多主体协同的法治化营商环境建设探析

2023-07-20李雪欣田立钢郭嘉莹

党政干部学刊 2023年6期

李雪欣　田立钢　郭嘉莹

［摘要］法治是最好的营商环境，从营商立法环境、营商执法环境、营商司法环境和营商守法环境四个方面探究多主体协同的法治化营商环境建设的内涵，归纳总结法治化营商环境建设的不足，提出法规体系、评价机制、反馈机制、协商机制、守法环境五个维度建设多主体协同的法治化营商环境的实现路径。

［关键词］多主体协同；法治化；营商环境

［中图分类号］D920.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2023）06-0027-06

经济全球化背景下，中国经济要实现转型升级，实现高质量发展，须打造良好的法治化营商环境以提升国家竞争力。近年来，党和政府积极营造市场化、法治化、国际化的营商环境，并强调要营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出：“法治是最好的营商环境。”［1］这一重要论断阐明了法治化与营商环境的内在联系，为推动中国经济实现高质量发展指明了方向。以法治化作为营商环境优化的重要举措，充分保障市场主体合法权益，全力支持市场主体依法经营、合理竞争，是营商环境优化的重点。因此，要大力推动建设更高水平开放型经济新体制，创造更具吸引力的营商环境，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

当前，学术界对营商环境建设的研究大多侧重营商环境优化对市场活力的促进作用，认为营商环境是优化市场资源配置的前置条件，强调通过营商环境优化创造一个公平公正、合理规范的市场环境，提高市场主体的热情与动能，从而创造更大的经济价值，把营商环境建设的重点放在如何改善政府与市场的关系，如何加速政府职能转变，如何促进政府深化“放管服”改革等方面。［2］在法治化建设方面，以往研究更关注法治政府建设问题，强调政府在执法过程中的规范性，如何有效控制行政职权运行，如何划定政府监管范围，如何提高政府的服务质量等方面。［3］诚然，面对经济环境和市场需求的不断变化，明确政府在市场经济中的作用固然重要，但法治化营商环境建设不能仅仅依赖政府，而是需要政府、市场和社会共同参与、协同治理，明确各主体的权利和责任，合理分工，充分发挥不同主体在法治化营商环境建设中的作用，形成多主体协同的法治化营商环境建设新格局。因此，法治化营商环境建设要把握好政府、市场、社会三者的内在联系，要激发不同主体的能动性来共同解决面临的诸多新问题，这要求在营商环境建设中科学定位政府职能，增强多主体间的互动性，吸纳市场和社会共同参与治理。新时代下，政企关系正在从“合谋”转向“合作”，共同利益基础越发增多，对营商环境优化的目标也趋于相近。［4］政府、市场和社会的合作基础更加广泛，向多方共赢的方向持续发展，营商环境建设也转变为涉及政府、市场、社会等多元主体利益协调的动态治理过程。［5］

营商环境建设是一项系统工程，涉及经济社会发展的众多领域，包括优化企业活动的社会化服务领域、经济领域、政策政务领域和法律领域。营商环境的持续优化离不开法治体系的保障，法治化营商环境建设是巩固营商环境建设成果，激发市场主体持续向上发展动力的重要方式和手段。［6］法治化营商环境的建立与维持不能单独依靠政府或是企业，而应是多主体共同参与，协调各主体的利益，以系统的思维解决法治化营商环境问题，通过完善评价机制、反馈机制、协商机制，为营商环境优化提供动力。为此，本文归纳总结法治化营商环境建设的经验，挖掘法治化营商环境建设的内涵，探寻法治化营商环境建设的方向和思路，进而提出法治化营商环境建设的具体进路。

一、研究现状概述

目前，学术界对法治化营商环境问题的研究已经取得了一定成果，国内多数学者对法治化营商环境的研究内容主要分为三个方面。第一，分析中国法治化营商环境出现的问题和优化路径。袁莉认为，中国營商环境建设中存在一些问题，如法律制度体系不健全、充分公平竞争的市场环境尚未形成、产权保护有待进一步加强、制度性交易成本仍然过高、行政权力监督与制约力度不够等，提出在新发展格局下优化中国法治化营商环境可以从提高政府服务质量、保障公平竞争的市场环境、加强市场主体产权保护、激发市场主体活力、规范行政权力运行、建立健全监管机制等方面寻求突破。［2］陈汉辉等结合2020年36个城市（直辖市、省会城市、副省级城市）的统计年鉴和营商环境报告数据，采用相关分析、因子分析和模糊集定性比较分析方法，发现中国不同城市或地区应从自身资源和特点出发选择合适的营商环境优化路径，以促进外资流入。［7］第二，分析不同地区法治化营商环境的特点和差异，提出问题并给出相关建议。许中缘和范沁宁认为，东部地区为全面优先型，中部地区为基础稳健型，西部地区为滞后追赶型，东北地区为单一治理型。为改善营商环境，西部地区需从政策治理向法律治理转变，同时加强地方立法；中部、西部、东北地区需由独立治理向协同治理转变，推动各部门联合发文；东北地区需由行政监管向司法保障转变，提高司法文件质量。［8］苟学珍分别选取辽宁、河北、陕西、黑龙江、吉林五个省份立法内容进行比较，发现地方间持续进行的法治竞争优化了本地营商环境，提高了地方法治水平，推动市场主体保护、政府服务及营商环境法治化。［9］第三，为不同地区法治化营商环境总结经验并提出建议。冯杨、宋洁通过对黄河流域营商环境建设在金融服务、科技创新、人才、信息、司法、政务服务、政商关系等方面不足之处的探索与分析，提出黄河流域要在新格局中展现新作为，要立足流域整体，打破营商环境市场化建设的壁垒，突破科技创新和人才短缺的短板，提升政务现代化服务能力，完善法治建设，增强政府透明度和社会信任度，营造市场活力十足、公平有序文明、国际化的营商环境。［10］周威皓针对东北地区营商环境不够理想从而导致其发展动能与活力不足的情况，通过比较国内外主要的6种营商环境评价体系，构建符合东北地区自身经济发展实际的营商环境评价体系，从完善评价、集聚合力、引资引才、明确地位、理念创新等方面提出优化营商环境的具体对策。［11］钱玉文以江苏为例，提出要优化法治化营商环境需要完善立法、规范执法、公正司法，既要有来自顶层设计的制度保障，也要在执行层面坚持诚信原则，还要充分发挥法院在法治化营商环境建设中的重要作用。［12］

归纳总结文献内容可知：一是法治化营商环境建设需要有顶层设计、长远规划，总结先进经验，并结合本地区发展实际，完善立法、更新政策，为法治化营商环境持续优化提供制度保障；二是法治化营商环境建设要因地制宜，政府要充分考虑本地区的区位优势、产业结构等诸多因素，不能简单照搬先进地区的治理经验，政策制定上要坚持问题导向，讲求实效；三是法治化营商环境建设需要政府、市场和社会多主体共同参与、协同治理，各主体各司其职、信息共享、互利共信，方能取得长效成果。

二、多主体协同的法治化营商环境建设概述

从法治运行角度而言，法治化营商环境建设的内涵与外延划分四个方面：一是在立法方面，营商环境建设相关的法规政策是否能做到对市场经济各领域的全面覆盖，立法程序是否合理，立法内容是否与事实相符，立法更新能否做到与时俱进；二是在执法方面，政府执法是否能做到公正执法、廉洁执法，行政手段是否规范，执法过程是否能得到有效监督，是否过度干预市场，是否能充分为市场经营者创造有利条件，企业自主经营权是否得到有力保障；三是在司法方面，司法程序是否公开透明，司法诉讼渠道是否畅通，法律服务市场是否供给充分；四是在守法方面，全社会的守法意识是否深入人心，诚信社会建设达到何种程度，企业能否做到依法经营，民众能否做到知法懂法。法治化营商环境建设应从这四个方面入手，采取有效措施提高法治化水平，充分发挥法治对于营商环境建设的作用，为营商环境优化提供全面的法律支持。

1.营商立法环境。立法环境是法治化营商环境建设的基石，受到社会各界广泛关注，也是学术研究的重要议题。市场经济稳定运行离不开良好的立法环境，它可以保障市场主体的平等地位，實现市场主体的公平竞争，降低市场交易成本。市场主体的经营行为、产权纠纷等需要完善的营商法规作为评判依据，政府部门的执法行为也需要法规作为支撑和参考，健全的营商法规对于促进市场主体守法经营、合理竞争具有重要作用。立法环境是更高层次、更有竞争力、更可持续发展的营商环境，构建良好的营商立法环境是改善法治化营商环境的首要任务。政府要紧紧抓住法治建设的“牛鼻子”，以制度创新为牵引，实施高标准营商环境行动，为企业打造稳定、公平、公正、透明、可预期的一流营商环境，提高市场主体的参与热情，激发市场主体活力，从制度层面保障营商环境持续优化。同时，营商政策要做到持续更新与完善，保证立法与时俱进。

2.营商执法环境。执法过程是法治化最重要的表征，执法环境是实现法治化营商环境的关键环节。行政执法直接影响市场经济运行，是政府履行职能的主要方式，是政府规范市场秩序、维护市场主体合法权益的主要手段，也是营商环境法治化程度的最直接体现。建设良好的营商执法环境，一是行政部门要依法行政，遵照法律规定行使权力，在执法过程中要做到有法必依、执法必严、违法必究。要采取多项举措促进营商执法环境的优化，保持优化的持续性和长久性，构建更加合理的评价机制，吸纳社会建议，对政府行政执法效果给予反馈，促进执法环境的进一步改善。二是执法过程要主动接受监督，严厉杜绝互相推诿、不作为或过度干预市场主体正常经营的行为。政府行政部门在执法过程中要做到公平、公正、规范、透明，使权力得到应有的约束，从而保障权力正当行使。三是建设营商执法环境的根本任务是为企业和公众提供稳定可靠的发展环境，维护公平竞争的市场。这就要求执法者要转变观念，提高服务意识，科学定位政府与市场的关系，努力打造服务型政府。树立自上而下的法治政府观念，以省级法治政府建设示范创建工作为出发点，鼓励市、区、县间合理竞争，形成良性的激励机制，力求改善营商执法环境。

3.营商司法环境。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，良好的营商环境离不开公正、高效的司法环境作为保障。根据《2022中国城市营商环境报告》的评价标准，法治环境指数中司法服务权重为0.4［13］41，表明司法服务体系建设对优化法治化营商环境至关重要。目前，中国平等法治理念尚未完全确立，司法部门的公信力也尚有不足，司法程序的规范程度亟须提高，法律服务市场发育还不够成熟。司法部门优化营商环境的重要举措就是实现司法程序的公正透明，不断提升司法公信力。司法人员要树立服务意识，为企业诉讼创造便利条件。政府要建立健全法律服务市场，确保法律服务充分供给。市场主体的资本运营、产权交易、合同纠纷等经济行为需要全方位、多样化的法律服务，只有保障法律服务市场的充分发育才能满足市场主体的多样化法律服务需求，为市场主体合法经营提供保障。营商司法环境需要积极探索建立推动经济高质量发展的法律服务体系，创新营商法律服务方式，开拓营商法律服务范畴，拓宽营商法律服务渠道，建立多层次、多维度的法律服务体系。政府要建立健全配套基础措施，鼓励利用互联网等方式创新服务手段，保障法律服务从业人员依法执业，切实维护市场主体的合法利益。政府要向市场输出法律服务，丰富市场主体的法律服务选择方式，鼓励促进民营法律服务机构的合理竞争，持续加大法律服务业务的监督管理，保障法律服务市场的良好运行，为建设法治化营商环境打牢司法基础。

4.营商守法环境。法治化营商环境的建立与维护，需要全民树立守法意识及严格遵守法律法规。市场主体是否遵照法律法规合理经营是衡量社会法治化程度的重要标准，只有建设全民自觉守法的诚信社会，才能长久刺激市场主体活力，巩固法治化营商环境建设的成果。相对于立法环境、执法环境和司法环境，营商守法环境常常被理论界所忽视。事实上，营商守法环境也是营商环境质量的重要影响因素，诚信守法的市场环境能有效降低市场主体间的信息不对称和风险预期，降低市场交易成本。正所谓“人无信不立，事无信不成，商无信不兴”，市场经济运行中，买卖双方基于供需关系而产生交易行为，但由于信息不足而降低彼此的信任预期，增加了双方的交易成本，对开展商业活动产生不利影响。营商守法环境建设的首要任务是实现社会公众对法律法规的基本认同，根本目的是实现人们对规则的自觉遵守、自主捍卫，保障各主体良性互动，维持互利共信的动态平衡。目前，我国守法环境建设还有待提高，从公众角度来讲，法律意识不强，知法守法意识有待提高；从企业经营者角度来讲，法律意识淡薄、经营道德缺乏的情况依旧存在，为了追求个体利益不惜违法经营的行为偶有发生。要建立健全社会诚信体系，建设营商守法环境，市场主体自觉遵守法律法规，最大限度降低市场交易成本，提高市场效率，实现经济的长期发展。政府部门要积极开展普法宣传，提高民众法律意识，增强民众用法能力，督导市场主体走合法经营道路。营商守法环境的形成离不开全民参与，要增强民众参与度，加快营商守法环境建设。

三、多主体协同的法治化营商环境建设的实现路径

根据多主体协同的法治化营商环境建设的内涵，其实现途径应涵盖立法、执法、司法和守法等多个方面内容，并要将多个参与主体整合到统一的框架之下，协同共建，充分发挥不同主体在法治化营商环境建设中的作用。具体实现路径如下。

1.加强顶层设计，完善统一规范的法规体系。法律法规是市场主体各项活动的“准绳”和“标尺”，法律法规的完善要统揽全局、与时俱进。通过归纳总结过去法律法规的利弊，综合制定与经济发展相匹配的营商环境建设法规体系，对于营商环境的持续优化十分重要。各地区经过多年的营商环境制度建设，已形成了自身独特的政策习惯，但为了持续提高法规适用性，要参照营商环境建设先进经验，多方收集反馈意见，提高立法透明度和公众参与度，推进重实质、轻形式的立法作风。提高立法的科学性和前瞻性，适时对现有法规体系加以修正和完善，弥补立法的滞后性。尤其是新经济业态下，线上经济蓬勃发展，线上线下融合程度不断加深，市场主体更加多元，立法部门应及时出台法律法规对经济垄断、不正当融资、虚假宣传、过度收集用户信息等行为加以约束，建立与经济发展相匹配的法规体系，充分发挥法律法规对营商环境优化的保障作用。

2.强化主体责任，完善权责对等的评价机制。法治化营商环境持续改善离不开多主体的协同共治。从学理上讲，法律法规的制定主体是立法部门，法律法规的执行主体是各级行政机关，法律法规的守法主体主要是企业和民众。最大限度发挥法律法规对营商环境的作用，需要参与主体协同共治，各主体各尽其职，从自身角度提出合理化建议，充分发挥自身作用。立法部门要科学立法，采纳多方建议，不断完善法规体系，更新政策。行政机关要依法行使各项权力，尽力为市场经营者提供发展的有利条件，保障各项营商政策落到实处。企业要依法开展经营活动，规范自身行为，承担相应的社会责任。社会团体要行使监督职能，规范行业内企业的市场行为，并向政府部门反馈企业的正当诉求。通过多主体共同参与，形成立法、执法、守法、监督良性互通以及多主体的协同共治。建立整体与分类相结合、权责对等的评价机制，充分发挥营商政策对市场主体活力的提升作用，形成促进营商环境优化的持续动力。政府统筹各主体参与营商环境评价，依据评价标准对各主体行为赋值评分，及时发现问题，采取措施加以完善。

3.精准对接，完善迅速及时的反馈机制。营商环境优化的重要意义在于提高市场参与者的活力，为经济发展注入持续动能，而市场环境瞬息万变，通過法律法规保证市场主体的热情是立法者和执法者要考虑的重要问题，建立通畅的反馈机制对法治化环境建设至关重要。由于市场主体规模和经营性质不同，其政策诉求也会存在较大差异性，政府部门要充分考虑民营企业的合理诉求。民营企业是市场经济运行不可或缺的一部分，它们充满活力、潜力巨大、创造力十足，在推动市场经济发展和满足民众多样化需求方面具有不可替代的作用。民营企业在市场中的话语权又是较为弱势的，如何增强其活力，充分发挥它们在吸纳就业、创造税收、促进经济发展方面的重要作用是营商环境优化的重要方向。从多主体协同共治的角度出发，政府应充分考虑地区经济发展的特点，依据行政部门主管业务不同、行业差异、行政区划等方面，与企业精准对接，充分发挥社会团体、行业协会在政府与市场之间的桥梁作用，广泛听取来自市场主体的诉求和建议，针对性地给予回应，完善迅速及时的反馈机制，为政府立法和执法提供参考依据。

4.集思广益，完善多方参与的协商机制。法治化营商环境的建立离不开多主体的共同参与，修订法律法规需要各主体共同协商。作为立法和执法部门，政府对现有法律法规进行完善，要引入市场经营者和社会组织参与，形成多方参与的协商机制。在参与法律法规修订过程中，市场经营者要以解决实际问题作为出发点，充分调研，形成市场运行数据。社会组织要充分发挥“桥梁”作用，引导市场经营者开展市场调研和数据收集工作，汇总信息，为立法部门修订法律条文提供参考。政府部门在充分收集各主体反馈信息的基础上，采纳合理建议进行法律条文修订和完善。通过多方参与，市场经营者能准确理解、领悟政策内涵，这对于市场经营者合理运用法律，合法开展经营活动至关重要。多方参与的协商机制能最大化地提高立法决策的社会基础，减少法律运行中的阻力，提高政策执行效率，充分发挥营商政策刺激市场主体活力的作用。

5.广泛宣传，营造诚实守信的守法环境。诚信是社会主义核心价值观的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。法治化营商环境建设的重要成果之一就是形成全社会共同参与、共同遵守的诚实守信的守法环境。为了更好地巩固法治化营商环境建设的成果，让全社会从法治化营商环境建设中获益，需要强化普法宣传，不断提升社会守法、守信氛围，让守法融入社会经济生活，弘扬诚信精神，增强社会诚信意识。政府应充分利用报纸、广播等各类新闻宣传媒介，尤其要利用好新媒体社交平台等宣传工具，鼓励新媒体从业者积极配合政府的宣传工作，增强宣传力度。宣传工作要深入民众，激发社会的广泛参与，全方位普及法律知识，使法治化营商环境建设的成果全民分享，让法治化理念深入人心，促使每一位公民都成为法治化营商环境建设的参与者，形成诚实守信的社会风气。

四、小结

法治化营商环境建设是营商环境优化的题中应有之意，是发挥营商环境刺激市场主体活力作用的重要保障，对于规范市场主体经营行为、保障市场经济运行秩序具有重要作用。法治化营商环境建设不能割裂政府、市场和社会三者之间的关系，要构建多主体协同的法治化营商环境新格局。本研究分别从营商立法环境、营商执法环境、营商司法环境和营商守法环境四个方面来阐述多主体协同的法治化营商环境建设的内涵，并结合中国法治化营商环境建设现状，从法规体系、评价机制、反馈机制、协商机制、守法环境五个维度提出了多主体协同的法治化营商环境建设的实现路径，旨在探索一条适合法治化营商环境建设的特色道路。

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