张 领,吴 战

引言:问题提出与文献回顾

当前学界关于村级治理中行政与自治的研究成果颇丰,主要体现在村级治理的行政化还是强化村民自治这两方面内容,较少关注到行政与自治在村级治理场域有机统一的形式。一直以来村干部既是政府的代理人,又是村民的当家人这样的双重角色,(1)吴毅:《“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记》,《开放时代》2001年第12期。然而村干部却一直存在角色冲突的矛盾,因为村干部在均衡政府利益和村庄利益时总是左右为难,尽管他们不会懈怠行政任务,但要他们全力以赴的话他们总会仔细衡量,最终村干部索性选择成为村庄秩序的“守夜人”和村政中的“撞钟者”(2)吴毅:《“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记》,《开放时代》2001年第12期。,使得乡村又回归到了无为而治的状态。这样,村干部就既不会成为称职的代理人,也不会成为称职的当家人,这样就成为两头不讨好的角色,从而出现“双重边缘化”的问题(3)吴毅:《双重边缘化:村干部角色与行为的类型学分析》,《管理世界》2002年第11期。。也就是说,乡村治理中村干部的代理人和当家人的角色本身就意味着是行政还是自治的选择。如果行政和自治在乡村的关系不厘清,乡村治理的内卷化只会持续加重。因此乡村治理中厘清行政与自治的关系问题势在必行。

与乡村治理实践相一致,学界关于乡村治理中行政还是自治问题的探讨非常激烈。实施家庭联产承包责任制后,原有的政治管理模式已经不再适用农村的经济发展实际,2018年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确要求村级建立村民委员会,农村的政治模式演变为“乡政村治”的格局。(4)张厚安:《乡政村治——中国特色的农村政治模式》,《政策》1996年第8期。进入21世纪以后,乡政村治的治理格局表征出诸多的治理困难,首先乡一级政府仅仅是县政府领导下的乡长负责制,并不是完备的一级政府;其次乡与村关系中的指导关系异化为村是乡镇的“腿”,最后的结果就是治理成本越来越大、乡村治理也走向行政化。因此有学者提出乡村治理需要走向“县政、乡派、村治”的治理结构调整(5)徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期。,即县具有更多的治理自主性;乡只是县政府的派出机构,专事政务和指导村民自治;村民委员会主要从事村民自治工作。但随着现代化的异质性因素对乡村的扰动、农村的传统道德被个人权利观所改造,个体与原来的社区价值认同发生“断裂”(6)安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,黄平校,南京:译林出版社,2011年,第4页。,以至于出现只享受权利而不想履行义务的“无公德的个人”(7)阎云翔:《私人生活的变革——一个中国村庄的爱情、家庭与亲密关系(1949—1999)》,龚小夏译,上海:上海人民出版社,2016年,第255页。。这些人总是能通过特殊的方式来获取社区里面的公共资源,这导致社区中的资源配置效率遭到损失,贺雪峰将其视为分利秩序而导致的乡村治理内卷化(8)王海娟、贺雪峰:《资源下乡与分利秩序的形成》,《学习与探索》2015年第2期。。对于这种情况依靠自治显然软弱无力,因为自治缺乏强制性手段,这导致在取消农业税以后的相当长一个时期,村社集体不再有能力组织村民来共同应对一家一户“不好办和办不好”的共同生产事务,国家也没有特殊的强制性任务要求村干部完成,国家与乡村的关系也表现为从“汲取型”到“悬浮型”的转变(9)周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期。。也正是从这时期开始国家向农村输入大量的资源以期实现乡村振兴战略目标,同时大量的承接资源与惠农政策使得村级治理越发呈现出对上负责、对内脱离的状态(10)刘建平、陈文琼:《“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析》,《中国行政管理》2016年第2期。。这样,在当前时期乡村治理场域中行政力量下沉了,对此赵晓峰提出行政下乡与自治下沉的治理方式。行政下乡一方面使村级组织的行政化色彩加强,成为乡镇政府的跑腿机构;另一方面惠农政策进村入户改善了国家与农民的关系,增强了农民对国家的认同感,自治单位从建制村向自然村下沉,既能激活村庄社会积累的内生性资源,又能使得以自然村为边界的社区组织兴起,这为村民提供了平等参与和民主协商公共事务的空间。(11)赵晓峰、魏程琳:《行政下乡与自治下沉:国家政权建设的新趋势》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2018年第4期。然而随着国家不断地输入惠农政策与大量资源的下乡,出现了诸多村民因利益问题产生矛盾的情况,村级治理需要面对越来越多的“钉子户”,这些“钉子户”成为扰动村级治理秩序稳定的不确定性因素,是选择行政还是自治的手段去应对也成了迫切的事情。(12)贺雪峰:《行政还是自治:村级治理向何处去》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。这样村级治理又走到了行政还是自治的十字路口。

一、当前时期乡村治理的特点

在城乡二元与资本下乡的宏观视野中,村级组织行政化主要是指村干部职业化,其目的是留住村庄中流动的精英返乡参与乡村建设。中西部村庄的乡村精英存在结构性流失与政策性流失,导致村干部“无人当”或“集体离职”,村庄精英的流失严重影响其治理效能,(13)杜姣:《乡村振兴背景下乡村治理主体的去精英化与村干部职业化》,《经济社会体制比较》2022年第2期。加之村干部职位缺乏吸引力,进一步强化了乡村精英选择外出务工的动力,导致内生型村干部再造功能进一步被削弱。也有学者认为目前中国大部分地区的农村,尤其是中西部传统农业型地区的农村村干部职业化的条件还不成熟,(14)宁泽逵、柳海亮、王征兵等:《村干部向何处去——关于村干部“公职化”的可行性分析》,《中国农村观察》2005年第1期。因为村干部职业化与经济发展存在一种关联性。但在资源下乡与行政下乡的背景下,全国范围内的村干部职业化已经成为必然趋势,乡村治理也呈现出别样的特征。

(一)村支两委的行政化表征

随着乡村振兴战略的纵深推进,乡村得到了更多的资源帮扶,其目的就是振兴乡村,消除城乡二元结构造成的不良影响。但是与资源下乡相向的,还有行政的力量也同时下沉了,这样,基层治理中出现了较多的自上而下的事务,诸如文山会海、相关监测数据资料的上传、监督资源分配等等事务,使村支两委需要采取积极的措施,从而避免陷入基层治理的内卷化,(15)贺雪峰:《规则下乡与治理内卷化:农村基层治理的辩证法》,《社会科学》2019年第4期。即避免出现看似做的事情增多了,却没有实质性改变的困境。

村级组织的行政化主要体现为如下特征。其一,文山会海现象突出。村干部常常隔三差五参加各种会议,或者是定期去乡镇开会,向其汇报近期的工作开展情况。村委的日常工作也主要是填报相应的表格资料并按时上交,文山会海给村干部的工作带来了一定的压力。其二,村干部的工资纳入县级财政,并以绩效工资的方式发放,绩效考核由乡镇掌管。乡镇将下发的任务直接与绩效工资挂钩,不按时完成的将克扣其绩效分数来提高村干部的工作效率。其三,照章办事的行动逻辑。村支两委必须按照相关规定和具体的执行准则行事,并在要求的时间内完成。同时,还需参照一定的规范监督村民行为,但在先前时期村支两委对于村民的某些不合理行为往往选择睁一只眼闭一只眼,只要不闹出大动静都选择默认,有学者将村级治理中村干部的这种行为视为基层治理中的不出事逻辑。(16)贺雪峰、刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,《学术研究》2010年第6期。这样,源源不断地自上而下的事务与工资绩效化考核使村支两委出现了基层治理中常见的基层负担。实行专职化的村干部管理方式,让村支两委需要花费更多的精力去应对自上而下的事务。虽然村支两委表现出了行政化的一些特征,但这与当前时期的乡村治理实际相符合,同时也是非常有必要的。

(二)社区内生治理力量涌现

随着村支两委的注意力聚焦到自上而下的事务中,村级自治趋向于下沉到更加具体的村民组或自然寨这样的单元之中。尽管村级治理行政化的过程,本质上是乡村治理责权结构的双向调整过程,而不是行政与自治的对立。(17)仇叶:《行政公共性:理解村级治理行政化的一个新视角》,《探索》2020年第5期。但是自治下沉反而激活了社区中的内生型治理力量。其一,内生性资源得到有效整合。村民出于对社区的认同,当社区中发起某一项号召之时其参与的意愿表现得尤为强烈,他们愿意自掏腰包来筹备资源使动议得到有效的落实,这有利地整合了社区的内生型资源。其二,降低治理成本。作为一个熟人社区,村庄中人与人的关系是相互熟识的,自然社区中的精英人物就成为这个社区所共享的人物,这些精英常常给社区中的人带来比较具有信服感的人格魅力。当社区中出现矛盾纠纷之时,精英人物便站出来调解,且效果往往都比较有效。村民的日常矛盾纠纷先由社区精英来调解,而不是当即对簿公堂,这在一定程度上降低了治理的成本。在熟人社区中对簿公堂就意味着人情关系的彻底决裂和清算,从而被熟人社区中的人视为异类。其三,合作行动意愿增强。随着行政力量的下沉,村级治理中政府、村支两委、基层社会组织、乡村精英、村民等几大利益主体,各自具备一定的资源优势,又基于建设乡村的共同目标而产生合作行动的意愿。同时村民的乡—城流动,在其赚取经济收入的同时,也增强了村民参与社区建设的积极性,最终的结果就是乡村治理中合作行动的意愿增强了。这样,在当前的村级治理中社区内生治理力量涌现,合作行动也符合乡村治理实际,同时也说明行政与自治之间并非水火不容的关系。

二、乡村治理中的社区失灵

治理有效作为乡村社会秩序稳定的基石,是乡村振兴战略中的基础,但当前社区中存在的搭便车行为、社区的弱约束问题使得社区治理失灵成为一种可能。而这两种现象主要源于社区中人与人之间的关系多为熟人圈子,社区中的公共资源很容易被掌握资源的人以权谋私或者帮助熟人“搭便车”,以致公共资源的供给效率损失,从而导致乡村治理的内卷化。即看似投入在不断增加,但实质性进展却非常缓慢,因为“搭便车”蚕食掉了本该用于社区建设的资源,同时也可能进一步导致村庄之间发展的“马太效应”(18)叶敏、李宽:《资源下乡、项目制与村庄间分化》,《甘肃行政学院学报》2014年第2期。。这样,社区中的这两种行为不仅增加了社区失灵的风险,还增加了乡村治理内卷化的风险,进而扰动乡村社会的稳定秩序。

(一)社区中的搭便车行为

合作行动也会存在失灵的窘境,当个体转向关注私人利益得失的考量时,个体的行动逻辑就是出于自身的利益行动,而非出于社区的责任感。合作治理的逻辑起点自然离不开社区的公共精神,但是在市场化的异质性因素与现代化引起私人生活变革的双重扰动下,个体更多的是追求自己的个人权利,从而弱化对他人的义务与责任的履行,以致成为阎云翔所言的无公德的个人。当无公德个人的搭便车行为成功后,可能增加其他人竞相效仿的搭便车行为,相对于不付出成本也能享受,“搭便车”自然更加吸引人(19)陈庆云主编:《公共政策分析》,北京:北京大学出版社,2011年,第49页。,搭便车行为甚至变得更加难以遏制。如S村在2017年获批一事一议的亮化工程修建路灯项目,全村分到将近500根太阳能路灯,这500根太阳能路灯要在7个自然寨组成的建制村合理分配,当然要以自然寨的户数规模按比例进行合理划分。然而在路灯安装的时候难免会出现把路灯装在邻近路边的村民门前。但村里有个Y姓村民因为路灯安装位置离自己家较偏,而多次向安装路灯的相关负责人提出门前安装路灯的要求。随着村里又相继出现好几户村民因为路灯安装位置而与村委发生不愉快,村委会最终还是妥协将路灯分到这些提出诉求的村民门前。这样一来,原先一根路灯能辐射好几户村民的公共资源,辐射的范围便缩小了,这是社区中村民“搭便车”成功的“示范性”效应,更是公共资源配置的一种效率损失。私人生活的变革带来的权利观转变使社区搭便车行为频次增加,因为个体是出于经济人的视角来行事,自然关注的逻辑起点会转向个人利益,加上个体尽可能地想在公共资源中寻求搭便车行为,从而扰动社区的公共精神。但公共资源是有限的资源,个体的搭便车行为可能会使其他个体竞相效仿,以致进一步加剧公共资源的配置效率低下,最终的结果是个体的逐利行为让不讲“理”的人获得了满足,而遵守规则的人反而损失了。这就类似于项目制中公共资源在配置上的不公正不合理,使得最终资源配置结果呈现为强者愈强、弱者愈弱的效应。(20)张新文、高啸、戴芬园:《农村公共服务项目化供给中的马太效应探究》,《宁夏社会科学》2018年第6期。

(二)社区规范的弱约束

熟人社会虽然具有亲密关系富余的优势,以使社区内部能够整合相关利益与协调矛盾纠纷(21)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。。但村民有时候表现的私利化诉求,常常违反社区内部的相关规范,因为这种相关规范实为一种软约束,当面对私利化的村民诉求时便可能遭致失灵。S村是传统的侗族村落,有腌鱼的饮食习惯。在早些时期发生了一些性质比较恶劣的事件,常常有村民在村头的河道上投放药鱼的药,导致从村头一截往下的河道里面的鱼大部分绝迹,甚至有长达一两年的时间从村头往下的一段河道几乎看不到鱼的踪迹,对此村支两委出于保护性的目的,便制定了“凡发现在本村范围河道电鱼、药鱼、炸鱼的,除没收工具外,另征收当事人恢复河道生态管护费4000元,并处罚清洁河道环境卫生六个月”的规定,并将其纳入到村规民约中社会治理方面的内容板块上。虽说药鱼的情况没有再次发生,但电鱼、炸鱼的却时有发生,而且也是屡次强调、屡次再犯。因为每次抓到现行的人,想进一步处罚的时候,总是难为于熟人之间的面子,最终就是口头警告、批评教育,绝不允许再犯而收场。就是说村规民约对村民而言更多是道德和责任上的要求,其受制于熟人关系而缺乏震慑性惩戒性约束,这也助长了村民违反村规民约来获利的心理。毕竟舆论和道德是对人的内在要求,而非一种强制性的惩戒,是一种软约束,加上乡土社会的传统观念更是使农民觉得采取强制性手段是不符合传统的道德观的,只是借助舆论压力的方式来期望舆论对象能够遵守社区的相关约定,但这种期望往往无法获得期望的结果。因为社区的公共性流失使社区舆论、社区责任感日益弱化,甚至会进一步加剧乡土社会的原子化,因而公共性的消解会对社区整合和乡村治理产生一些不利的影响,(22)张诚、刘祖云:《失落与再造:后乡土社会乡村公共空间的构建》,《学习与实践》2018年第4期。以致社区失灵成为一种可能的后果。

三、合作治理:乡村治理有效的一种方式

学界关于村级治理中行政与自治的边界问题向来探讨激烈,项继权认为农村社区的人口应当控制在2000—3000人的规模上来治理(23)项继权:《论我国农村社区的范围与边界》,《中共福建省委党校学报》2009年第7期。,这样农村社区才更有持久性和生命力,如果社区范围过大,会对社区的管理和自我服务造成压力,影响自治活动的开展;如果社区范围过小,会造成管理成本加大,公用基础设施建设投入压力增大,甚至造成浪费,同时又不能简单地将农村基层治理视为统一的、同质的。农村基层治理也应该分层次,它有行政的基本单元、协调服务的基本单元及自治的基本单元,(24)邓大才:《中国农村村民自治基本单元的选择:历史经验与理论建构》,《学习与探索》2016年第4期。这些单元依托自身的资源和身份来发挥不同作用,进而使得乡村治理变得有效。因此在结合当前时期的大背景下,对乡村治理中行政与自治的关系应当体现为何种具体的形式的反思便很有意义了。

(一)强调政府的元角色

政府作为治理的重要主体,拥有非常丰富的治理经验。乡村治理中若缺乏行政力量的下沉可能会无法约束那些“搭便车”等违反村规民约的行为。乡村治理需要一定程度的约束性治理,需要行政力量下沉,政府担起元治理的角色。(25)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。诸如S村中村民在公共资源配置时的搭便车行为与社区规范的弱约束就是受制于熟人关系的情面,而影响社区内部惩戒性手段的有效运作,这时候就需要行政的力量下沉,来震慑上述行为。更何况当前的村规民约多是流于形式的虚化文本,它是村支两委按照基层政府下发的“范本”来重新修订的,(26)周铁涛:《村规民约的当代形态及其乡村治理功能》,《湖南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期。尽管它内容无所不包无所不含,但村规民约依然还是寄希望于对社区内生活的人的一种道德与责任约束来实现善治。元治理也意味着政府是“同辈中的长者”身份(27)郭永园、彭福扬:《元治理:现代国家治理体系的理论参照》,《湖南大学学报(社会科学版)》2015年第2期。,在多元化的参与主体中强调国家元力量在治理行为中的设计、规制、调整的作用,与其他主体协同参与的过程,以实现公共利益的有效整合与治理有效。因而在多元共治的局面中,政府始终要担起元治理的角色。尽管政府也并非万能的,政府也存在政府失灵的窘境,因为规制手段并非解决社会问题的“万灵丹”(28)宋华琳:《论政府规制中的合作治理》,《政治与法律》2016年第8期。,但通过政府的强制手段来克服软约束失效的局面是一种相对有效的方式,以保障合作行动的效能。充分发挥政府元治理角色的政治、经济、管理职能,营造一个稳定的、有活力的治理局面,多元共治的基础也才能变得更加牢固。也只有政府担起元治理的角色才能克服梁漱溟乡村建设运动中邹平模式的失败困境,即需要强大的行政力量作为后盾,再辅以其他的地方性治理力量,乡村治理才能克服社区失灵的问题。

(二)尊重地方性治理知识

地方性治理知识作为一种非正式治理的手段,可能与正式治理存在一些冲突,乡村社会随着现代化带来的异质性扰动,地方性治理知识常被视为传统的治理手段,不适用于现代的治理建设。但事实上,某一地方的地方性治理知识是经过长期的实践并被当地认可的一种治理方式,采取这种非正式的治理方式往往能获得奇效。尤其是在农村地区,这里现代化的异质性因素扰动相对较小,采取过于新颖的方式反而会被社区所排斥。如村民的纠纷调解问题,如果是采取社区精英调解的方式,两者的关系还有补救的可能,而直接对簿公堂则意味着人情关系的彻底决裂与清算,村民就比较排斥这样的方式。因此地方性治理知识应当作为优先的治理手段,村民能自己解决的就交由社区解决,因为政府不可能触及方方面面的社会治理,正如托克维尔深刻地论述了美国的地方自治制度是美国社会得以稳定发展的基石。他说,“一个中央政权,不管它多么开明,多么睿智,都不可能独自处理一个伟大民族生活中的一切细节”(29)阿列克西·德·托克维尔:《论美国的民主(精粹版)》,曹雪冬译,南京:译林出版社,2012年,第72页。,因而地方性治理知识应当作为优先性选项,这既能降低政府的治理成本,又能提高社区的治理效能。正式治理应当作为一个兜底性的手段,在非正式治理失效后正式治理及时介入制止。因而尊重地方性治理知识更是尊重地方自治的传统,也就是说行政与自治的边界讨论中自治应当作为优先选项,行政应当作为兜底性的手段。

(三)走向合作的乡村治理

当前时期乡村治理中行政与自治的关系应当是合作行动的关系。在皇权不下县时期,乡村治理依托代理人作为联结国家与农民的纽带,代理人负责将矛盾纠纷先自行消化而不必付诸正式的官方行动,黄宗智将其定义为“简约治理”。简约治理是传统社会治理有效的一种方式,这种简约治理是半正式的治理过程,即政府不需要过多的干预治理,只需要有一个中间人来优先引导调解,除非调解人无法调解才走向法庭。(30)黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。因为在乡土社会中多是熟人圈子,平日里低头不见抬头见,有一个明理的中间人,那么调解成功的概率便非常高。简约治理之所以能维持乡村社会秩序,根源在于熟人社会的亲密关系富余,因此国家也不需要过多的介入,只需要培育代理人即可。杜赞奇把代理人参与治理的方式称为经纪模式,并认为这是国家政权的内卷化,即不是依靠提高旧有或新增机构的效率,而是大量复制旧有的关系。(31)杜赞奇:《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》,王福明译,南京:江苏人民出版社,2003年,第54—55页。如果说20世纪上半叶的政府介入是一种低度的强制性介入过程的话,那么从集体化时期到改革开放再到21世纪以来,政府的介入呈现为从强制性介入到适应性介入的转型,(32)黄振华:《从强制到适应:政府与乡村关系变迁的一个解释框架——以国家惠农政策为分析视角》,《社会主义研究》2014年第4期。即介入程度越来越柔和。在1958年—1983年国家政权建构的公共空间使村民紧密团结,一起生活、生产,村庄是高度统一的利益共同体。家庭联产承包责任制的落实使农民从集体生活中走了出来,随着市场化改革及全国劳动力市场的建成,农民也变得更加“理性”了,表征为村庄的原子化趋势越来越突出,乡村异质性凸显,从而导致乡村的公共生活日渐衰落,村民参与意愿弱,村民的经济理性逐渐超越公共理性,对参与乡村公共事务的积极性不高,甚至将其视为政府和村委会的职能(33)张诚、刘祖云:《乡村公共空间的公共性困境及其重塑》,《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第2期。。

随着国家惠农政策与资源的下乡,为了更好地承接政策与资源,村干部职业化成为了必然的趋势。就是说村支两委被行政吸纳,这样自治便下沉到自然村或村民组内了,自治的主体为农村社区里面的各种社会组织,他们将村民组织起来参与公共事务的治理。这样行政下乡与自治下沉就成为当前时期国家建设的一种趋势,在这样的趋势下,基层政府介入承担元治理的角色,在基层政府、村支两委、志愿组织和村民之间形成一种强约束、强自治相联合的合作治理,以解决乡村治理中弱约束导致社区失灵的问题(34)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。。就是说村级治理在资源下乡与行政下沉的背景下,行政与自治应当走向合作治理的关系来共同应对乡村社会中的公共事务。

四、结语

随着社会的开放性越来越强,社会事务治理的主体也呈现为多元化主体,这种多元化与开放性使社会治理必然走向合作治理的格局。(35)张康之:《合作治理是社会治理变革的归宿》,《社会科学研究》2012年第3期。因为多元主体在不同领域都有自己的资源优势,加之治理本身又不限于政府,而是多元化的主体自主自治的行动网络,多元主体之间正朝向一种权力依赖和互动的平等伙伴关系发展,(36)格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,华夏风译,《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期。但在合作治理语境下政府依然扮演自主自治网络中的元治理角色,政府为不同的治理模式提供了基本规则,又是一个拥有相对垄断性质的组织,(37)熊节春、陶学荣:《公共事务管理中政府“元治理”的内涵及其启示》,《江西社会科学》2011年第8期。在那些基础性工作中政府依然是管理的行为主体,因而合作治理的中国语境也一定是以政府为元角色的治理。

合作治理放到乡村治理语境中也是适用的。随着国家向农村输入惠农政策和大量的资源,为了更好的利用和执行这些政策与资源,村支两委走向了专职化的发展趋势,具体表现为村干部的职业化、行政下移、支书主任一肩挑等特征,村级治理行政化了。(38)朱政、徐铜柱:《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》,《社会主义研究》2018年第1期。这与传统的依靠自治的力量,缺乏惩戒性约束而使其在遭到人情困境时往往会选择放弃的治理方法不同(39)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。,现在乡村治理中有两股力量在发生作用,即行政和自治的力量。行政下沉使村级治理的弱约束得到了一定程度的扭转,行政下沉一定程度上保障了原子化、异质化的农村社区能实现治理有效。这样自治与行政这两股力量的合作便成为乡村治理有效的一种方式。一方面它既能使社区承接自上而下的外部性事务,这与当前资源下乡时期的国家建设相符,同时又能调动社区内生性的治理资源来降低整体的治理成本。合作治理为行政与自治的有机结合搭建了一个理论架构。另一方面它提升了乡村治理的整体效能。在传统的弱约束治理状态中,社区常常因为受制于人情关系而放弃惩戒性手段,从而使社区面临治理失灵的困境,随着行政力量的下沉,它为自治的弱约束起到了强约束的一种保障,这样乡村治理就表现为强约束、强自治的特征,乡村治理整体效能得到了提升。但在具体的治理过程中,对于地方性治理知识需要充分尊重,因为地方性治理知识是在长年累月的实践中总结出来的经验,行政与自治的合作是在不破坏自治力量的前提下合作的,它更多的是强调行政作为一种惩戒性的震慑手段。