陈家豪

摘要：目前我国有近一半的资源型城市面临着转型的问题。资源型城市作为我国重要的能源资源供应保障基地，在长期的发展过程中出现了经济、社会、环境等问题，选择适合自身发展与转型的道路成为资源型城市政府的必然抉择。同时，双碳战略的实施对资源型城市的转型与发展提出更高的要求，经济振兴、双碳达标成为资源型城市转型的双重压力。本文通过分析资源型城市政府转型面临的困境及其背后的深层次原因，探索双碳视域下资源型城市政府推动转型的相关路径。

关键词：双碳；资源型城市；困境；转型路径

一、研究背景与核心概念

（一）研究背景

2001年，遼宁阜新市成为我国首个资源枯竭型城市经济转型试点市，阜新市拉开了我国资源型城市转型的序幕。[1]2020年，我国顺应国际社会要求和国内发展的现实需求，提出2030年“碳达峰” 与2060年“碳中和” 目标。2021年，《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出绿色低碳循环发展经济体系是解决我国资源环境生态问题的基础之策。2021年《“十四五” 支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》出台，方案准确把握我国老工业城市和资源型城市振兴发展的阶段性特征，聚焦推进产业转型升级示范区建设。该方案的出台实施标志着产业转型升级示范区建设进入了新阶段。[2]2021年9月出台的《推动资源型地区高质量发展“十四五” 实施方案》对资源型城市转型提出了更高要求，加快推动资源型地区转型升级、持续健康发展。[3]资源型城市，其兴也资源，衰也资源。在长期的发展过程中，资源型城市出现了产业结构单一、产业性失业人口增加、生态环境失衡严重、城市规模收缩等问题。双碳战略是机遇更是挑战。一方面，碳中和背景下资源型城市的主导产业发展受限，面临经济增长和双碳达标双重压力；另一方面，资源型城市的地域、资源类型、发展阶段各有差异，双碳战略为如何转型提供了全新的视角。双碳视域下，有必要对我国资源型城市转型思路与路径进行全新思考。

（二）核心概念

对双碳视域下资源型城市政府如何推动转型进行研究前，必须先明确几个核心概念。

首先，什么是双碳。2020年，我国在第75届联合国大会上宣布2030年前实现二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前完成碳中和目标。其次，什么是资源型城市。即以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。[4]资源型城市的城市建立、产业结构确立、发展与衰落都与该地区的资源开发利用直接相关。根据资源开采与城市形成的时间顺序，可将其分为两类：“先矿后城式”，即城市完全是因为资源开采而出现；“先城后矿式”，即在资源开发之前已有城市存在，资源的开发加快了城市的发展。最后，什么是资源型城市转型。即转变资源型城市的发展道路，转变传统的以第二产业为主的产业结构和就业结构，转变过去的高碳经济发展方式，走低碳循环经济发展道路。[5]

二、国内成功案例

（一）安徽省淮北市

长期无序状态下对资源的肆意开采导致淮北市经济发展陷入停滞，社会矛盾日益激化，生态环境不断恶化。[6]面对这些问题，淮北市不断探索转型与发展的道路，提出了“中国碳谷·绿金淮北” 的转型目标，以培育新兴绿色产业、延长现有煤炭产业链为转型着力点和经济增长新引擎，集中资源优势完善基础设施，全面落实社会保障，打造稳定和谐的社会环境。2019年，淮北市转型取得较大进展，生产总值首次突破千亿大关，第三产业比重首次过半。

（二）陕西省榆林市

陕西榆林市地理位置优越、资源储量丰富，是我国“西煤东运”“西气东输”“西电东送” 的重要枢纽，也是国家重要的清洁能源生产基地。面对“2060双碳” 目标，榆林在探索如何实现降碳减排、实现城市转型发展的道路上，坚持对煤炭能源发展进行转化升级，走绿色低碳发展的道路。在资源、能源、环境的极限承载内，推进城市转型与发展。在实现高质量发展的征程上，榆林市政府紧抓政策机遇，充分结合市情，发挥区位优势，做好合理规划，通过调整经济结构、加大转型力度、淘汰落后产能、改变用能方式等途径，争做“碳达峰、碳中和” 的先行者、探索者和创新者，把榆林打造成世界一流能源化工基地、绿色低碳的资源型领航城市。

三、转型中的政府困境与根源

（一）政府责任不充分不到位

1.服务型政府建设不到位

资源型城市因经济体制原因，存在着“政府为主导、国有企业为主体” 格局，“矿城一体”“煤城一体”“政企合一” 等现象严重，全能属性的大政府主义盛行。但是，推动转型与发展更多强调的是政府“有为”，管该管的，实现服务型政府的转变，实现政府“需求导向” 的转变。资源型城市政府也试图进行转变，但效果不够明显。究其原因，主要是传统全能型政府的思维局限，受政府领导的任期等因素影响，领导者自身对政府职能转变的意识较弱。此外，在政府职能转变的实施过程中，虽然名义上进行职能转变，但长期的传统思维惯性和上级政府的指令导致地方政府转变不够深入，无法打破微观调控的“魔咒”，宏观调控效果不明显，企业、政府、市场关系不清晰。

2.政府资金、专业人才不到位

第一，资金外溢与资金不足。资源收益分配机制存在问题是资源型城市的普遍现象，因市场需求导致资源价格上溢形成的财税红利、财政红利、资金红利大多通过税收等手段被上级政府、企业、相关利益人获得，而资源型城市政府和人民获取比例不足。即使所获取的资源收益也很少投向城市基础设施建设与维护、产业研发升级、社会公共服务的提质增效等领域。财政资金有效投入的不足，使得城市转型与发展没有良好的外部发展环境与坚实的物质基础，进一步恶化转型与发展的环境。受资源开采的短期性和资本的逐利性的驱使，资源型城市的资金进一步流向外地而非支持本地转型发展。同时，资源型产业与宏观经济存在共振，受国家宏观经济形势波动影响大，资源型城市经济存在周期性波动影响财政收入。资金外溢与转型资金缺口的矛盾，使得资源型城市政府陷入“有心无力” 的困境。

第二，人才短缺。“找不到、招不来、留不住” 是资源型城市人才领域的普遍现象，存在着“人力资源低端供应过剩、高端供应不足” 结构性失衡特征。资源型城市因产业结构单一，更多的是对资源禀赋专业的人才培养，高层次人才培养不足，人才引进、运用、提拔体系不完善。人才的结构性失衡制约了产业结构向技术智力密集型方向调整。

（二）政府责任不平衡表现

1.地方政府决策体系滞后

资源型城市转型与发展涉及资源型企业、其他企业，涉及地方政府、中央政府，也涉及其他层面，所以资源型城市转型要科学、合理地制定全面系统的转型发展规划，但目前地方政府的宏观发展体系尚不完善。同时，资源型地方政府在转型政策上更多的是对中央政策和宏观政策某种程度上的抄袭，没有从自身特色和现实需求制定自身的政策，使得政策具有笼统性和空泛性。针对城市转型，也没有建立科学的转型绩效评估体系。

2.政府生态观失衡

自然资源的易获得、高价值、高回报、低投入使得资源型城市政府形成了“资源型经济观念” 与资源型政绩观，城市经济严重依赖“资源路径”，经济发展以资源为核心驱动力。在这种情况下，资源的开发与利用以及经济发展必然以生态环境的破坏为代价，生态的修复与保护既是长期必要的问题，也是政府的责任问题。过分追求经济效益，使得政府对生态环境的保护难以到位。

3.产业锁定与发展失衡

资源型城市产业结构的特征即传统低附加值产业的锁定。表现为：低附加值产业发展依赖与高附加值新型产业发展滞后的矛盾。资源型城市对资源的“路径依赖” 导致转型受其制约，自然资源的相对易获得性、低成本、高利润对高附加值产业的发展起到了相对挤出效应。同时，新旧能源转换、产业结构性转变、双碳战略等外部客观因素的制约，导致资源型城市锁定低附加值产业，同时高附加值产业不足且不舍转型的矛盾。

（三）政府责任困境的根源

1.体制原因

经济基础决定上层建筑，经济原因产生体制结果。在产业结构和产业比重以及经济体制等因素长期影响下的资源型城市大多实行政企合一的管理体制。同时，各方面因素影响下，城市基础设施大多是由相关资源型国有产业承办，“企业办社会” 现象突出。

2.资源禀赋原因

首先，资源依赖。资源禀赋是地区经济发展的基础，对城市产业结构起决定性作用。其次，路径依赖。资源依赖导致路径依赖，在发展选择上资源型城市偏好选择和建立以资源为核心的产业体系与城市经济体系，同时以资源外运为重点的运输体系也有利于重工业的发展，影响产业结构的低碳化转型与升级。最后，锁定效应。资源依赖、路径依赖导致经济发展惰性，更多依赖资源红利，不利于新型产业的发展。

四、资源型城市政府转型的路径

（一）健全资源型城市政府责任体系

在推动城市转型的过程中，政府要优化社会公共产品供给，健全民生制度供给，平衡好转型、城市发展、保障人民利益的三者关系，实现成果共享。

革新政府观念，创新管理模式，建设“有为” 政府，实行宏观管理、市场管理。健全政府服务体系，创新治理方式，提高政府服务能力。实现政企、政资、政市分离。将政府职能更多聚焦于公共服务效应和社会化管理。建立科学的转型考核指标体系，是保障政府履行职责的有效方法。要建立相应的转型政府发展指标体系，同时完善并引入绩效评估机制，提升政府人员的工作能力。

（二）建构多元主体共治体系

多元主体共治体系，是包括政府、社会、公民、企业等多元主体在内的共同治理体系。在推动资源型城市转型的过程中，政府要坚持与公民、市场、企业等主体合作，实现“发展为了人民、转型共同协力”。首先，要强化多元主体意识，倡导人民参与，拓宽多元主体参与转型重大事项的渠道，提升政府转型决策的多元参与水平；其次，强化多元共治的智力支持，通过大数据技术、专家决策等措施，提高科学决策水平；最后，完善多元主体共治体系，实现多元共治规范化，健全多元共治运作体系，实现服务转型、价值共享转型、成果共享转型。

五、结束语

资源型城市政府转型要打破“路径依赖”“资源依赖” 两大困境。首先，针对国有企业比重问题、产业结构问题，要优化产业结构比重；针对传统产业，要淘汰三高企业，同时利用先进技术升级改造仍具有竞争力的传统资源产业；其次，针对产业链问题，要延伸产业链条形成多元化产业；最后，大力发展、培育兼有国际市场前景与本地比较优势的新兴产业。

资金制约城市转型与发展的难题。政府要完善相关财政政策，加大财政投入，承担主体作用。同时，积极与中央政府协力合作，通过专项财政资金、转移支付、税费优惠等措施解决资金问题。要积极引导、有效利用社会资金。完善国企融资机制，适时引导社会资本、企业资本的有机结合，推动政府与社会资本合作。

人才是第一资源。要有效发挥人才对城市转型与发展的推动作用，就必须重视人才、培养人才。实现本地高等院校与企业合作，培育与本地经济发展需求相匹配的人才队伍。不断完善人才引进、选拔体系，将高质量人才引进来，同时要完善人才待遇政策，用有效手段留住人才。

参考文献：

[1] 张中祥，宋梅.碳中和背景下资源型城市转型面临的新挑战新机遇[J].国家治理，2022，366（06）：47-51.

[2] 王成金.精准施策促进产业转型升级示范区高质量发展：《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》专家解读之三[J].中国经贸导刊， 2022（01）：66-67.

[3] 吴雨娜.高质量发展视域下资源型城市产业转型政府职能研究[J].国际公关，2022（22）：76-78.

[4] 王丽英.资源型小城市提升专利质量的路径：以阳泉市为例[J].山西科技，2017，32（04）：18-20.

[5] 宋艷敏.关于我国资源型城市可持续发展研究的探讨[J].才智，2015（22）：309.

[6] 殷旭，程久苗.资源诅咒视角下资源型城市转型研究：以安徽省淮北市为例[J].煤炭经济研究，2021，41（10）：56-61.