彭涛 牟苑双

摘 要：政府作为现代乡村社会治理的牵头人，应承担起在农村集体经济中的职责与使命。通过实践考察发现，政府在治理农村集体经济中存在理念错位、方式失当、权限模糊、保障不足等多重困境，其困境产生的根源是乡村振兴政绩考核制度不完善、项目资源配置不合理、政府权责不清、自治主体能力不足以及政府监管保障制度不健全和人员技术供给缺乏。因此，多元设置，完善考核评价机制;统筹互动，优化资源配置运作机制;协调内生，构建政府与自治主体有效协同机制;多维合力，健全监管制度和技术监管保障机制是实现农村集体经济持续健康发展的有效路径。

关键词：乡村振兴;政府治理;农村集体经济

中图分类号：F321.32;C916        文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2023）04-0078-09

收稿日期：2022-10-21  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.04.09

基金项目：陕西省教育厅科研计划项目（21JY046）;陕西省社会科学基金项目（2022PZX06）;“陕西高校青年创新团队”项目

作者简介：彭涛，男，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授，博士生导师，主要研究方向为法治政府、乡村治理。

一、问题的提出

对面临百年未有之大变局的中国来说，“三农”是新时代发展的“压舱石”，而该工作的总抓手是乡村振兴，其重点在于产业振兴。这就需要激发农村资源要素活力，发展壮大农村集体经济。农村集体经济的健康发展事关社会稳定、民族复兴。政府作为现代乡村社会治理的牵头人，应承担起在农村集体经济中的职责与使命。从集体产权制度改革的实践来看，新型农村集体经济模式的选择和发展离不开政府的支持和统筹;从权责来源看，《乡村振兴促进法》《农业法》等多部法律法规明确规定了政府在乡村振兴以及农村集体经济发展中的职责和使命，政府依法切实履职直接关系乡村振兴目标的如期实现。

学界对此主要从两个层面进行讨论。一是关于政府在农村集体经济发展中的责任。主要集中在“监管”［1］和“引导”［2］两方面。学者认为，实践中政府监管职责落实不到位导致资本下乡过程中基层政府服务小农经济发展的外部成本增加［3］、生态环境遭到破坏［4］等一系列社会问题。同时，政府引导责任落实不到位，单纯注重政绩，变相将财政资源转化为集体经济收益，农村集体经济内生发展模式尚未实现［5］，集体经济组织内部治理能力依然不足，依靠帮扶干部支撑产业发展等情况较为常见。目前关于政府职责的分析仅停留在政府负有履职义务及其产生后果层面，对于履职方式尚未涉及［6］。二是关于农村集体经济发展中出现的现实困境的解决。学界主要从经济学、管理学等方向针对具体问题提出对策［7］，而对于产生困境的重要原因——政府履职行为的讨论较少。学界现有的研究主要针对解决农村集体经济发展中出现的实际问题，而对于如何排除产生具体问题的深层困扰尚有进一步探讨的空间。目前，鲜有学者从政府行为的角度对政府在农村集体经济发展中的治理行为进行系统化的讨论，以求从政府行为内部解读现实困境并寻找出路。在脱贫攻坚目标已经实现、全面开启乡村振兴战略的新时代，从“特殊到普遍再到特殊”的思维与研究方式有助于明确农村集体经济实现什么样的发展、为什么要在实现这样的发展的基础上讨论怎样实现发展，进而厘清政府在农村集体经济发展中的职责。

基于此，本文立足Y区的发展实际，从政府行为出发，系统梳理政府治理农村集体经济的现实困境，进而探究产生困境的深层原因。并从法治政府的目标出发，提出完善治理机制的方案，以期为发展农村集体经济和实现乡村振兴目标助力。

本文的案例Y区位于H省西侧山地东北部，面积2 174平方公里，辖9镇12乡6街道，区内常住人口46.83万，其中少数民族人口38.87万人。耕地面积20 030公顷，农业以稻谷、棉花、黄豆、茶叶为主。主要工业产品有水泥、人造板、棉布、原煤。自然资源丰富，适宜农、林、牧、副、渔业发展。交通便利，旅游资源充沛。优越的自然条件和相对完善的基础设施为发展集体经济创造了条件。理论上，政府在此基础上稍加引导便会实现集体经济的可持续发展。然而，Y区处于该省乡村振兴攻坚区攻坚区：指纳入集中連片特困地区、国家和省扶贫开发、比照享受省级扶贫政策待遇，尚未脱贫摘帽的县市区，攻坚区内各县市区城镇化率普遍在45％以下或农村居民人均可支配收入在10 000元以下。的发展现状要求我们必须对政府治理行为进行检视。

二、政府治理农村集体经济的现实困境

政府作为推动产业转型的践行者，其治理行为直接决定着产业转型的效果。基于Y区实践，从政府行为视角对政府治理农村集体经济的行政行为进行分析发现，目前在行为理念、行为方式、行为界限以及行为履职保障中存在多重困境。

（一）理念错位：政绩领跑为上与人民至上冲突

行政理念作为行政主体对行政行为存在理想状态的基本信念与价值追求，具有解释行政本质和引领行政方向的功能［8］。在吸收我国传统文化民本、善治价值以及公共行政追求的公平正义价值的基础上，“人民至上”理应成为我国行政理念的重要内涵。然而，政绩驱动下的政府治理却使得政府专注于指标达标下的政绩领跑而忽视行政理念的本质。

以政绩考核为导向的发展模式旨在通过促进集体经济高速发展来实现政绩领跑。在政绩领跑与持续发展下的人民富裕路径、步伐相一致的情况下，其与乡村振兴发展战略初心并不相悖。但是受政绩领跑要求下的速度与集体经济实际发展中的节奏难以匹配以及地理位置、前期发展等因素的影响，地方政府便容易做出牺牲农民利益的“揠苗助长”的治理行为，进而产生集体经济发展恶性循环的不良后果［9］。Y区位于H省，H省将集体经济发展作为考核政府“治理有效”中的一项指标，因此，集体经济发展情况成为衡量当地政府治理能力的重要内容。Y区属于该省乡村振兴的攻坚区，区域内农村集体经济发展基础不牢固。当地政府将村集体经济经营性年收入达到50万元以上的村列入考核行列，在考核动力的驱使下，尚未入列的村欲加入考核行列，已经入列的村欲取得较好的考核成绩，这就使得部分村庄将政府补贴通过异地购房并出租等方式在资金收益与集体经济之间建立必然稳定的联系，以此来达到政绩考核领跑的目的。尽管这类发展方式短期内实现了集体经济收益的快速增长，但对于村集体经济组织而言并未形成自主发展的能力。从行政成本与效益以及集体经济发展内涵的视角看，单纯追求政绩的发展方式损害了人民的长远利益。

（二）方式失当：两极分化与协调发展矛盾

乡村治理走向“供给式整合”的道路之后，“项目”成为当前政府推进乡村振兴产业发展的主要抓手。然而Y区项目运作并未实现区域内集体经济的协调持续发展。

在项目分配过程中，由于受资本趋利性等原因影响，项目最终总是流向诸如M村之类的经济基础相对较好的村，并未实现项目需求与项目供给的对应。M村地理位置优越、土地条件较好，通过规模化、集约化、成片化模式的土地流转之后，仅各项农业补贴收入就达到100万元以上，前期发展较快。在这一过程中形成了一定的资质、资金、政策等优势。而另一类村，如N村，全村375户1 207人，土地相对贫瘠且山地居多，村民几乎都是“靠天吃饭”，集体经济前期发展一片空白。尽管后期这类村庄发展会得到政府关注，但基于这种发展差异，事实上却很少有项目能够真正落地。由于缺少资金、技术等，这类村庄基本不会去主动争取项目，即使是面对上级分配的需要村庄前期投入一定资金亦或有一定经营风险的项目，亦会寻找各种理由而刻意躲避。由于项目给M村带来了资金、政策等扶持村庄发展的资源，因此N村与M村的发展差距越来越大。这种差距不仅表现为资金收益的差距，更体现为招商环境的差异。在面临村庄主动招商引资的时候，由于M村在政策补贴、用地审批程序、配套资源设施等都优于N村，外来资本的趋利性决定了N村很难得到资本的青睐。这也就陷入了“强者愈强，弱者愈弱”的两极分化局面。现行模式下的项目分配方式加剧了“能者”与“弱者”的差异，难以实现集体经济的区域内协调发展。

（三）权限模糊：发展源动力不足与内生模式互斥

政府嵌入治理是集体经济发展的直接动因，而政府履职的广度和深度则是集体经济实现可持续发展的决定因素。技术下乡、政策扶持、财政补贴等资源支持的本意是实现集体经济的内生式发展，而在尊重农民意愿基础上的民主管理则是政府治理农村集体經济的应有之意。然而，实践中政府治理农村集体经济的方式往往将“支持”“引导”变成了“包办”“取代”，基层政府履职的形式越位较为普遍。

在农村集体经济发展路径的选择上，政府总是走在集体经济组织的“前面”。Y区政府利用所掌握的政策和信息资源筛选出便于完成考核任务的项目，并通过行政权力下推的方式实现项目落地。在这个过程中，对于有资金、有资源的村，帮扶干部为集体经济组织选择产业项目并决策发展方式，而对于“无资金、无能力、无办法”的村，政府相关部门则会帮助其对接国有企业，采取“统一入股固定分红”的形式予以兜底保障。保姆式的服务方式尽管实现了对集体经济收入增长的指标要求，但对村民来说除了收入上的短期增加，生活上并未发生根本变化。

在农村集体经济运作过程中，政府亦是通过管理来实现“领跑”。政府通过制定的申报、审计以及资金管理制度来实现技术系统支配下的规范化运作。这一方式改变了国家对农民通过基层群众自治组织间接治理的方式［10］，更重要的是地方政府为了按期完成项目考核，会直接干预项目运作，经济组织仅需配合执行。此种模式难以提高成员发展集体经济的内生能力，集体经济组织本身还容易遭受项目带来的资源掠夺风险，这使得依靠成员内生力量来实现集体经济发展的目标更加难以实现。

人民群众的获得感更加充实、民生福祉持续增进的内涵不在于简单的短期内的收入增长，而在于物质财富获得的持续性与精神财富获得的协同性。激发人民内生力量作为持续创造财富的有效方式［11］，政府在引导农村集体经济发展中却并未充分调动这种内生力量。在项目选择与实施过程中，村民的发言权甚微，村民自主选择的权利受到限制。村民在“一切听从政府安排”的制度和思想引导下自主参与集体经济的积极性被磨灭，生产经营能力长期得不到提升。因而农村集体经济组织的内生能力亦无法被激活，也就产生了“帮扶干部一撤，产业即垮掉”的可能。长此以往，村民只能也只会“坐等收益”。

（四）保障不足：利益保障缺位与发展为民抵牾

“权力滋生腐败”。为了防止权力的失衡和变异，政府在治理农村集体经济中的另一个重要职责就是监督。政府的监督职责源于明确的法律和法规规定。《土地管理法》聚焦耕地开垦落实的监督、农村宅基地的监管以及被征地农民的社会保障费用的监管等，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《改革的意见》）集中关注对农村集体资产的监督、产权流转交易服务的监督以及对侵害集体经济组织及其成员权利的监督检查。由此可以看出，政府在集体经济发展中履行监督职责的目的是通过运用行政权力来保障集体经济的运作秩序进而维护农民的根本利益，这与政府维护农村集体经济公有制性质的职责具有内在的一致性。Y区政府近年来在履行监管职责的过程中共追缴违纪资金112万元，退还群众资金26.61万元，在一定程度上维护了农民的利益。尽管如此，依然面临由于监管不到位造成农民利益保障不足的困境。

Y区对于落地项目的监督方式主要为阶段性验收、报送资料审查、召开会议听取汇报以及定期检查等。对于集体资产的监管主要方式是农业局定期或不定期对集体资产进行账面检查。然而，阶段性的账面监督使得未被计入账内的资产以及通过“技术手段”粉饰下流失的资产难以被发现，因此也就为账面下的腐败留有空间。同时，由于早期集体经济组织账目管理不规范、账页缺失、记账混乱的情况较为常见，政府往往抱着“得过且过”的态度，致使集体经济组织资产流失，农民利益并未得到切实保障。

三、政府治理农村集体经济困境产生的根源

政府治理农村集体经济的困境具有鲜明的阶段性特征。社会转型期存在的考核机制不完善、政策导向下的资源配置运作方式缺乏合理性、政府权责不清与村民自治意识和能力不够以及政府权力行使保障机制不健全等原因造成了政府治理的困境。

（一）乡村振兴政绩考核制度不完善

注重经济、效率、效果的绩效考核制度旨在维护人民利益［12］。而考核指标设置的科学性是实现制度初衷的前提和保障，否则就将陷入单纯实现某一指标或指标内涵异化的困境。将“集体经济发展”列为政府乡村振兴工作的重要考核指标，并以此来衡量政府工作绩效的制度形成了政绩倒逼下的政府主导地方集体经济的发展结构。这一结构为地方政府过渡嵌入农村集体经济发展路径提供了驱动力。在政府过渡嵌入模式下，地方政府的发展思路与发展意图直接决定了集体经济发展的目标更多地体现为满足政绩竞争的需求。

在考核体系的设置中，单一考核模式的设定以及考核内容设置缺乏合理性等问题，皆容易引导政府单纯做完成指标的表面任务而忽视实现农村集体经济的可持续发展。为实现2022年底全区各村集体经济经营性年收益达到5万元以上，百万元以上的强村达到5个以上的目标，Y区出台了《基层党建责任追究办法》，将未完成“消薄攻坚”任务、村集体经济扶持项目建设推动滞后等情形纳入责任追究范围。同时，建立了集体经济收益阶梯式分红激励奖励机制，并对年底发展壮大村级集体经济工作表现突出的村级组织或村庄进行考核评比，列入区委经济工作会议奖励范围。由此形成了政绩考核驱动下的农村集体经济發展模式。然而，将政府在农村集体经济中履职情况归结于集体经济收益的数额这一单一数据的评价模式，不仅没有实现考核体系本身应具备的通过客观的、可观测的数据表现政府履职情况的内在优越性［13］，还导致政府为了完成考核指标而忽视基于社会主义制度与农村集体经济性质要求下的“可持续发展为民”的基本内涵，为政府治理带来异化的导向。另外，以集体经济收益为单一评价标准的考核模式还由于考核参与主体单一——主要为政府组织内部，缺少农民、农村集体经济组织以及社会资本方参与等原因，容易使政府产生履职目的是为了得到上级政府认可而不是增强农民获得感的错误认识。

（二）项目资源配置不合理

在自上而下的繁重任务与农民内生发展需求的现实对接当中，由于信息的非对称性、基层政府的趋利性选择以及村庄发展的差异性，最终导致落地的项目数量、种类以及具体的实施方案并不能实现集体经济内生、协调、可持续发展。

Y区获取资源的主要方式为外来输入下的项目给予与自下而上的项目争取。这一方式决定了村庄获取的项目并不一定是其最需要的，进而难以实现外部资源的有效内化。项目给予模式下，一方面政府各部门“人少、任务重”的现实情况决定了政府并不总能全面了解每一个村庄的内部情况，在此基础上的项目分配就无法实现最优化。另一方面，在政绩考核制度的驱动下，效益高的项目也总是流向能使政府政绩领跑的村庄，而不是切实需要资源的村庄。尽管集体经济发展较慢的村亦会受到政府额外关注，但由于其发展基础过于薄弱，因而项目实际难以落地。而除去两头的“中间村”，亦处在因难以受到政府重视而得不到项目的窘境。在项目争取环节，由于村民具有自利性，往往单纯注重短期收益，忽视长远发展，进而仅需求见利快、效益高、风险小、投入少的项目。因此，其争取的项目并不一定适合当地持续内生发展。就竞争实力而言，由于前期发展的基础不同，“榜样村”具有明显的竞争优势，也就会收获更多的项目，进而“强者”与“弱者”的分化局面就更加明显。旨在通过外来资源输入实现区域内集体经济协调发展的目的就难以实现。

（三）政府权责不清，自治主体能力不足

有限政府和服务政府的职能定位决定了必须划分好政府与社会、政府与民主、政府与规制的界限，这对于政府作用的发挥具有直接关系。然而，政府行政权限与自治权划分不清为政府包办留有可能，而自治主体能力不足则是政府代管的重要原因。

立法与制度设定上行政权与自治权划分不清使得政府在履职中“无意识”的越界。《村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作负有指导、支持和帮助的职责，且不得干预依法属于村民自治范围内的事项，但并未明确农村集体经济发展中村民自治的权利范畴，因而为政府越界留有空间。在政绩工程的驱动下，政府治理容易“大包大揽”。现行的项目管理制度亦决定了在给予型项目中，政府始终居于主导地位，自治主体参与不足。缺少本土乡贤与村民参与的农村集体经济也就决定了外部资源引进后与本土资源融通并实现内化的程度不高。从内生发展的视角来看，缺少村民参与的发展方式不仅难以发挥资源融合的应有效能，还会产生资本入侵下的资源掠夺风险，亦会消磨村民参与集体经济发展的积极性，从而在无形中增加政府治理成本。

此外，自治主体能力不足亦成为政府履职越界的另一个重要原因。受历史等多方面因素的影响，农民的经营管理能力、知识储备水平等参与集体经济决策的各方面能力都比较匮乏。因此，依靠村民作出的决定有时缺乏科学性和合理性，影响集体经济发展的速度。Y区亦是如此，无论是面对项目带来的自上而下的风险亦或是集体经济的日常经营，村民都表现出了能力不足的缺陷。而提升农民经营素养需要一个漫长的过程，政府从效率和完成考核目的的角度出发，往往会作出“代管”的选择。

（四）监管保障制度不健全，人员技术供给缺乏

坚持农民利益不受损是集体产权改革的底线和原则，依法保障项目实施中农民的利益和项目实施后的收益是政府治理农村集体经济的重要职责。其中，“有法可依”是政府依法行政的前提和保障。然而，实践中立法规定中的虚位使得政府履职的主观能动性过强，进而造成政府监管职责落实不到位。从现行的关于政府监管职责的履职依据来看，除了涉及土地的监管职责由法律规定外，其他方面职责主要由党内法规或地方规范性文件规定。由于规定位阶较低且规定的内容较为宽泛，因而缺少系统性和可操作性。《改革的意见》中虽然明确地方政府负有监督集体资产的权力，但并未规定权力行使的方式、限度和具体的履职部门，因此执行效果存在差异。实践中，Y区为了发展壮大村级集体经济成立了工作领导小组，并在部门职责规定中将集体经济的监管职责赋予纪委、财政局、审计局等多个部门。然而由于并未对各部门的监管方式、监管措施以及怠于履职的后果作出规定，因此难以对各部门越界履职产生约束。

此外，人少任务重以及缺少技术设备支持的现实条件亦是制约政府监管责任落实的原因。纪委、财政局、审计局、农业局负责监管的范围较为广泛，在人手有限的情况下也就难以做到对每一个项目、每一笔资金、每一个集体经济组织财产进行监管。

四、政府治理农村集体经济的破局出路

从政府治理农村集体经济的现实困境及其产生根源来看，破解政府治理困境不仅需要从政府行为内部出发，完善绩效考核制度，优化资源配置机制，划清权力界限，健全监督保障制度，亦需要基于参与主体的视角，充分调动村民、社会资源参与集体经济的积极性，提升参与主体能力，拓宽参与主体范围，保障参与主体数量，并提供有效的技术支持和保障，以形成政府与村集体的有效互动。

（一）多元设置，完善考核评价机制

从行政权的本质来看，行政权力的来源和归属都在于人民，人民为了让行政权力最大限度地发挥效益，向国家部分让渡了行政权力的使用权［14］。因而，人民是权力的决定因素，政府权力的行使应以人民利益为核心。政府在治理农村集体经济中的行政行为亦应遵从行政权的内在逻辑，“治理为民”应成为权力行使的出发点和落脚点。为此应建立“更加注重群众感受”的考核制度。

1.构建多元主体参与的考核体系。单一行政机关参与下的考核机制难以实现评价、引导行政机关责任落实的目的。农村集体经济具有内在利益的复杂性，其健康持续发展是农民个人利益、农村集体经济组织共同利益、社会公共利益以及社会资本方利益实现协调与平衡的结果。因此，上述主体具有参与政府履职考核的内在动力。同时，村民、农村集体经济组织以及社会资本方亦实际参与农村集体经济的发展，能够以第一人的视角观察政府履职的行为，感受政府履职的成果，因而具备考核政府履职的现实可能。基于此，构建党委主导下的，以人大、政府、村民、农村集体经济组织、社会资本方共同参与的多元考核机制有利于实现对政府履职的全方位、多角度监管。加入村民、农村集体经济组织以及社会资本方后的考核体系能够使政府以从单纯的完成上级政府交办的任务为目的的导向中抽离出来，而更多地考虑群众的感受，关注群众的利益，更有利于农村集体经济的发展和服务型政府的构建。

2.确立“指标考核+X”的多元考核模式。农村集体经济的发展具有内在的复杂性，与一般法人以逐利为目的不同，其旨在通过实现内在的农民利益进而实现社会公共利益。以考核集体经济增长指数为主要内容的指标考核体系难以客观地对农村集体经济的发展情况进行评价，更难以对政府在治理农村集体经济中的履职情况进行评价，也就难以实现监督的本意。因此，构建以指标考核为基础，以民意调查、民主评议等多种方式为补充的多元监督模式十分必要。这一模式既能客观地反映集体经济的增长情况，又能结合政府在治理农村集体经济发展过程中给群众带来的主观感受，是对经济社会发展与人的全面发展有机统一的积极回应。在这一模式下，政府应建立健全群众参与监督的机制，科学设置民意调查的方式和内容，合理调配指标考核与其他监督方式在总体考核中的比例权重，为客观、全面地评价政府履职行为提供科学方案。

3.实现考核指标的多元化设置。考核指标设置的科学性既要求指标本身能客观地评价某一对象，又要求“具体问题具体分析”，做到考核指标的设置与各地区的具体情况相结合。因而，在指标的设置中为了客观反映集体经济发展的情况，进而对政府的履职情况进行评价，应在设置集体经济（经营性）收益增幅（数额）的同时，设置诸如“集体经济成员参与集体经济比例”“集体经济收益与政府的财政投入比例”等能够反映集体经济发展内生能力的指标。同时，指标设置的标准亦应具有合理性，不宜过高，避免为了完成指标而弄虚作假;亦不宜设置过低，避免无法调动各地政府履职的积极性。

（二）统筹互动，优化资源配置运作机制

政府行为的效益价值目标定位在：“行政归属主体以最小的成本为代价，换来最大的社会效益。”［15］人民作为行政归属主体，以最小的成本换取人民利益最大化是政府履行行政行为的原则所在。在政府治理农村集体经济的过程中，实现内外部资源有效整合融通后的内化，是降低政府治理成本、实现人民利益最大化的最优选择。为此，应系统整合资源以提高治理效能。

1.构建统一的项目调配机制。对于外来输入下的项目分配方式而言，供给与需求不对称是造成集体经济发展困境的主要原因。为了避免优质项目集中分配而产生的贫富差距加大以及分配项目与需求差异造成的资源浪费，可以在区县级政府层面建立统一的项目库，并由各村针对自身发展需求定期报送项目需求。同时，区县政府为了防止村集体对自身定位存在误差，可以专门组织各方专家在各村进行调研，并对集体经济发展中的项目需求给出意见，区县政府结合专家出具的意见以及村集体报送的需求后，本着实现村民利益最大化以及区县经济协调发展的原则，对项目进行统一分配。

2.构建多种途径的项目获取机制。在政策上，政府应为集体经济组织自发寻找项目创造条件。优质的营商环境是招商引资入户落地的关键。为此，政府应将政策向地理位置偏远、资源相对贫乏以及集体经济基础薄弱的地区倾斜，以弥补其先天不足及劣势。村集体经济组织在汇集成员意见及自身优势的基础上，通过积极与社会资本对接，寻求适合集体经济组织发展的产业合作;政府为双方合作把关，避免社会资本过于强势而损害集体经济组织的利益。村集体基于内需而自主寻求的外援项目不僅能有效避免项目数量不足以及项目匹配度较低的问题，还能够避免政府在项目中的过度干预，以消弭自上而下的项目供给方式带来的村集体自治空间有限的缺陷，为集体经济内生发展提供有利土壤。

（三）协调内生，构建政府与自治主体有效协同机制

明确的权力界限是政府合法履职的前提，亦是各方主体享有利益的基础。为此应明确划分政府行政权与自治权的界限，提升政府履职效能，同时提高村民自治能力和水平，形成外部引导、内部自主决策发展的内生模式。

1.立法划清政府行政权与村民自治权之间的界限。村民自治权作为国家通过宪法向社会分权的一种形式，其与行政权一道在农村集体经济发展中具有不可替代的作用。然而，分权界限不明确就难免产生两者之间的交叉、混乱与错位［16］。《村民委员会组织法》第二十四条将村集体经济的项目立项、运营以及收益分配归为村民自治权范畴，但是由于村民自治权居于乡镇政府行政权管辖范围，因而将符合政府意向的项目先筛选出来并交予村民会议决策，将已经制定好的运营及收益分配方案交予村民会议并等待通过这类变通作法也是村民行使自治权的形式。现行立法规定下的自治权范围难以彻底划分行政权与自治权的界限，因而应在明确自治权种类的基础上进一步细化自治权行使的程度和阶段，并对于基层行政权从行使原则、行使限度等角度作出限制，避免行政权越界。通过进一步明确村民在集体经济发展中的自治事项范围，将政府为完成考核而实施的满足立法原则但损害农民权利的“能动行为”排除在自治权外，为村民自治权的行使留足空间。

2.提高村民自治的能力和水平。村民自治内生力量形成应至少从两个维度出发：一方面应引导、鼓励中坚农民、本土乡贤、返乡力量共同参与到集体经济发展中去［17］。乡贤因其自身的草根性而与村民有着独特的共同语言，对于扮演好上传下达的沟通角色有着先天的优势［18］。同时乡贤可以凭借其对乡村资源的了解及其所拥有的才智、社会关系和道德威望来对乡村内外部资源进行整合融通并予以内化［19］。熟人场域社会约定俗成的价值规范内化于村民的思想和认识当中，通过运用村民“礼治”来从村庄内部增强农民发展集体经济产业的认同感，进而激活农民参与积极性，缩小思想与行为脱嵌［20］。另一方面应加强对村民的培训。农村集体经济内生发展的最终受益者是村民，村民有积极参与集体经济发展的动力。村民作为最了解村庄资源特征及分布的使用权人，其积极参与对提高村庄内部资源使用效率具有积极作用。现实中诱导村民参与集体行动有助于公共事务的处理［21］。而村民怠于参与集体经济除了“逐利性”的经济逻辑阻滞外，还有自身的“本领恐慌”，因而政府通过聘请专家为农民培训有利于消解这一障碍。但这里值得注意的是，由于受训主体的特殊性，培训应将书面语言转化为农民的语言，将课堂搬进田间地头，将集中授课变为全程跟踪，避免培训流于形式。

（四）多维合力，健全监管制度和技术监管保障机制

科学的制度保障、坚实的社会基础保障以及有力的技术保障是实现行政权力顺畅运转的前提，因此为了保障政府监管农村集体经济职权的顺利行使，切实维护村民利益，应通过制定系统化的监管法律制度、加强监管队伍建设和技术支持等措施来完善监管保障机制。

1.系化监管法律制度。“一项好的制度设计能降低交易费用、能为实现合作创造条件和激励机制。”［22］法律作为制度的一种，亦具有上述功能。“有法可依”作为政府履行监管职责的前提，制定系统化的监管法律制度成为实现监管法治化的首要任务。为此，首先，应明确监管主体及其怠于履职的法律后果。明确的监管主体有助于监管责任的落实，明确的责任后果有助于对责任主体形成威慑，倒逼其尽责履职。其次，丰富监管方式。将运动式、形式化的事后监管转化为常态化、融入式的全过程监管。通过建立“互联网+监管”平台，要求公开项目立项基础信息，建设、竣工验收和实际运行中涉及农民利益的各项信息数据以及农村集体资产收益数额、分配方式等，全程预防项目执行中的异化与腐败。此外，通过规定相关部门定期、不定期地开展实地检查，时时听取资本方或运营方汇报以及多渠道听取群众反映监督等方式，为落实监管责任提供保障。最后，完善监管的配套制度。通过颁布《农村集体经济组织法》，系统规定农村集体经济组织的财产范围、内部组织运行规则，包括议事表决制度、财务管理制度、内部监督制度等制度，以此来形成内部监督与外部监督合力，提升监管实效。

2.加强监管队伍保障和技术支持。针对监管部门人手不够与经费有限，可以通过调动村民以及第三方力量来弥补。村民参与监督意识的觉醒与能力的提升是实现农村集体经济内生发展的应有之意。应拓宽村民参与监督的渠道，提供监督信息反馈的平台，建立监督激励机制，为村民参与监督提供机会和动力。第三方力量具有专业性、中立性等政府及村民不具备的优势，因而应充分调动第三方力量以弥补现有监管机制的不足。应通过聘请审计机构对项目公司、集体经济组织进行定期审计，聘请高校教授、律师、税务师、会计师等多领域专业人才定期对项目调研、考察等方式监督项目实施，以此来切实维护村民利益。此外，还可以充分利用技术手段辅助监管，提升监管效率。通过对项目执行与立项信息出入情况的自动识别、预警等方式，减少工作人员的工作量;建立集体资产跟踪系统，对于从平台划出的集体资产全程跟踪预警，降低资产流失的风险。

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Realistic Dilemma and Path Breakthrough of Government Governing Rural Collective Economy Under the Background of Rural Revitalization

PENG Tao，MU Yuanshuang

（School of Administration，Northwest University of Politics and Law，Xian 710063，China）

Abstract：As the leader of modern rural social governance，the government should assume its responsibility and mission in the rural collective economy.Through practical investigation，it is found that there are multiple dilemmas in the governance of the rural collective economy，such as the misplacement of the governments behavior concept，improper behavior mode，vague behavior authority，and insufficient behavior security.The root of the dilemma is that the assessment mechanism of rural revitalization needs to be improved;The operation mechanism of resource allocation needs to be optimized;The rights and responsibilities of the government need to be clarified，the capacity of the autonomous subject is insufficient，the government supervision and security system need to be improved，and the supply of personnel and technology is insufficient.Therefore，multiple settings should be made to improve the assessment and evaluation mechanism;coordination and interaction be conducted and the operation mechanism of resource allocation be optimized;efforts should also be made to coordinate endogenous sectors and build an effective coordination mechanism between the government and autonomous subjects;The effective way to realize the sustainable and healthy development of the rural collective economy is to make multi-dimensional joint efforts and improve the system and technical supervision and security mechanism.

Key words：rural revitalization;government governance;rural collective economy

（責任编辑：王倩）