制度动态调整机制，企业内外部环境发生变化后，如企业职能部门调整、国有资产管理机构出台新的制度规定后，旧的制度却没有及时更新，有的企业暂行一年的制度多年后仍在实施。

2.3 规章制度执行力不强

一是规章制度存在执行衰减。有的企业制度文件通过公文逐级印发后，没有及时组织宣贯培训，也没有建立公开畅通的制度检索、查询平台，导致一线人员、下级企业工作人员不能及时知晓、有效执行制度规定。有的企业个别员工制度观念淡漠，不按制度规定办事，存在故意绕开、规避制度执行的情况。二是规章制度规定操作性不强。有的制度规定明显与企业实际不符，可操作性不强，存在变通执行的情况。有的企业制度规定了其他部门的审批职责，但在业务流程中没有体现，制度执行中存在部门间推诿扯皮的情况。三是规章制度监管存在薄弱环节。有的企业制度主办部门工作不扎实，归口管理部门工作不闭环，审计、纪检等监督部门工作不到位，没有及时对制度执行中的发现的问题及时制止，对制度的疏漏进行修补，对制度执行的监督、考核不到位，影响了规章制度体系监督成效。

3 国有企业加强规章制度体系建设应当遵循的原则

习近平总书记指出，“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题”“制度的生命力在于执行”。当前企业制度建设存在的问题，不仅造成规章制度缺乏权威性、严肃性，还可能导致员工对制度缺乏敬畏、工作作风不够严实等不良风气，危害企业的长远发展。笔者认为，企业在开展规章制度建设前，首先应该明确制度建设应坚持并遵循原则，才能更好地推动该项工作。结合工作实践，笔者认为企业规章制度建设应遵循以下三项原则。

3.1 合法性原则

合法性就是制度“内容不违法、程序不违规”。一方面，制度内容不能违反法律法规，特别是国资监管部门、行业主管部门的监管制度。比如国资监管部门关于出借资金、对外担保、股权投资负面清单的监管规定，行业主管部门关于行业发展、反垄断、不正当竞争等监管规定。另一方面，制度应当按照规范程序出台，根据《公司法》规定，制度只有报董事会或总经理办公会审议通过后，才能印发实施。有些公司将制度提交党委会审议、或者提交公司领导审阅后就印发实施的做法，笔者认为是不当的。

3.2 适用性原则

适用性就是制度要符合企业经营实际。一方面，制度起草应基于企业管理现状，充分承接上级主管部门监管要求，结合业务特点和部门设置，转化为符合自身管控要求的制度文件，切忌贪大求全、照搬照抄。另一方面，制度应体现效率性与稳定性，制度规定要适应瞬息万变的市场形势，增强企业市场应变能力，同时也应当保持合理时期的相对稳定，避免朝令夕改以致影响经营效率。

3.3 可操作性原则

可操作性就是制度要便于执行。一方面，制度规定应权责明确、界面清晰，不仅要说清是什么、为什么，而且要明确由谁办、怎么办、何时办，将制度规定细化、量化、具体化，才能使其真正落到实处。另一方面，制度应坚持流程化，相对晦涩冗长的制度规定，流程从体系化认识、逻辑直观理解和可执行角度是一次大的飞跃。笔者认为，凡涉及具体业务办理的制度文件，都应该附上流程图与审批表，方便制度执行。

4 国有企业加强规章制度体系建设的具体建议

国务院国资委在《关于进一步深化法治央企建设的意见》（国资发法规规〔2021〕80号）明确了国有企业法务管理机构归口规章制度管理的职责，要求强化制度全生命周期管理，构建分层分类的制度体系框架，确保结构清晰、内容完整，相互衔接、有效协同，切实提高科学性和系统性。结合工作实践，笔者认为国有企业可以从以下三个方面加强制度体系建设。

4.1 加强规章制度归口管理，强化制度体系顶层设计

一是强化规章制度归口管理。国有企业法务管理机构应当切实担负起制度归口管理职责，从制度审核向制度全生命周期管理转变。一方面，以PDCA循环的管理思路，建立健全规章制度制定、执行、评估、改进等工作机制，加强规章制度全生命周期管理。另一方面，按照“于法周延、于事简便”的原则，定期对企业制度进行整合，对存在重复冲突、交叉冗余的制度及时进行立改废，做到制度瘦身、强身。

二是构建分层分类的制度体系框架。企业应当着眼于战略发展，按照适用范围分层、按照部门职责分类，构建分层分类的制度体系框架。企业规章制度按树状结构可分为3个层级：第一层级为《公司章程》《“三重一大”制度》，这两项制度在企业规章制度中居于统领地位。第二层级为基本制度，是对某一项综合业务工作（如安全管理、法务管理）管理要求的全面、系统规定，适用于总部及各级所属企业，一般以“制度”命名。第三层级为具体规章，是基本制度下某一项具体业务工作实施步骤和程序的规定，适用于企业本级，一般以“办法”命名。

三是统一规章制度编制规范。企业应当统一制度名称、适用范围、专用名词和术语、结构体例、流程表单等格式规范，确保规章制度文本层次清晰、管用实用。同时，有条件的企业可以建立规章制度专有文号（如“苏港制〔20**〕**号”），避免制度文件与其他公文混用文号，方便制度管理部门一体化归口管理。

四是健全规章制度决策审批流程。企业应当规范制度起草、审核会签、批准、印发等决策审批流程。第一层级的《公司章程》由企业股东会审议批准，《“三重一大”制度》由上级主管机关批复同意后实施；第二层级基本制度由企业董事会审议批准；第三层级具体规章由企业总经理办公会审议批准。此外，根据《中华人民共和国劳动合同法》，企业制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论。

4.2 突出规章制度流程化，提升制度建设质量

一是规章制度要做好承接与转化。规章制度是企业规范管理的抓手，规章制度建设要融入企业管理体系。一方面，企业制定规章制度要依法依规，全面掌握外部法律法规、国有资产管理机构下发文件，吃透上级规定精髓，把各项要求落实在制度、流程、作业文件里，做到承接准确、严密。另一方面，企业也要结合企业实际，对业务活动的发起、审核、审批、监督进行转化，明确业务主管部门、管控要求、办事流程，坚持内控风控理念，将不兼容岗位分设、权力制衡等内部控制要求融入规章制度，提高制度的严密性和质量。

二是规章制度要规范授权。授权规范是制度合规的首要前提，通过规章制度建立起分权有序、授权有章、用权有度的授权体系，才能更好发挥制度治理效能。对于国有企业来讲，《公司章程》和《“三重一大”制度》相当于公司制度体系的宪法，两项制度里涉及了大量授权性规定，厘清了党委会、股东会、董事会、总经理办公会的职责权限，明确了企业本级应当决策的包含所属各级子企业的股权投资、资产损失核销、借出资金、对外担保等管控事项。企业在制定规章制度时，应当严格按照这两项制度规定，按照“授权合规、程序清晰、决策高效”的原则做好决策权限设定。一方面，做好企业本级“三重一大”决策的权限划分，属于股東会、董事会的决策权不得下放至党委会、总经理办公会决策。另一方面，做好母子公司间的决策权限划分，属于母公司的决策权限不得下放至子公司决策。

三是规章制度要做好流程化建设。规章制度是规范企业管理的载体，流程化可以更好地发挥制度的规范指引作用。规章制度流程图是一个从起点到终点的结构梳理，通过图、文、表显性反映出业务开展的活动逻辑、产出标准，使流程中的执行部门、执行人员明晰自身工作的角色定位，实现业务活动有序推进、闭环管理。企业规章制度建设要按照管理实际，逐步推进“制度流程化、流程表单化、表单信息化”建设，原则上第三层级的具体规章都应当编制流程图、审批表，将风险管理和合规管理要求嵌入业务流程，促使企业依法合规、高效有序开展各项经营活动。

四是规章制度要结合业务信息平台建设。当前国有企业普遍建立了财务管理、采购管理、投资管理、合同管理等业务信息化平台，企业在制度建设过程中，要注重与信息化平台建设相结合，将制度管控环节与信息化流程控制相结合，强化重点事项、重点人员、重点环节的管控，保证规章制度的切实落地，使得制度执行更有力、效果更显著。

4.3 强化规章制度宣贯检查，保障制度刚性执行

一是加强规章制度宣贯培训。规章制度作为员工的基本行为准则，要让使职工熟悉。企业可以依托OA办公系统搭建规章制度数据库，集中发布和实时更新现行规章制度，方便制度检索和查询使用，实现制度分类统计功能。制度宣贯可以结合业务信息系统、线上培训考试系统的开展，推动企业员工把学习制度与执行制度相结合，使学习制度的成果转化为运用制度强化管理、防控风险的实际能力。

二是加强规章制度的监督检查。企业应当将制度执行情况纳入巡察、审计、内控监督检查范围，强化违规经营投资损失责任追究，着力发现并纠治有章不循、有规不依问题。不断提高制度严肃性、权威性和执行力，增强员工严格执行规章制度的责任感和自觉性，阻断违规经营决策的风险源头。

三是加强规章制度全动态完善。规章制度具有一定的稳定性，但并非一成不变的。企业应当增强完善制度强基固本的意识，建立规章制度动态评价机制，根据形势发展、任务变化需要及时做好规章制度的废、改、立工作，从制度和流程上筑牢底板、堵塞漏洞、防范风险，促进管理上下贯通，持续提升制度治理水平。

求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。规章制度是企业经营发展的基石，企业只有不断完善系统完备、科学规范、运行有效的规章制度体系，坚持制度治企、制度司职、制度塑人，以制度之治推进治理体系和治理能力现代化，才能实现可持续一体化高质量发展。

参考文献

［1］王鹤展.新形势下企业规章制度体系建设研究[J].现代商贸工业，2022，（02）：3941.

[2]董志梅.数字航天背景下规章制度体系构建新思考[J].航天工业管理，2022，（07）：5660.

[3]邓飞.发挥规章制度体系建设优势推进企业管理科学化、規范化水平[J].航天工业管理，2022，（08）：3033.