魏名萱,何宏莲

(1.哈尔滨幼儿师范高等专科学校 思政教学部,黑龙江 哈尔滨 157001;2.东北农业大学 公共管理与法学院,黑龙江 哈尔滨 150010)

老龄人口问题是重大的民生问题。目前,黑龙江省已步入人口低速增长行列,出生人口占比开始趋低,人口死亡率下降至低位,人口从净迁入转为净迁出,人口年龄结构向老年社会迈进,人口老龄化的趋势日益严峻。如此快速深化的老龄社会,必然使人口老龄化的制度安排更加迫切。统筹协调养老服务业高质量发展是匹配老龄化社会进程中多元化养老服务需求的关键所在,基本养老服务体系建设是其中尤为重要的一环。近年来,由于家庭养老保障能力相对不足,难以满足老年群体多元化、专业化的养老服务需求,更多特殊老年群体的基本养老服务需求更是亟待解决。因此,新发展阶段,积极推进基本养老服务建设,充分发挥政府和社会各界力量有效解决老年人基本养老服务需求已成为黑龙省服务型政府建设的必然选择。

一、人口老龄化与基本养老服务

人口老龄化是社会经济发展必须把握的一项基本国情,是国家重点关注的民生问题。据可靠统计,黑龙江省2021年65岁及以上人口占全省总人口的比重为16.8%,已高于全国14.2%的平均水平。如此快速深化的老龄社会,必然使人口老龄化的制度安排更加迫切。在党中央提出的“六保”重大决策意见中,保基本民生是其中一项重要部署,“基本养老、医疗、低保等保障水平提高”是政府的殷切嘱托和庄严承诺。党的十九大报告中一个重要内容就是关注发展不平衡不充分问题,党的二十大报告中也提出“必须坚持在发展中保障和改善民生,不断实现人民对美好生活的向往”。

基本养老服务建设是保障发展成果由老年人公平共享、推进社会公平正义和共同富裕的关键环节,也是打造新时期服务型政府的必要举措[1]。基本养老服务是由政府主导的,以公共财政投入为依托,向全体老年人提供的与经济社会发展水平相适应的,重点聚焦失能、残疾和无人照顾等特殊老年群体的基础性、普惠性、兜底性的基本公共服务。基本养老服务建设通过构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养结合为辅助的基本养老服务体系,满足老年人在生活照护、健康管理、情感慰藉等方面的基本养老需求[2]。

二、黑龙江省基本养老服务发展现状分析

自十八大以来,中央政府始终对基本养老服务的高质量发展予以高度重视。2022年,国家出台了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》,全国各地政府纷纷对此做出热烈响应和积极反馈,如上海、青岛等地已然相继探索出一系列具有显著示范效应的地方模式和方案,黑龙江省同样在推进基本养老服务建设取得了一定经验和成效。

(一)居家养老服务政策日臻完备

为进一步完善居家养老服务政策机制,黑龙江省靶向我国关于居家养老的相关政策文件,充分吸收借鉴各地居家养老服务的成功经验,不断建立健全居家养老服务督察机制,为妥善处理居家养老服务在服务对象、服务内容、经费来源、福利体系建设等方面存在的问题提供科学依据。2020年,《黑龙江省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》出台,其中提到要大力培育居家养老服务,推动专业养老服务供给向居家老年人延伸,积极引导有合法资质的社会组织接受失能、孤寡等特殊老年人委托,依法代理看护、就医等事务。进一步建立居家探访服务制度,制定并完善居家养老相关管理、技术规范和运营扶持等政策。该意见的提出大力推进了黑龙江省居家养老服务体系的建立与健全,为老年群体尤其是特殊老年人群体实现老有所依提供了充分的制度保障。

(二)社区基本养老服务全面开展

目前,黑龙江省95%老年人首先考虑的仍是较为传统的居家养老模式,这一数据充分表明社区基本养老服务发展潜力可观、前景广阔,这也就要求社区能够提供更为专业化、多元化的基本养老服务。在此背景下,黑龙江省构建起并逐步推行了“市、区、街道、社区”的养老服务组织形式,全省多地推进了社区基本养老服务专用资金的专项投入,主要用来进一步完善社区基本养老服务机构设施建设、改善社区基本养老服务供给环境、培养专业化高素质养老服务人员等。此后,黑龙江省将继续推行社区基本养老服务优惠政策,创新社区基本养老服务的内容和形式,以推进社区居家养老服务的可持续发展,带动全社会基本养老服务质量和水平的进一步提升。

(三)政府大力助推基本养老服务机构建设

近年来,黑龙江省城乡基本养老服务机构建设工作进展颇具成效。截至2020年底,全省各类养老机构床位已达23万张,建成具备老年人服务设施的城镇社区服务中心852个,社区日间照料床位18046张,全省9026个村委会中,现共有4693个设有农村养老服务设施。预计2025年,每个县(市)至少设有1所特困人员公办供养服务设施,每个区至少设有1个养老服务中心,每个乡镇至少建有1个标准化养老机构,80%的农村设有互助养老服务设施。预计2035年,大部分农村基本养老服务机构都将初步达到照护失能老人的设施标准,使社区日间照料、医养结合等功能得到充分发挥。总之,黑龙江省正在陆续出台并严格落实相关有力措施,为养老服务机构的接续建设和基本养老服务事业的高质量发展提供坚强后盾。

(四)“医养结合”养老模式逐步铺开

“医养结合”实现了医疗护理技术与养老保障模式的有效结合和创新探索,因此能在较大程度上缓解那些本就缺乏医疗条件的老年人在普通养老院难以得到专业护理等难题。在“医养结合”上,黑龙江省实现了两方面的探索:一是将现有的医疗机构向康复医院转化,这种形式瞄向的目标群体偏向于普通养老机构无法护理却又急于看病的老年人。二是鼓励养老机构根据自身的运营能力和服务需要内设医务室、护理站等单位,并考虑依规将其中符合条件的医疗机构纳入医保协议管理范围。这种形式的“医养结合”可操作性更高,因而在黑龙江省内更具普遍性,目前此种养老机构在黑龙江省内约有22处,还有哈尔滨海员医院、安康福利院等多家机构正在探索试点中。除此之外,黑龙江省还充分支持并鼓励执业医师到养老机构多点执业,召集专业医者在养老机构开展营养指导、中医养生等其他非诊疗性健康服务,从而为老年人提供专业性高、可靠性强的医疗卫生服务,助推黑龙江省基本养老服务的高质量发展。

三、黑龙江省基本养老服务高质量发展的困境分析

(一)基本养老服务供需错配

随着黑龙江省内“老年群体”数量的愈发增长,黑龙江省公共养老服务事业发展有了更为广阔的成长空间,但鉴于我国社会主要矛盾已然发生变化,日益激化的“供需矛盾”问题成为了制约黑龙江省建立科学的基本养老服务体系的关键因素。

俗话说，树高千尺不忘根，创业致富不忘本。涂桑田稻田养虾成功后，被村党支部和村民兵评为“稻虾共作”致富标兵和产业脱贫致富明星。为了使乡邻共同养殖致富，他把自己的养虾技术和经验传授给乡邻。得知涂新旺、涂万田、陈新友等17户贫困户致富无门路，涂桑田就积极联系机械设备帮助他们对稻田养虾的低洼田进行改造，达到沟、渠、路配套。同时，涂桑田以自家农场为培训基地，组织贫困养虾户免费到基地参观学习。在育秧插秧和投放虾苗季节，涂桑田亲自到现场进行技术指导。全镇已有20多户贫困户开始稻田养虾，与桑田家庭农场结成了利益共同体。

第一,服务模式供需错配。近年来,黑龙江省各类养老机构床位虽不断提升,现已达20余万张床位,但入住率实则较低,尤其一些高端养老机构显然不能成为中低收入老年人群体长期养老和失能半失能老人日常照护的最优选择,床位空置、资源浪费等问题较为突出。

第二,服务对象和内容供需错配。现阶段黑龙江省“未富先老”形势较为严峻,老年人能够支配的养老经费有限,这在一定程度上降低了基本养老服务供给主体的投入积极性,全省大多的养老机构只能满足自理老人较低强度的基本养老需求,而针对失能失智老人和高龄独居老人的个性化亲情化的高质量基本养老服务供给明显不足。

第三,服务空间布局供需错配。当前,黑龙江省仍处于快速城镇化时期,愈来愈多的农村人口尤其是年轻人更青睐去到城镇生活或发展,这一现象引发全省农村赡养率较城镇高出近10%,而当前黑龙江省仅有约52%的村委会设有农村养老服务设施,这无疑将深化农村基本养老服务供给压力,由此城乡基本养老服务供需差距也将进一步拉大。

(二)养老服务从业队伍建设薄弱

基本养老服务主要面向具有特殊困难的老年群体,并为其提供物质帮助、紧急救助、照护服务和关爱服务等。鉴于服务对象的特殊性,基本养老服务从业者必须兼具强烈的责任意识、奉献精神和耐心爱心,从业者除具备基本的职业素养外,还必须掌握一定的医疗卫生、紧急救护等知识,以便及时妥善处理老年人的某些身体突发状况。

而实际情况却是,一方面,由于相关养老服务机构并未制定相应的准入政策和培训方案,导致市面上缺少接受过专业训练的高学历管理人员和专业康复型人才;另一方面,限于收入低、地位低等现实因素,黑龙江省养老服务行业的从业人员中有很多仅是专科及以下学历,甚至不乏有家庭妇女和下岗待业人员加入此行列;目前的从业者现况根本无法满足老年人日益增长的医疗护理需求和精神生活需求。从这个意义上说,如何提升黑龙江省现有养老服务从业人员的综合素质和专业技能,如何培养未来该领域的专业人才和行业标兵,如何扩增养老护理员培训基地数量,是当前黑龙江省基本养老服务高质量发展中亟待解决的问题之一。

(三)基本养老服务支持经费较为匮乏

黑龙江省基本养老服务业的运转资金主要来自于财政投入、社会福利彩票、社会捐赠、市场运营收入等四个方面,形式上来看资金来源渠道趋于多元,但依然存在资金匮乏等问题。

第一,黑龙江省自筹到的国家财政拨款十分有限,由此带来的政府财政紧张势必会在某种程度上延缓养老产业规模的成长,难以满足与日俱增的基本养老服务建设需求。

第二,福利彩票收益本身具有不确定性,加上能与之匹配的筹资方案尚未成熟,同样较难满足老年人与日俱增的基本养老需求。而社会捐赠资金本来源于慈善机构,但现如今全社会慈善意识较为淡漠,加之社会捐赠体系尚不完善,对资金使用的监督管理尚待加强,导致社会捐助体系对养老服务业的投入并不乐观。

第三,当前基本养老服务的市场化运营利润微薄,融资渠道狭窄,对民营企业鼓励机制尚不健全,这些都是黑龙江省基本养老服务发展经费匮乏的重要影响因素。可见,黑龙江省如何尽最大努力尽快建立起多元化、社会化的灵活筹资机制迫在眉睫。

(四)基本养老服务福利保障体系尚不完善

当前,黑龙江省基本养老服务补贴制度总体上已初具框架,但制度运行上仍呈现不周延性,老年人福利保障制度不精准不完善的问题直接影响着黑龙江省养老服务供给水平的整体提升。

第一,在现行的养老补贴评估指标体系中,往往习惯于将收入水平、社会身份等因素和与之不同属性的需求评估指标进行平行考量,即误将本不需要基本养老服务的老年人与符合补贴标准的老年人一道进行评估,导致福利政策供给群体欠缺瞄准性。

第二,老年人福利保障制度存在漏洞也归因于基本养老服务项目缺乏针对性,既没有专业人才对困难老人、失能老人、独居老人等特殊群体的实际养老服务需求进行及时跟踪和重点保障,也没有构建起以老年人基本养老服务保障为导向的服务项目配置制度和服务转接制度,导致社区老年人对养老服务供给的认同感和满意度迟迟得不到显著提升[3]。

四、黑龙江省基本养老服务高质量发展的具体策略

随着老龄化进程的加速,由人口高龄化、失能化、失智化、空巢化带来的社会赡养压力必将呈走高态势,失能半失能老人的生活看护和医疗护理问题同样将更加突出。[4]“十四五”时期是将积极应对人口老龄化国家战略落细落实的重要窗口期,也是推进养老服务业趋向多样化、高品质发展的重要战略机遇期。黑龙江省基本养老服务建设要从“量的发展”转向“质的提升”,以满足老年人的生存性需求与发展性需求为导向,以提升老年人生活质量为目标,确保“全体享有、人人可及、兜底充分、适度普惠”,实现基本养老服务的均等化。

(一)以“需求导向”引领兜底性养老服务建设

为了给予广大老龄人口更高质量的基本养老服务,黑龙江省有关部门应时刻秉持“需求导向”,积极采取措施优化资源,日益健全完善兜底性养老服务。

第一,进一步完善公办养老机构改革,充分发挥公办养老机构的兜底保障优势和引领示范效应,优先收住基于能力评估已达到一定照护等级或符合优抚优待政策条件的老年人,其余床位可向社会开放,以充分发挥公办养老机构在全社会范围内的兜底保障作用。

第二,大力提升特困人员供养服务设施服务能力,扎实推进基本养老服务设施改造提升行动,着力为重残或失能老人提供舒适安心的无障碍、适老化养老环境,积极开辟失能老年人特有照护单元。

第三,为逐步缩小城乡间基本养老服务的发展差距,一方面,政府应鼓励农村居民将农村集体建设用地优先用于发展养老服务,充分利用存量资源对养老服务设施供给进行扩充,并采取财政补贴、社会捐赠、村民互帮、老人自筹等方式搭建幸福养老大院,助力农村基本养老服务机构建设的可持续发展。另一方面,政府可以聚焦如何因地制宜地探索适合当地发展的乡村养老服务产业,推进城乡基本养老服务的协调发展。

(二)提升基本养老服务供给主体的专业水平

养老服务人才队伍建设事关养老产业的高质量发展,因此必须将提升基本养老服务人员的专业水平摆在关键位置。

第一,支持相关职业院校开设养老服务等有关专业,实现理论传授与岗位实训同步推进,并鼓励符合条件的各方社会力量兴办养老服务类技工院校和职业培训中心,共同探索养老人才培育机制,高度重视养老服务人才培训提升行动,特别要将养老护理员培训作为《黑龙江省职业技能提升行动实施方案(2019-2021年)》中的工作重点。

第二,统筹推进养老服务人才队伍建设与再就业工程,通过对有意愿从事基本养老服务的农民工、失业人员等群体施以系统全面的职业教育,提升其职业技能培训基础能力,从而为老年人提供医疗护理、心理调试等基本养老方面的周到服务。

第三,进一步完善对基本养老服务工作人员的选聘制度和职业技能评价机制,严格落实人才准入机制,建立健全产业服务人员职业技能等级考试制度,并如实按要求发放相关等级证书,作为人才统计和范围认定具体指标,借此提高基本养老服务人员队伍的整体素质和专业技能水平[5]。

(三)加大对基本养老服务的资金扶持力度

鉴于老龄化背景下不断增多的基本养老服务新需求与新要求,积极拓宽基本养老服务的筹资渠道势在必行。

第一,政府部门要进一步提高投入精准化水平,优先安排不低于55%的用于社会福利事业的彩票公益金重点向基本养老服务倾斜,加大政府在生活料理、康复护理、机构运营、人员培养等方面的购买力度,必要时可适度使用国企收益和社会保障基金,保障城乡养老服务机构的平稳运行。

第二,政府部门可以联合金融企业建立多方位的融资平台或渠道,鼓励社会资本采取发行企业债券、建立基金等方式,助力养老企业获取开发项目所需要的部分资金,逐步建立起成熟完善的养老产业投资收益长效机制。

第三,政府部门应支持各类主体进入养老服务市场,尽可能地引入非政府组织、其他企业及个人的力量,探索更利于基本养老服务成长的投资模式,撬动更多资金流入养老服务业,降低民间资本进入养老产业的门槛,在土地、贷款、税收等环节提供更人性化的优惠政策和补助方案,为黑龙江省基本养老服务的高质量发展保驾护航。

(四)建构基础性老年福利支持和监管制度

第一,综合确定服务对象的依赖等级和各等级相对应的津贴标准,并在合理范围内予以低偿服务或无偿服务,在此基础上,进一步完善全省低收入家庭失能半失能老人护理补贴制度和高龄津贴制度,鼓励有条件的地区在合理适度的区间内拉高补贴标准和范围,通过因势利导、因地制宜地对补贴机制进行实时动态调整,不断提高其精准度和有效性。

第二,充分借鉴齐齐哈尔市承接国家长期护理保险制度的试点经验,进一步探索更加适合黑龙江省省情的长期护理保险制度,切实鼓励社会救助、社会福利、社会慈善等发挥有益补充作用,为失能老人提供长稳定的期照护支持。

第三,进一步建立健全基本养老服务综合监管制度,完善养老机构备案管理制度,组建专业可靠的监督管理评价队伍,以老年人生命财产安全和养老服务质量为重点,对基本养老服务设施、资金、卫生等方面展开定期监管,从而逐步形成全覆盖、全方位、全过程的监管格局和权责明确、各尽其职的跨部门协同监管机制。[6]

总之,新发展阶段,基于社会主要矛盾的变化和以人民为中心思想的提出,基本养老服务建设应紧跟老年人“养得了、养得起、养得好”这一时代命题,追求全面、专业、高质的基本养老服务均等化。在人口老龄化加速发展的现况下,黑龙江省应进一步积极探索更加符合新时代老年人基本养老需求的养老供给模式,灵活应对养老服务机构建设存在漏洞、基本养老服务水平良莠不齐等突出问题,在“保基本、兜底线”的基础上,着眼老年群体与时俱进的基本养老需求,逐步推进普惠型的老年社会福利政策,不断建立健全全省基本养老服务供给体系和保障机制,为广大老年人提供公平、均等、多元的社会化基本养老服务。