张升忠 黄兰松

内容摘要：特定问题调查权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项监督职权，但使用情况不容乐观。加强对人大及其常委会特定问题调查的研究与探索，对于完善人民代表大会制度，健全社会主义民主法治，具有重大的理论价值和现实意义。本文在全面分析制约特定问题调查广泛开展主要原因的基础上，从明晰定位作用、降低启动门槛、明晰条件范围、细化程序权限、建立协同机制、强化教育培训等方面，就如何激活特定问题调查做一系统研究，内容具有科学性、创新性、可操作性，为推动人大监督工作创新发展贡献智慧和力量。

关键词：人大监督；特定问题调查；完善制度

2021年10月，中央首次高规格召开人大工作会议，习近平总书记发表重要讲话，强调“坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作”“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”“完善人大监督制度”等。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调：“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。”这些新指示新要求既为做好新时代人大工作指明了前进方向，也提出了需要认真研究的新课题新任务。完善特定问题调查制度、进一步提高监督的实效性权威性便是其中的一项重要内容。特定问题调查权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是人大代表、常委会组成人员依法享有的一项法定权力。多年以来，特定问题调查权虽反复被强调，但使用情况不容乐观。加强对人大及其常委会特定问题调查的研究与探索，对于完善人民代表大会制度、健全社会主义民主法治，具有重大的理论价值和现实意义。本文着重围绕如何激活特定问题调查做一探讨。

一、制约特定问题调查广泛开展的主要原因

特定问题调查源自1954年我国诞生的第一部宪法，授权全国人大可以根据需要开展特定问题调查。地方人大是在改革开放以后拥有此项权力的，但各地人大启动特定问题调查权的事例并不多见。公开信息显示，受到社会广泛关注的主要事例有：1998年，海南省定安县人大常委会对社会保障局挪用社会保险基金开展特定问题调查；2000年，安徽省合肥市人大常委会对汪伦才案件开展特定问题调查；2003年，辽宁省兴城市人大常委会对兴城市法院的错误执行裁定开展特定问题调查；2005年，湖南省宜章县人大常委会对县城环城西路存在问题开展特定问题调查；2007年，湖南郴州市人大常委会围绕郴资桂高等级公路的经营权转让问题开展特定问题调查；2008年，湖南永州市针对潇湘平湖“得月舫”游轮问题开展特定问题调查；2014年，浙江省云和县人大常委会围绕盘活存量提高资金使用绩效开展特定问题调查；2016年，江西省人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩问题开展特定问题调查；2017年，湖南靖州苗族侗族自治县人大常委会开展自来水水源安全隐患特定问题调查；2018年，辽宁省人大常委会开展政府支出预算结构和政府性债务特定问题调查；等等。这些都属于无规律的零星式出现，大多数地方人大及其常委会至今没开展过。为何特定问题调查作为国家权力机关一项重要的宪法权力却很少启用，基本处于闲置状态？究其原因，主要表现在：

（一）法律规范方面

1.启动门槛过高。监督法规定，五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议；地方组织法规定，主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人代会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。有的人大代表或常委会组成人员即使想发起特定问题调查提案，却碍于组织联名一事很困难太麻烦而作罢。

2.程序范围过粗。目前，宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、监督法、地方组织法、代表法、预算法等八部法律都对特定问题调查作了相应规定，但对特定问题调查的程序和范围等规定得比较原则笼统，缺乏可操作性。宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。”但监督法、地方组织法等多部程序法和实体法却没有根据宪法，对具备什么条件才算“必要的时候”作出明确规定，致使地方人大在工作中很难把握。监督法第三十九条对“特定问题”的范围划定为“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的”事项，但对什么是“有关重大事实不清”没有具体的界定，原则和模糊规定让人无所适从，难以操作，致使特定问题调查“有法可依，无则可循”。另外，“决议”和“决定”都属于对重要事项审议后的非常慎重的重大决策，二者具有很高的权威性，此等“大事”，令人大代表或常委会组成人员望而生畏，不敢轻易触及。

3.职能定位过松。法律对特定问题调查没有作出强制性要求，“可以组织”并非“必须组织”，即可干也可不干。由此可见，特定问题调查這一刚性监督，却在人大监督体系中处于“临时性、补充性”的地位，给开展监督时避重就轻留下了操作空间，不被各级人大重视也在情理之中。另外，监督法第四十二条规定：“调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”但对被调查对象不配合，不如实提供相关的资料时，该采取哪些手段，法律没有规定，没有赋予支撑特调委正常工作的必要权力。

（二）人大自身方面

1.思想认识不到位，不想用。许多常委会领导把特定问题调查看得过于严厉，将启动调查理解成“出事”调查；担心开展特定问题调查会影响人大同“一府一委两院”的关系，影响“一府一委两院”的形象，不愿较真“得罪人”。另外，受特定问题调查案启动程序复杂、牵涉面广的影响，也不愿意自找“麻烦”。目前，许多地方人大常委会没有制定特定问题调查工作办法，对调查的范围、程序、时间、问题处理等没有作出具体规定，致使特定问题调查权基本处于休眠状态。此外，一些“一府一委两院”及政府部门的领导对人大行使特定问题调查权缺少理解，在态度上抵触、行动上懈怠，也加重了人大代表和常委会组成人员行使特定问题调查权的心理负担，从而不想用此项权力。

2.履职精力不充沛，不能用。人大工作政治性、法律性和知识性都很强，人大代表、常委会组成人员如要履好职，需要花费大量的时间和精力来从事人大工作。然而，人的时间和精力都是有限的，作为兼职的人大代表和常委会组成人员来自党群机关、企事业单位或某个社会团体，他们的工作都有硬指标、硬任务，并与自己的切身利益挂钩，其本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，致使他们只能把主要精力和时间放在本职工作上。对于人大工作能干多少算多少，对特定问题调查等难度大的工作更没精力去触及，不能完全履行其作为人民利益代言人的职责。

3.能力结构不匹配，不敢用。一些人大机关对特定问题调查权的学习培训和宣传发动不深不透，致使许多代表对特定问题调查权概念不清、程序不明，有的甚至根本不知特定问题调查是怎么一回事。目前，一些人大代表个人业绩突出、对社会的贡献大，但议政能力较弱，难以提出问题重大、情况复杂的特定问题调查案。一些人大代表和常委会组成人员是单位的一把手或某个系统、行业的头面人物，这种职务和工作上的双重性、多重性，往往使他们在履职时顾虑大多，怕得罪有关部门，影响自身利益，不敢对拥有“实权”的“一府一委两院”提出特定问题调查案。一些组成人员来自“一府一委两院”，顾及“人情”关系，也不愿提出调查案。

二、化解人大“特定问题调查难”的对策建议

奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。激活并有效运行人大特定问题调查权，是认真贯彻落实习近平法治思想，加强社会主义民主政治建设的一项重要任务；是全面贯彻落实全过程人民民主理念，提升新时代人大监督工作水平的应有之义；是推动解决改革发展的难点堵点热点问题，加快推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。为此建议，加强顶层设计，组织力量对特定问题调查进行专题研究，进一步丰富特定问题调查权的相关理论，对其定位作用、权力职责、程序范围、结果处理等进行明晰界定和健全完善，并通过适时修改相关法律规定及做好立法解释，进一步健全完善特定问题调查工作法律体系，将全过程人民民主贯穿到人大监督的全过程，做到有法律可依、有细则可循，为各级人大开展特定问题调查提供强有力的法律支撑，推动特定问题调查“制度化”“常态化”，全面提升人大监督工作的精准性、实效性。

（一）明晰定位作用

1.全面认识开展特定问题调查的重要性与必要性。特定问题调查是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项“以权力制约权力”的刚性监督，是监督法规定的七种监督形式之一，也是人大监督中不可或缺、不可替代的重要一环，与其他监督形式共同形成刚柔相济的完整组合。当前，改革已进入攻坚期和深水区，面临许多最难啃、最棘手问题和人民群众最期盼、最关注的急难愁盼问题，亟需人大采取特定问题调查这一最有力的刚性手段，去刨根问底，去强力推动。目前，不是有没有需要开展特定问题调查的事项，而是特定问题调查用少了，没发挥应有作用。如，财政预决算是否科学合理，投入的绩效如何？审计问题屡审屡犯如何根除？一些土地为何批而未用、长期闲置？人民群众长期反映的医疗、住房和教育中存在的突出问题，以及食品安全、饮用水水质、环境污染问题等，都需要摆脱部门利益的羁绊，通过开展特定问题调查，投入足够的政治智慧和勇气，敢于啃硬骨头，敢于闯险滩，运用系统思维，从宏观角度深入挖掘问题的原因症结，找出最优解决方案，推动老大难问题不断有新进展，直至全部解决。

2.重新认识特定问题调查与其他六种监督形式的不同作用。听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、执法检查和规范性文件的备案审查都是人大监督的常规性工作，也是各级人大广泛使用的常用手段。有关部门须按照常委会会议形成的审议意见，专门进行研究处理，回复办理情况后该项监督即结束。其中，常委会组织力量对某项法律法规的实施情况进行执法检查和会议审议后，将执法检查报告连同审议意见，印发法律实施机关及相关部门办理。专题询问介于柔性与刚性之间，是目前各地人大普遍采取的一种监督形式，成效显著。如全国人大常委会专题询问的运用频率一年比一年高，力度也一年比一年强，收到了很好的效果，也为地方各级人大树立了榜样标杆。质询权是宪法赋予人大行使的带有强制性的国家权力，但目前“质询难”的现象普遍存在，其作用没有得到充分发挥。撤职案的审议和决定权与质询权相似，基本处于闲置状态。与以上六种监督形式相比，特定问题调查则具有无可比拟、无法代替的作用。

一方面，在工作的主动性与被动性上差别较大。专题询问重在“问”，但是如果政府有关部门避重就轻，不回答关键的实质性问题，不提供相关的核心数据，作为局外人的常委会组成人员也无能为力，难辨其真假，难以全部监督到核心处。而质询案重在“答”，以受质询机关书面答复为主，也可以在答复中设计提问、辩论、表决等环节，之后也可对答复意见进行满意度测评。质询虽然比专题询问刚性更强，约束性更大，但如果受质询机关故意避开实质性问题，同样存在组成人员不能知晓全部实情的难题。从这个角度看，询问和质询都有很大的被动性。而特定问题调查则可以主动出击，进行全面了解核查，查其所需，掌握全面情况。

另一方面，在工作力量与力度上差别较大。执法检查和特定问题调查虽然都是重在“查”，但其工作力量和工作力度有较大差别。一是实施主体不同。执法检查通常由有关专门委员会自行组织，常委会相关领导参加。特定问题调查则需要常委会专门成立特调委，多位常委会领导和多个部门的人员参加，规格高、人员多，还邀请有关专家参与，结构合理、分工细致。二是检查范围不同。执法检查只针对某项法律法规的实施情况进行检查，特定问题调查则范围更广，可对任何重大问题进行检查。三是运用手段不同。执法检查的手段比较单一，以听取有关单位负责人的汇报、实地察看、听取群众意见为主，没有硬性要求被检查单位提供相关材料的权力。特定问题调查可根据工作需要依法运用多种手段，如聽取汇报、调阅资料、实地察看、召开多层次座谈会、问卷及抽样调查、组织听证论证、询问有关人员、专项审计和必要的技术鉴定等方式，能挖到最核心的材料，掌握全面情况。

总之，特定问题调查的主题更集中、更尖锐，检查队伍层次更高、更多元、力量更强，工作程序更严密、更严肃，查找问题更彻底、更全面，监督结果更刚性、更具有约束力，能有力推动解决各种老大难问题，彰显人大监督的实效性权威性。

（二）降低启动门槛

一项制度能否得到有效落实，关键在于是否适应当前的国情民情。特定问题调查的启动门槛只有与人大代表、常委会组成人员的履职能力和工作实际相匹配，适用性更普遍，操作性更简便，才能真正取得实效。笔者认为，特定问题调查虽然是一项刚性监督，是一件威力强大的“重型武器”，但并不是书面联名人数越多，或必须“作出决议、决定”，才能保证特定问题调查的质量，才能防止特定问题调查出现偏差。书面联名的人数只是一个重要环节，但关键在于用好委员长会议或者主任会议的决定是否提请权，用好人代会、常委会会议的审议决定权。为此建议：

1.减少书面联名人数。修改相关法律规定，降低发起特定问题调查提案的难度，提高人大代表或常委会组成人员反映突出问题的积极性。如将监督法的有关内容修改为：十分之一以上常委会组成人员书面联名，可向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定是否提请常委会会议审议；将地方组织法的有关内容修改为：主席团或者二十分之一以上代表书面联名，可向本级人代会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团决定是否提请全体会议审议。

2.降低启动调查的条件。将监督法第三十九条“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”，修改为“各级人民代表大会常务委员会要结合本地实际，对属于其职权范围内的最难啃、最棘手的问题和人民群众最期待、最关注的急难愁盼问题，可以组织关于特定问题的调查委员会”。由委员长会议或者主任会议严格把好特定问题调查案初审关，有效防止出现与事实不符、过于偏激等问题，使特定问题调查步入“制度化”“常态化”的运行轨道。

（三）明晰条件范围

1.删除模糊用语。应将涉及特定问题调查的全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、监督法、地方组织法、代表法、预算法等多部法律中的“必要的时候”“有关重大事实不清”“可以组织”等较为模糊词语删除，增加促进特定问题调查“制度化”“常态化”的具体措施。如规定各级人大常委会应结合本地实际，每年至少开展一次特定问题调查，切实用好特定问题调查这一刚性监督手段，推动人大监督走实走深，督出新成效。

2.列出问题范围。修改相关法律法规，对具有下列情形之一的，委员长会议或者主任会议、人大代表和常委会组成人员有权依法提出特定问题调查案。

（1）民生方面：人民群众长期反映的医疗保障、住房保障和子女教育中的有关问题，食品安全、饮用水水质、环境污染问题等。

（2）财政资金投入绩效方面：财政预算是否科学合理，群众对财政投入民生实事的满意度，等。

（3）违规违纪方面：如何根除屡审屡犯的审计问题，批而未用、长期闲置的土地问题，“一府一委两院”侵犯公民权利的重大事件以及工作人员的渎职行为，重大突发公共事件，罢免案及撤职案中涉及的问题等。

（4）执行法律法规和决议决定方面：“一府一委两院”的违宪、违法行为，没有认真执行或者拒不执行上级和本级人民代表大会及其常委会的决议、决定等问题。

（5）制约治理体系和治理能力提升方面：事态复杂、单一行政机关无法解决的老大难问题，制约政府机关整体工作绩效的问题，影响行业发展的难点问题等。

（6）社会舆论方面：群众反映强烈， 社会影响重大， 经过行政、司法机关处理均未取得明确效果的问题。

（7）立法方面：牵涉面广、各方利益冲突较大的立法项目。

（8）其他影响经济社会发展和人民群众生活的难点堵点痛点问题。

（四）细化程序权限

1.进一步细化完善特调委的组织程序和工作程序。明确人员构成：特调委组成人员中具备相关知识背景、专业素养的应占一半以上，专业力量不足时应邀请相关专家参加，确保高效高质完成调查任务。明确调查时限：通常设定为三个月内完成，如涉及重大复杂问题，经主任会议研究，可以延长三个月。明确调查对象：与本次调查有关的单位、公职人员、社会组织以及相关公民，均可作为调查对象。明确调查手段：可采取听取汇报、调阅资料、实地察看、召开多层次座谈会、问卷及抽样调查、组织听证论证、询问有关人员、专项审计及必要的技术鉴定等方式，确保能掌握全部信息数据。如，应细化收集证据的方式、传唤有关人员的条件、要求有关人员出席听证会等程序性规定。

2.授予材料获取的保障权。能否获得被调查机关相关工作的全部信息，是影响特定问题调查成效的关键。应明确规定特定问题调查委员会组成人员有信息和材料的获取权，相关单位和个人应承担如实提供必要材料的责任，不得拒绝提供甚至伪造、篡改、毁灭相关的证据材料。若被调查人拒绝提供相关材料或提供虚假材料，调查委员会应要求有关机关协助予以排除。如工作需要，特调委可采取冻结、查封、扣押等措施。

3.授予对当事人的处理权。应明确规定对故意干扰阻挠调查，无正当理由拒绝提供材料或提供虚假材料的，应视情节采取通报批评有关机关、责成限时纠正、对人大常委会任命的国家机关工作人员依法免职或者撤职、对其他工作人员责成有关机关给予行政处分或予以问责等措施，为特定问题调查顺利进行提供法律保障。

4.明确特定问题调查结果的处置权。调查结束后，特调委要形成内容翔实的调查报告，包括启动原由、调查过程、调查结论和依据、处理建议等。特调委组成人员对调查结论和处理建议有不同意见的，应在调查报告中写明。特调委主任应先向主任会议报告调查情况，再由主任会议提请常委会会议审议调查报告；有关部门对常委会的审议意见或决定决议办理完毕后，常委会应开展满意度测评。常委会组成人员过半数不满意的，可以要求其重新办理；仍不满意的，或者被调查机关的公职人员态度恶劣、弄虚作假、故意搪塞拖延甚至拒绝办理的，由主任会议提交常委会全体会议讨论，责令被调查机关提出补救方案并采取相应措施，問题解决后向人代会或常委会报告整改情况。仍不办理的或满意度测评为差的，对被调查机关负责人启动免职或撤职程序。围绕立法开展的特定问题调查，其调查成果应吸收到法规草案中。

5.赋予各专门委员会特定问题调查权。应明确规定各专门委员会针对本领域存在的重大问题，可提出特定问题调查案，经人大常委会会议批准后，自行组织实施。由此形成两种组织方式：牵涉面广、情况复杂的问题，由常委会抽调力量组成大型特定问题调查委员会；问题突出且单一的，由专门委员会组织开展，更加灵活高效地监督“一府一委两院”。其依据是专门委员会和人大常委会都是经过本级人民代表大会选举产生、依法设立的，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构。人大常委会委托有关专门委员会，对一些专业性比较强的问题进行特定问题调查，既能对议题挖深查透，促进问题解决，又可以缩小影响范围，方便“一府一委两院”及相关部门做好迎检的组织工作。

6.建立完善保护机制。第一，要建立健全保护提出特定问题调查案当事人的机制，确保代表提出特定问题调查案后，自身的合法权益不受侵犯，不受打击报复，彻底解除其后顾之忧。第二，要划好调查权力边界，公民对提供的材料要求保密的，特调委应予以保密。要防止权力滥用，不因开展特定问题调查而对公民权利或自由构成伤害。第三，支持地方人大开展探索创新，允许地方各级人大开展特定问题调查时，在依法履职的前提下，有一定的探索创新空间。

（五）建立协同机制

党的十九届四中全会聚焦国家制度和国家治理问题，对坚持和完善13个方面的制度体系作出部署，其中有19处强调要加强“协同”。协同性的高低事关党的执政水平、事关每一个系统的整体效率、事关全社会的治理成本。应探索建立人大监督与党内监督、政协、政务、新闻舆论监督等多个监督主体“联合协同互动”机制，形成监督合力，提高监督质效。

1.在监督题目上注重协同。在确定特定问题调查题目时，从系统性、整体性、协同性的高度，深入查找跨部门协同中存在的难点堵点问题，围绕如何提升治理体系和治理能力；如何建立以提高工作效率为目标的跨部门协同、跨层级协同运作机制；如何有效解决“跨边界公共问题”，化解“碎片化”的“条块分割”，不断优化营商环境；如何创新治理方式，推进协同型政府建设，提高治理水平等问题开展监督，为推动中央精神的落实贡献人大智慧与力量。同时，要与纪检部门及司法机关进行沟通，对其他机关在查的项目人大一般不再介入。

2.在工作成果上注重协同。人大要善于吸收借鉴政协、政务和新闻舆论监督的有关材料，共享研究成果，促进特定问题调查更深入、更有针对性。另外，要发挥代表监督和专家监督的作用，发动行业代表和有关方面的专家多反映一线情况、多提意见建议，使人大监督监到点上、督到要害上，真正发挥人大监督的威力，实现刚性监督的新突破。

（六）强化教育培训

1.提高思想认识。应将人大特定问题调查纳入各级领导干部的教育培训内容，充分认识人大开展特定问题调查不是拆台，而是在知情的同时，督促和纠正“一府一委两院”的不足或过失行为，消除“一府一委两院”领导干部“害怕”“讨厌”“抵制”特定问题调查的思想观念，增强自觉接受特定问题调查的意识。要组织人大代表系统学习人大特定問题调查的各项法律规定，正确认识开展特定问题调查的重要意义，充分认识特定问题调查权的法定性、强制性和不可放弃性，自觉树立积极提出特定问题调查案是履职、不提出是失职的理念，积极参与到这项工作中来。

2.加强学习培训。要开展人大代表如何行使特定问题调查权专项培训，通过模拟训练，使他们熟练掌握特定问题调查案的提出要件、形式、程序和工作技巧，为开展特定问题调查打好基础。对于能发现重大问题，但因文化水平低等原因写不出特定问题调查案的代表，人大常委会应及时进行业务指导，引导其与懂相关专业、写作能力强的代表共同组成课题组，一起调查研究，及时提出针对性强、含金量高的特定问题调查案。

（七）加强新闻宣传

1.加强普法宣传。加大对人民代表大会制度、依法治国方略、宪法和法律赋予人大及其常委会职权的宣传力度，大力宣传人大监督的性质、作用和程序，尤其要加大对特定问题调查、质询等不常用法定权力的宣传，形成全社会共同关注和支持人大开展特定问题调查的良好氛围。

2.力争公开透明。要及时将特定问题调查的工作计划向社会公布，对特定问题调查工作情况和召开的联组会议等以图文形式在网上直播或电视直播，或专门制作专题片在电视台播出，将特定问题调查置于公众和社会监督之下。有关特定问题调查的情况包括特定问题调查案及其答复、特定问题调查问题的处理、失职违法行为及相关责任人的追究应在人大公报上予以公布。同时，也让更多的人大工作者熟悉此项工作，从而形成示范效应、“蝴蝶效应”，推动人大特定问题调查成为一种常态。

3.把好舆论导向。对人大特定问题调查的报道要认真把关，引导社会舆论对特定问题调查的方式、内容、效果作出正确解读、客观评论，防止出现误解、误读、误评。要精心组织报道内容，充分反映人大认真履行职责、扎实开展监督工作的新进展新业绩，推动人民代表大会制度与时俱进，推动国家治理体系和治理能力现代化。