赵 林

（北京建筑大学马克思主义学院）

城镇化水平是衡量一个国家、地区经济发展水平的重要标准。自1978年改革开放以来至2022年，我国的城镇化率从17.92%跃升至65.22%，城镇人口从17245万人增加到92071万人。城镇化给我国经济社会的发展带来了巨大变革，促使我国产业升级与结构变化，成为解决“三农”问题的重要途径。但是，传统的异地城镇化为主的城镇化方式导致我国在发展过程中出现了一些问题，主要表现为：在城镇化战略下，城乡土地的二元分治与户籍制度的不够完善增加了推进城镇化的难度；乡镇政府权责不够匹配延缓了城镇化的进度；各参与主体的利益关系不够协调阻碍了城镇化的进程；乡村地区产业发展失衡造成就地城镇化推进乏力。因此，2014年中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，将城镇化的核心转向居民，形成了以人为核心的新型城镇化理念。2016年印发的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出鼓励“农民就近城镇化”。2022年国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确指出，要促进超大特大城市优化发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。就地城镇化是以小城镇或中心村为主要依托，在乡村“就地发展”，在家门口实现就业，农民就地实现生活方式与生产方式的转变，是实现乡村振兴战略任务的重要途径。

一、就地城镇化的战略意义

在我国推进城镇化的进程中出现了一些问题，例如大城市出现的一些城市病以及农村经济的逐步衰退，而传统城镇化则难以解决这些问题。因此，就地城镇化的优势就进一步凸显出来。就地城镇化与异地城镇化之间存在较大差别，是一种新型的城镇化模式，它可以解决传统城镇化过程中出现的一些问题，有效缓解城市交通问题、生态环境问题、就业问题等城市病，减轻大城市的压力。不仅如此，就地城镇化还能够促进农村经济发展，传承与发展农村优秀传统文化，进一步解决农村空心化等问题。就地城镇化与我国乡村振兴战略、农民发展意愿同向同行，是推进我国新型城镇化发展的重要路径。

就地城镇化更加贴近中国实际，是解决“三农”问题的重要途径，能够以较低成本实现对农村的就地改造，进一步促进城乡区域协调发展，实现资源的合理配置；能够有效利用农村剩余劳动力，将农村改造为城市社区、将农民转变为市民，从而有效解决农村“空心化”这一问题；能够升级农村原有低端产业，有助于激活农村经济内在活力，对于促进农村地区经济稳定发展具有重要的意义。

二、影响就地城镇化进程的主要原因

就地城镇化在乡村振兴过程中具有重要地位。但是，由于我国对就地城镇化的探索仍处于初级阶段，在推进过程中难免会遇到一些问题。

（一）制度不够完善

当前的土地制度与户籍制度影响了就地城镇化的实现。一方面，我国城乡分治的土地权利结构使得政府就地城镇化建设较为积极。我国现行《土地管理法》规定，“城市市区的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，但同时我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”政府作为土地开发的主体，为了推进就地城镇化，往往会通过《宪法》的规定征用农村土地，使得就地城镇化进程过于快速。但另一方面，户籍制度的不完善挫伤了农民就地城镇化的积极性。在我国，居民的福利待遇与其户籍相关联，城乡户籍体制使得农村居民与城市居民在政治、教育、医疗等方面的权益存在差异。在推进就地城镇化的过程中，农民的身份发生了转变，虽然这种转变使农村非务农人员具有了市民身份，却无法享受到应有的市民权利，这也意味着，农民的合法权益没有受到保障。因此，也就无法有效调动当地居民参与就地城镇化的积极性。

（二）乡镇政府权责不够匹配

在就地城镇化的发展过程中，乡镇政府本应作为主要推手，引导当地居民与企业推进城镇化建设，实现农业、农村、农民的现代化。但在实际操作过程中，由于行政许可权、处罚权等各项权力缺位，导致乡镇政府所拥有的权力与责任不够匹配，为了完成上级政府分配的任务，不得不采取一些行政干预手段，或多或少地忽视了市场运行规律和居民意愿。这种权力小责任大、权力边界模糊的现状，影响了乡镇政府推动就地城镇化的积极性，使就地城镇化难以按预期进度推行。

（三）参与主体的利益关系需要合理协调

就地城镇化是一个将农村内部多种要素重新分配、进一步协调社会关系和秩序重建的过程。政府、企业、农民虽然都是城镇化的参与主体，但三者之间的利益关系也需要合理协调。乡镇政府作为协调者，如果没有协调好自身与农民和企业之间的利益关系，就容易产生社会矛盾，影响就地城镇化的进程。在城乡建设用地增减挂钩政策和地方土地财政的驱动下，乡镇政府为了获得城市建设用地指标，往往会利用其行政力量采取合村并居、重新建设农村的措施。而农民由于长期在农村居住，其生活习惯、行为方式难以在短时间内较好地融入新的居住环境，容易与当地城市居民产生冲突，有些农民会提出更多经济要求，也有些农民会产生较大抵触情绪，影响就地城镇化的推进。

（四）产业失衡导致就地城镇化发展乏力

我国推进就地城镇化的乡镇在开发过程中多以就近区域的低端产业为主，导致就地城镇化的发展因缺少资金和技术的支持而受阻。一方面，由于乡镇远离大城市，在发展过程中多依附本地以及就近转移的产业，使农业、林业、畜牧业、农产品加工业等第一、第二产业成为就地城镇化的支撑产业，难以形成特色产业，只能被动接受低端产业资本的投资，使得产业与城市的融合难以实现。另一方面，我国乡镇产业多以低端加工制造业为主，工业化程度较低，处于由初期向中期的过渡阶段，只有较少产业实现了从中期向工业化的转变，乡镇缺乏产业支撑，导致就地城镇化发展乏力。

三、就地城镇化的路径选择

（一）加快土地、户籍制度改革，完善居民社会保障制度

首先，应进一步完善土地流转以及征地补偿制度。应以农民权力为主体，切实保障农民利益，通过审核土地资质、确认土地权利、审批登记、颁发产权证书等措施界定农村土地产权，逐渐落实土地所有权、承包权以及经营权的“三权分置”，放活土地经营与开发；完善土地流转与审批制度，规范征地程序，逐步提高征地补偿标准，建立合理的利益补偿与分享机制，既要保证农村土地利用效率，又要关注土地利益主体的合法权益。其次，完善法律法规，制订有关土地利用环节的整体规划，有机整合城乡各类要素，构建和谐有序的土地利用市场，充分利用市场价格机制与政府调控机制，合理制定土地价格，规范土地使用行为，加强管控，实现土地要素的合理运用。最后，进一步完善户籍制度，建立城乡一体的社会保障机制。逐步消除由户籍制度带来的城乡福利差异、完善乡村居民向城镇居民的户口迁移制度，构建居住证体系，将迁移农民福利与居住证体系相捆绑，切实保障农民权益，从而消除迁移农民与城镇居民在教育、医疗等社会保障方面的差异，让农民真正成为市民。

（二）充分发挥市场作用，优化政府权责配置

首先，应明确市场与政府的职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场遵循价值规律，能够通过竞争、价值杠杆等功能实现资源配置的最优化，就地城镇化过程中应积极构建以市场为基础的融资机制，根据市场需求推进建设。不仅如此，政府通过“看得见的手”能够实现对市场的宏观调控，发挥在统筹规划、公共服务、制度完善等方面的作用，监控与规范市场主体行为，为就地城镇化的推进营造公平、开放、有序的发展空间。其次，优化城乡管理体制，明确政府各级部门职责。建立规范、灵活、高效的政府管理体制，进一步明确上级政府与乡镇政府之间的关系，明确市县、县乡政府之间的责任，避免出现同一事项两级政府重复干涉的现象，提高办事效率。最后，市县级政府应当简政放权，将相关权力下放至乡镇政府，并根据乡镇实际情况采取合并、重建等措施，对于发展较好、规模较大的乡镇赋予更高的自主权，并将投资成本较高的公共服务建设交由上级政府负责。

（三）统筹多元利益，保障农民合法权益

首先，要营造良好和谐的社会氛围，构建稳定的社会关系。要正确认识、处理城镇化过程中出现的各种问题与冲突，加强城镇文化宣传工作，构建和谐稳定的社会关系，使居民积极参与到各种活动中来，加强人与人之间的联系，构建新型社会关系；与此同时，要加强文化宣传创新，高度重视社会主义核心价值观对人们行为的规范作用，通过开设道德教育、法制教育等课程，提高“新居民”的文化素养，从而构建和谐稳定的社会氛围。其次，要建立健全矛盾调节机制。要以全局观念和系统思维为指导，统筹规划城镇化建设，综合考虑不同乡镇的区域面积大小、经济发展水平、环境区位优势等因素，因地制宜地推进就地城镇化；积极完善居民沟通机制，通过构建居民沟通平台，有效整合城镇化建设相关意见，将其纳入到城镇化规划实施的过程中；要加强政府同居民、企业的沟通，积极征求意见，尽可能满足人们的多样化诉求。最后，要积极完善居民城镇化监督机制建设。乡镇政府也应当完善城镇化监督机制，加强政府同居民之间的沟通，公开财政收支状况、产权分配状况，进一步拓宽居民与政府间的沟通渠道，构建一个透明、公开的财政监督体系，维护居民的各项权益。

（四）加快产业结构升级，重视培养创新人才

首先，乡镇政府应当升级本地产业，提升企业质量。合理规划乡镇与城区的产业规模，选定合理区域建设产业园、工业园，并充分利用本地资源开发具有独特优势的创业园区，制定园区准入标准，为园区发展打好产业基础。其次，引入现代管理技术与产业技术，实现乡镇企业、集体经济现代化管理。要加大技术投入，改变乡镇加工业与农业产业低端化、弱质化的状况，用现代化的产业体系与成熟的工业技术提高园区经济效益，用现代化的经营管理模式推进园区经济发展。具体来讲，就是要积极完善乡镇企业、集体经济的融资机制，构建集体经济信用担保体系，逐渐延长集体经济经营链条，形成集体经济与城市企业的长效合作机制，提升本地企业的抗风险能力与可持续发展能力。最后，要加强对当地居民的技能培训，培养创新人才。乡镇政府应积极开展各类技能培训课程，同时鼓励民间资本对务工人员提供就业培训支持，积极构建网络就业信息服务平台，引导农民树立正确的择业观、就业观，从多条路径帮助农民从原来的低端产业融入中高端产业。除此之外，乡镇政府应重视具有一定技能的外来务工人员，出台相应补贴政策留住人才，为推进就地城镇化提供人才支持。