杨述明

[摘    要] 在新的历史时期，城市现代化无疑是中国式现代化的必由之路。随着人类社会从工业社会形态转型为智能社会形态，城市运行态势必然随之而改变，其中最为凸显的就是城市管理内涵与外延、制度与方式的转变。这一转变集中体现于城市运行管理的系统性、整体性与融合性，城市管理理念不再囿于某一城市自我循环游戏。这就使得构建纵横网络交织的管理体系成为未来城市运行的新常态。当前，城市规模结构持续扩张转型，城市区域性集群发展态势明显，而智能社会的各种新业态给城市管理带来新问题，城市管理体系逐渐向下延伸，城市运行负荷不断加大。目前，我国已初步构建起了覆盖全国的部省市城市运行管理组织体系、制度体系和平台体系，但依然存在对城市运行管理执法战略重视程度不够高、城市管理运行体制不够清晰、城市管理执法统筹功能不够强、统领平台体系建设不够快等问题。推进我国城市运行管理转型升级，以城市运行管理现代化推动我国经济社会全面现代化，就要以构建部省市城市运行管理体系为引领，打造组织、制度、平台、联动、监督和执法“六大运行体系”，强化稳定、规范、权威的组织体系建设，厘清城市综合管理执法权责边界，发挥好城市管理执法部门主体作用，突破城管执法力量下沉的“瓶頸”，构建全国“大城管”“一张网”的城市运行管理服务平台体系、更加完善的标准监督评价体系和能力提升培训体系。

[关键词] 现代城市集群；城市数字化建构；区域协同治理；运行管理体系

[中图分类号] D63  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2023）07-0005-12

城市管理现代化是现代文明发展的主引擎，是中国式现代化的时代特征。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，推进执法体制改革，改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向，理顺管理体制，提高执法水平，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托1。2018年11月6日，习近平总书记视察上海浦东新区城市运行综合管理中心时强调指出，城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。走出一条中国特色的超大城市管理新路子。2020年3月31日，习近平总书记在视察杭州城市大脑运营指挥中心时进一步强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，加快转变超大特大城市发展方式。”[1] 29顺应社会转型发展演变趋势，以推进城市运行管理现代化为指向，以建立部省市城市运行管理体系为目标，以积极稳妥推进城市运行管理体制改革为举措，积极探索我国部省市城市管理工作统筹协调、指挥调度、部门联动、监督考核等体制机制，对于全面推进中国式现代化具有重要的现实意义。

一、问题提出

新世纪以来，新一轮科技革命驱动人类社会转向智能社会趋势越来越凸显，城市运行管理处于这一变革趋势的最前沿，已经成为我国经济社会发展的战略性、全局性的重要组成部分。随着我国城市化以及城市现代化步伐的加快，城市运行管理出现了越来越多的新问题，对于快速转型发展的超大规模城市必将带来巨大挑战。

（一）城市规模结构持续扩张转型，城市运行管理面临全局性问题

2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“我国城市发展已经进入新的发展时期。现在，全国百分之八十以上的经济总量产生于城市、百分之五十以上的人口生活在城市。今后，我国将有大量人口不断进入城市，城市人口将逐步达到百分之七十左右。在这个背景下，做好城市工作具有十分重要的意义。”[2] 62022年末，全国人口141175万人，其中城镇常住人口92071万人，常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.50个百分点[3]。经过“十三五”时期的快速发展，我国城市建设与管理已经进入城镇化发展重要转型期，城市高速发展与运行管理必将由“外延式扩张”“孤岛式治理”为主向“内涵式发展”“网络化治理”为主转变。

（二）城市区域性集群发展态势鲜明，跨区域协同联动运行势在必行

党的十八大以来，中心城市和城市群已经成为带动全国高质量发展的动力源，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。根据第七次全国人口普查数据，目前我国已形成上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7座超大城市，武汉、东莞、西安、杭州等14座特大城市，京津冀、长三角、粤港澳和成渝双城经济圈等19个城市群。“19+2”城市群布局总体确立，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝地区发展驶入快车道，长江中游、北部湾、关中平原等城市群集聚能力稳步增强。长三角以上海为核心，带动南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波五大都市圈共同发展。粤港澳大湾区以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市为引擎，辐射周边区域。京津冀以北京、天津为核心城市，带动河北省及周边省区邻市，成为我国北方经济规模最大、最具有活力的经济圈。中心城市和城市群经济大幅增长、人口显著增加、开放不断扩大、社会事业蓬勃发展，成为中国经济增长的重要引擎、对外开放的重要枢纽和国家治理的重要支撑[4]。都市城市群的形成与发展，客观上对城市运行管理提出了战略性、系统性、全局性的严峻考验。

（三）城乡融合发展上升为国家战略，推动资源下沉成为城市运行管理体制改革的重点

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》重大部署，2022年7月，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，对“十四五”时期新型城镇化建设的重点任务作出了系统安排。到2025年，全国常住人口城镇化率将稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强。系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强2。伴随我国城乡融合发展大势，城市运行管理已经远远突破传统封闭式城市管理模式，运行管理体系不断向下延伸，城市管理网络不断拓展，城市管理资源、手段不断下沉，城市管理运行体系新格局不断出现。

（四）城市越来越智慧，人本化、精细化、专业化和精准化治理成为必然

当前，我们面对的已经不完全是一个工业社会背景下的城市形态，而是被大数据、云计算、互联网、AI、区块链等信息技术所赋能的智能社会背景下的现代化城市。现代城市面临着转型提升的历史选择，需要加快适应经济社会新形态和创新发展的新要求。城市运行管理既要利用信息技术不断刷新和升级管理手段与方式，打造“数字城市”“智慧城市”“移动城市”“孪生城市”，同时也要应对信息产业、平台经济、虚拟社会等各种新业态给城市管理带来的新问题。探索新型智慧城市以及全面联动协同体制机制，是我国未来城市运行管理的历史性必答题。

（五）城市运行负荷加重、运转加速，城市管理安全风险越来越大

2022年10月29日，韩国首尔梨泰院发生震惊世界的踩踏事件；2022年9月16日，湖南省长沙市芙蓉区中国电信大楼发生严重火灾；2022年4月29日，湖南省长沙市望城区雷锋大道发生建筑垮塌事故；2021年7月23日，郑州特大暴雨；2021年6月13日，湖北省十堰市张湾区艳湖社区的集贸市场发生重大燃气爆炸事故；2023年4月18日，北京市丰台区北京长峰医院重大火灾事故……凡此等等不幸事件都充分说明，现代城市高负荷运行出现了一系列新特征，适应传统工商业形态的城市管理已经不足以应对复杂多变的新问题，城市安全风险已经构成一个国家或者地区的重大社会风险、安全风险甚至演变为政治风险问题。实践证明，随着新一轮科技革命的不断演进与应用，纾解特大、超大城市高负荷运行、破解现代城市所面临的一切安全风险，都是可以通过现代科技的“硬手段”和运行管理体制的“软办法”协同应对的。

二、城市运行管理体系的基本构成

2022年1月20日召开的全国住房和城乡建设工作会议进一步明确，要完善城市管理统筹协调、指挥调度、部门联动、监督考核等“四项机制”，推进部省市三级城市运行管理服务平台建设，构建全国城市运行管理服务平台“一张网”，落实“一网统管”。按照“四项机制”“一网统管”目标取向，本文提出构建城市运行管理部省市“六大运行体系”，即组织体系、制度体系、平台体系、联动体系、监督体系和执法体系。

（一）组织体系

部省市三级为主体的城市运行管理组织架构，既有纵向联动体系，又有横向协同体系，也有内部结构体系。组织体系解决“谁管”“管谁”的问题。纵向核心主体为三级（部省市），不断拓展到五级（部省市县乡）。横向以城市管理运行专业职能为依据，构建以城市管理运行部门为主体的协同组织，原则上由各级政府主导，城市管理部门负责日常工作。内部结构体系是推动城市管理运行机制的“发动机”，原则上尊重各地、各市自主性，以各层级、各地、各市城市管理的任务特点、功能职责等为参照而设置。作为城市运行管理部门，必须把构建纵向部省市运行体系作为重中之重，只有该体系科学建立并有序运转起来，其他运行管理体系才会应运而生。

（二）制度体系

部省市政府和城市管理部门，负责相应法责范围内城市运行管理所需要的法律制度建立、规范制度制定和标准准则确立。制度体系解决“依据什么（制度、标准）管”的问题。城市立法、标准、制度对于城市管理具有决定性意义，是城市运行管理的基础性依据，各级政府及其城市管理执法部门务必引起高度重视，构建法治城管是各层级政府和城市管理部门的首要职责。

（三）平台体系

开展城市运行管理监测监督工作的基础平台，是党委政府抓好城市运行管理工作的重要抓手，是为市民提供精准、精细、精致服务的重要窗口，也是为全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家安全发展示范城市和城市体检、城市应急等工作提供数据支撑的基础性设置。目前，各地城市运管服平台作为“一网统管”信息化集成，以支撑城市运行安全、城市综合管理服务为主。随着“一网统管”体制机制逐步健全，运行管理服务应用场景不断丰富，再逐步向其他业务领域延伸拓展。当前，在高度重视城市运行管理平台运行体系建管的同时，更要高度重视纵向平台体系建管。国家城市管理部门作为全国“中枢大脑”，布局上作为重中之重，要融入国家及各级数字政府体系大格局，并在此基础上指导各地各城市按照统一标准联通构建，从而形成全国上下贯通、分层分类指导、互联共享通用的平台体系新格局。

（四）联动体系

城市运行管理过程中，各主体在中枢机构主导下，依托相关机制、围绕既定目标任务，而建立起来的统筹、沟通、互动和协同的体制机制。构建部省市三级城市管理工作联动机制的首要任务，就是建立健全城市管理的高位协调机制，解决城市管理部门分割、条块分割和多头交叉、沟通不畅等问题。从横向视角看，联动体系以同层级政府为主导，以城市管理执法部门为中心，建立稳定的机构、机制和制度；从纵向视角看，联动体系须在横向体系基础上，尽快构建部省市三级联动机制，尤其要特别强化住建部城市管理执法部门和省一级城市管理执法部门的中枢作用。

（五）监督体系

在推进城市运行管理过程中，依据相关法律制度以及政府主管部门明确的任务、目标和责任，履行城市管理执法及其督查纠察工作，对城市运行管理进行监测、考核、评价以及重点工作专项督查、重要事件处置等工作。近年来，随着城市发展加速转型，城市运行管理监督工作越来越重要，对住建领域的行业监管要求越来越高，传统的监管手段也逐渐被信息化、数字化、智能化的监管体系所取代，“互联网＋监管”模式必将有效地促进巡查监管效率、提升精细化管理水平。

（六）执法体系

城市运行管理中，综合行政执法主体依法行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权，及相关的行政检查权和行政强制权。在全国性执法体系构建中，部省市三级城市管理执法部门承担相应职能责任，从而形成国家重要立法、省级指导立法执法、市级落实立法执法等协同体系，推動我国行政管理运行加快走上现代化法治轨道。

部省市三级城市管理运行体系，并非简单意义上三级科层结构。它既具有传统意义上的科层管理、指导、监督、评价及回馈机制特点，强调体系的层级性、系统性和整体性，注重上下贯通、互联互动、功能互补等工作机制，同时又特别注重地方管理自主性，特别强调各个城市管理运行的实践性、创造性。部省市三级联动机制体系中，核心在部，关键在省，落实在市。因此，三级联动机制一切重心在于指导、推动、支持各个城市运行管理实现高效化、科学化。这是构建部省市管理运行机制的关键出发点和落脚点。

三、城市运行管理体系格局雏形与面临的问题

党的十八大以来，我国城市运行管理翻开了历史的新篇章，其中最为突出的标志，就是从国家治理体系和治理能力现代化高度，在国家层面设立城市管理执法主管机构，从组织、制度和数字化等方面加大全面统筹力度，深入推进城市管理和执法体制改革，加快推进我国城市运行管理执法现代化进程。目前已初步构建起覆盖全国的三大体系。

（一）初步建立部省市城市運行管理组织体系

2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，明确住建部作为全国城市管理工作的主管部门。2016年10月，根据中央编办《关于住房城乡建设部设立城市管理监督局有关问题的批复》，住房城乡建设部印发《关于设立城市管理监督局的通知》，赋予其负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作的职能。与此同时，全国省一级城市执法监督局调整为厅机关内设机构，更名为城市管理执法监督处，加挂“省城市管理执法监督局”牌子，统筹指导、监督评价省域城市运行管理工作。2021年，住房和城乡建设部城市管理执法局开始开展城市管理工作体系建设试点，在全国选择了部分省市开始探索试点工作。

（二）初步建立部省市城市运行管理制度体系

依据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，住房和城乡建设部颁布了《城市管理执法办法》（以下简称《办法》），2017年5月1日起正式实施。《办法》的颁布对于规范城市管理执法工作，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序，指导全国各地城市立法和法治建设具有重要现实意义。2022年10月，住建部又印发《关于开展城市综合管理服务平台建设和联网工作的通知》《城市综合管理服务平台建设指南（试行）》（以下简称《指南》）。《指南》明确，建设的目标是搭建国家、省、市三级城市综合管理服务平台，构建适应高质量发展要求的城市综合管理服务工作体系，增强城市管理统筹协调能力，提高城市精细化管理服务水平，推动实现城市治理体系和治理能力现代化。

（三）初步建立部省市城市运行管理平台体系

2022年7月，住房和城乡建设部、国家发展改革委印发《“十四五”全国城市基础设施建设规划》明确提出，“十四五”时期，加快新型城市基础设施建设，推进城市智慧化转型发展。加快推进城市交通、水、能源、环卫、园林绿化等系统传统基础设施数字化、网络化、智能化建设与改造，加强泛在感知、终端联网、智能调度体系构建。逐步实现城市基础设施建设数字化、监测感知网络化、运营管理智能化，对接城市运行管理服务平台，支撑城市运行“一网统管”3。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，推进智慧城市建设，推动城市公共基础设施数字转型、智能升级、融合创新，构建城市数据资源体系，加快推进城市运行“一网统管”，探索城市信息模型、数字孪生等新技术运用，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平[5]。2022年11月，住房和城乡建设部办公厅印发《城市运行管理服务平台数据标准》，指导构建“横向到边、纵向到底”的城市运行管理服务工作体系，规范国家、省级和市级城市运行管理服务平台建设和运行，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，提升城市运行效率和风险防控水平，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平[6]。

与此同时，从全国总体情况看，加快构建部省市城市管理运行体制机制依然存在四个主要问题，需要更进一步加大纵深推进力度。

一是现代城市运行管理需进一步强化定位。从我国城市运行发展态势看，明显呈现出时代新特点：城市发展的区域性明显突出。一座城市与多座城市形成大都市或者城市圈（包括城乡一体化）已经成为城市群体的基本结构。城市治理已经成为市域治理、地方治理和社会治理、国家治理体系的重要组成。现代城市在经济、政治、社会、文化、生态、安全等主要领域的功能地位越来越重要，城市承载的功能极大地得到转型提升。现代化科学技术创新成为城市创新发展的根本动力，城市运行管理执法模式发生根本变化。因此，对于现代城市运行管理的认识程度，必然影响着决策者对于城市运行管理执法战略的定位和重视程度。

二是城市管理运行体制需进一步清晰重构。从纵向体系看，机构设置不完善，省一级力量较为薄弱。按照中央城市综合执法体制改革的部署，住房和城乡建设部明确了其对接指导全国工作的5个片区机构。而在省级层面，在精简机构、力量下沉等大原则指导下，比照住建部成立了相应城市管理执法机构，但存在“小马拉大车”现象。不仅编制少、人员少、功能弱，而且靠“加挂牌子”赋予更多的职能、承担更大的责任，常常陷入具体事务，抓了“小事”、误了大局。从横向体系看，部省两级部门横向协调体制尚不健全。尽管经国务院批准，2016年由住房城乡建设部、中央编办、国务院法制办牵头，中央宣传部、发展改革委、公安部、民政部、财政部等16个部门建立了全国城市管理工作部际联席会议制度，但是国家层面横向部门协同机制往往只是形式存在。如此顺延影响，除了直辖市因管理体制扁平化，可能状况好一些外，其他省份的这种协同机制则更为薄弱。特别是涉及执法领域，“条条”现象依然十分突出，条块融合协同局面难以形成，这也是地方反映较为集中的问题。

三是城市管理执法统筹功能需进一步赋能强化。行政执法是城市管理的主要职责和手段，但在实践中还存在诸多薄弱环节。省一级缺乏高位统筹协调的工作机制。虽然省一级原则上不直接开展城市运行管理执法活动，但对于省一级的体量而言，该领域的指导、统筹、监督、考核、巡查等任务十分艰巨，而且这一领域工作几乎涉及到政府主要组成部门。此外，市一级协同联动的工作机制特别需要强化。市一级是城市管理执法的“前线”，其工作运行直接关乎城市运行管理执法大局，无论对于城市自身发展还是对于全国城市运行状态趋势，都具有重要意义。因此，强化市一级城市管理执法部门的联动协调机制是重中之重。

四是统领平台体系建设需进一步全面提速。目前，信息平台建设进度不够平衡。部分城市的城市管理信息化平台因受地方财力、经费等因素制约，只是初步搭建，功能还不完备，信息化水平不够，甚至还有部分城市尚未完成；数字化平台建设滞后，导致城市无法实现科学化、精准化、智能化治理。平台系统“多网合一”未能形成。目前大部分城市的城市管理信息化系统仍在持续建设完善中，智慧化水平不足，平台功能不够完善，尚未完全实现与国家、省市主管部门和相关行业管理部门间的信息互联互通，极大地制约了执法问题移交效率与最终处置的落实。“多网合一”推进不到位，与政府“政务平台”“城市大脑”和有关领域“综合网”“专业网”未实现深度融合，还没有真正完全实现与国家、省市主管部门和相关行业之间的信息互联互通，实现与国家、省的平台数据同步、互联互通、业务协同；平台对新技术场景应用不够充分。大多数城市业务信息平台基本上以数据的收集、分类、加工、整理为主要形式，重采集、轻分析，满足于信息的简单罗列和描述性概说，缺乏深层次的信息处理和分析，没有深入挖掘数据背后的价值，对业务工作支撑作用还不够。大数据、云计算、人工智能等技术的应用场景尚不明确，场景创新开放专业技术能力不够。

除上述主要问题外，调研中还发现一些比较集中的困境和难点。如部分省市城市管理和执法机构仍在调整过程中，特别是不同城市管理执法机构、职能职责也不同，甚至省内的城市管理综合执法机构也不统一，导致推进住房和城乡建设领域巡查稽查工作缺乏一定的机构保障；城市运行安全隐患是当前城市运行管理工作中最为重要的环节，重大安全隐患监测督查巡查需要更加精细精准及时；而城市运行管理涉及到行政执法、科技文化生态、城市运行各类专业以及城市综合治理等领域，现阶段我国城市运行管理的战略性人才、各类专业性人才、基层综合性管理人才严重不足。

四、破解城市运行管理体系建构的关键问题

任何改革都是一个思想解放、大胆探索、不断纠偏、持续演进的历史过程。城市运行管理执法体制改革，既是顺应和推进城市治理现代化转型演变规律的必然要求，更是我国立足新发展阶段、深入贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略调整。因此，基于前文提出的“六大体系”设想，结合对于城市运行管理执法改革的现实状况分析，从破解七个关键问题着手，科学构建部省市城市运行管理体系。

（一）强化稳定、规范、权威的组织体系建设

1. 加强部省市管理执法统筹指导巡查督查等主要职能。城市运行管理执法要具有权威性、有效性，关键在于管理执法机构与队伍的规范性、稳定性和专业性。如果城市管理执法机构与队伍处于所谓“小马拉大车”“非常设机构常态化运转”“几股绳拧在一起”等“过渡型”“混合型”体制机制状态，城市运行管理执法这样一项重大历史使命就难以实现其预期目的。因此，加强部省市城市运行管理体系建设，要更加注重“五个强化”，即强化决策指导监督职能，强化以立法为主体的制度建设职能，强化综合统筹指挥职能，强化信息中心樞纽职能，强化城市应急系统顶层主体职能。从体制机制上，构建全国城市管理运行协同体系。

2. 集成省级政府城市运行综合管理功能。成立省一级城市运行管理委员会，负责省域城市治理工作的宏观决策、组织指挥和检查督办，研究解决城市治理工作的重大问题，领导指导省域内城市运行管理执法工作。委员会日常工作由城市城管执法局负责，设综合协调、指挥调度、应急处置、专家咨询、督导考核、运行保障等专门机构。委员会依法依规明确城管、住建、公安、应急、交通、环保、水务等省直部门职能职责，并对各相关部门主动下沉政策、制度、力量以及协同各地市县工作提出制度性安排。整合分散的资源力量，推动城市管理由“各自为战”向“联动治理”转变，成为省域城市治理的“指挥中枢”。

3. 构建统一规范的市县城市运行管理执法机构体制。市县成立“城市运行综合管理执法工作委员会”，由“城市运行综合管理执法工作委员会办公室”负责日常工作。“城市运行综合管理执法工作委员会”主任均由党委主要领导或行政首长兼任，“城市运行综合管理执法工作委员会”均为政府组成部门、行政机构。

4. 夯实乡镇（街道）城市管理与行政执法基础。在乡镇（街道）成立“行政综合执法和城乡建设管理委员会”（以下简称“委员会”），设立“城乡建设管理执法分局”或“城乡建设管理执法大队”（以下简称“分局”）。“委员会”统一领导行政综合执法和城乡建设管理工作。

（二）厘清城市综合管理执法权责边界

1. 构建完善、系统、科学、有效的法律制度体系。制度体系解决“依据什么（制度、标准）管”的问题。构建法治城管是各层级政府和城市管理部门的首要职责。住建部要结合我国未来城市发展以及运行治理的基本态势和规律，按照中央总体部署，借鉴国内外经验和典型实验成果，协同国家立法、司法和行政机关，协同有关部委对我国城市运行管理执法或者我国城市治理现代化有关法律体系进行顶层设计，作出相应的立法和制度体系构建计划。

2. 破解城市综合管理执法权责边界有关问题。行政管理体制改革本质就是权责配置调整，厘清权责边界是其核心内容。因此，中共中央、国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，不仅就城市执法体制改革责权调整配置原则进行阐释，而且围绕管理职责、主管部门、机构设置、综合执法和下移重心等具体内容予以明确说明，尤其对于综合执法作出具体界定。湖北省政府《关于印发湖北省街道赋权事项指导清单等“两清单一目录”和推进街道赋权事项承接运行确认制度的通知》提出清单式权责事项。从文件精神内容看，城市管理执法权责边界是清晰、明确和具体的。但在实际工作中，无论省一级还是县市两级，都强烈地提出城市综合执法职责的边界问题。因此，国家有关部门要尽快提出比较科学的解决方案，以破解城市管理执法现实困境难题。

3. 省级政府须进一步明确各相关职能部门城市管理执法工作职责。中央文件就城市管理职责明确指出：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规履行行政执法权力的行为。”“推进市县两级政府城市管理领域大部制改革，整合市政公用、市容卫生、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。”4实践证明，省级政府在落实中央城市管理执法综合协调中负有关键责任和义务，也最有权威将行政综合执法更加清晰地落实到每一个部门和具体现实工作中。只有省一级综合协同、步调一致，市县和基层面临的所有如此困境才能迎刃而解。省级在落实中央文件精神过程中，既把握大局方向，又结合省情创新，突出了城市管理改革的实效性。在现实工作中，综合协同执法依然存在边界模糊问题。这一问题已经成为影响各地城市管理执法工作走向规范化、制度化、系统化的关键所在。

（三）发挥好城市管理执法部门统筹协调和专业化管理执法主体功能作用

1. 构建以城市执法管理为主轴的城市运行管理体制。按照中央文件要求，“推进综合执法，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。”5由此可见，在推进城市综合管理执法改革过程中，必须凸显城市管理执法体制改革的主线，做好与其相适应的行政综合执法改革工作，而非简单的行政执法责任异动重组，甚或出现推卸责任的“甩包袱”、固守“八亩三分地”的选择性改革。这些问题越是到基层“一线”越是突出。因此，住建部和省级城市管理执法部门要通过系统研究，将城市管理执法职能转化提升到国家治理现代化、法治化的高度。

2. 推进城市管理执法与行政综合执法深化改革。城市运行管理不仅具有综合性、关联性，同时还具有专业性、规范性。城市管理综合执法除了城市管理执法外，还涉及到规划、住建、市政、园林、水利、公安、环保、市场监管等多个领域。对于城市综合管理行政执法，国家层面要进行立法，对于已经存在的专业法要按照改革后的综合行政执法要求进行修订。行政执法职能稳定、效能主要取决于高位立法，地方虽有立法权，但法律效能权威不够。同时，在综合行政执法立法体系中，特别强调基础性、源头性、关键性法规制度，如土地法、规划法等。要构建综合行政执法法律体系，明确中央、地方立法责任范围。纵观城市综合管理执法和行政综合执法改革两大领域关系，实际工作中，集中体现为如何做好统筹协调与专业化管理执法协同推进，既要凸显城市管理执法的综合性特点，又要发挥好各类型专业化执法的独特优势。这一现象，在市县街三级具体实际工作中更为具体突出。因此，各级政府在推进城市管理执法、行政综合执法改革进程中，要从纵向、横向两个视角，科学设置机构职能、安排下沉队伍力量、明确城管执法与专业执法责权边界、处理好统筹与分工体制机制关系。这既是城市管理执法部门的责任内容，也是对各相关专业部门责任要求。

（四）构建全国“大城管”“一张网”等城市运行管理服务平台体系

1. 依托住建部构建全国“城市大脑中心”。融入数字中国、数字政府宏观体系，从顶层设计构建全国城市运行管理综合服务平台“一张网”的基本架构，住建部定位构建全国“城市大脑中心”，并在内部融会贯通前提下，与全国政务“一网通”数字政府和全国性、关联性的主要数字网络体系，诸如智慧应急、智慧交通、智慧城市、智慧社区以及其他与城市运行管理执法相关的平台相互通、相融合。同时，深化与各省区市城市运行管理综合服务平台建设标准指导、技术支撑和资源支持，在初期就要按照互联互通“一体化”模式建构，并根据住建部有关决策、专业支持和工作推动等不同类别、不同层级数据需要，设置延伸到省市级及以下的直接数据抓取制度格式，以便即時现场掌握全国重要领域和重要事件态势。

2. 加快推进省级城市运行管理服务平台建设。一般而言，一个省份拥有若干不同规模、不同特点城市，加强对省域内城市运行管理执法工作的全面指导、监督、评价和推动任务会特别繁重，再加上城市管理综合平台还是住建部延伸到市县网络体系的中枢纽带，是住建体系的“城市小脑”，同时省级平台建设对于省域数字化治理也具有特别重要意义。省级平台建设要特别注重“四个融合”：一要实现住建部门内部融合，不是“另搞一套”；二要与住建部城市管理执法部门“一张网”相协同，这是全国“一张网”的主要枢纽，是该网的主线和骨干纽节；三要与省域“大城管”格局相适应，融入省域数字政府公共信息服务平台体系；四要与各地市县城市管理平台互联互通，并构建省域城市运行管理执法信息“城市管理小脑”。

3. 全面加速推进市县级平台建设。城市是城市管理执法的“现场”“一线”。城市运行管理的真正主体是城市政府，真正场景载体是城市自身，真正关键核心是城市运行管理执法部门。因此，住建部和省级政府将一切资源重点倾斜到市县一级。湖北省襄阳市全面对标上海，2021年全面启动“一网统管”“城市大脑”建设，县（市）区、乡镇（街道）一体推进，构建了“三级平台、五级应用”城市运行体系。武汉、宜昌、黄冈、黄石、十堰、荆门、孝感、鄂州等重点城市均按照住建部要求，将城市运行管理服务平台纳入智慧城市和城市大脑建设稳步推进。

4. 突出城市应急安全核心领域。各层级构建信息平台首要考虑的是如何确保城市安全问题，确保城市生命线系统安全运行，是平台建设的底线红线和逻辑出发点。在安全应急领域，上至住建部下达县级城管部门，要构建透明的信息数据共享机制，实现网上扁平化、原子化和智慧化。做到上层级能够即时现场查看所辖区域任何风险点运行状况，并在第一时间掌握信息、处置现场。同时，能够顺畅地调度各种资源、应用各种监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、施工现场、供水供气、防洪防涝、生命线保障等城市数据的综合采集和管理分析。各层级城市运行管理服务平台，要建设统一标准的综合性城市运行管理数据库，确保兼容互通，围绕水、电、气、热、交通、通信、网络、桥梁等地上地下设施，以及城市各类建筑物、城市空间等重点物和区域实施全周期运行监测监控管理，确保城市运行安全底线。市县城市和有条件的重点镇（区域），要逐步做到与省域城市运行管理信息化相协同。

5. 以人民群众对美好生活的向往为目标，加快拓展智慧城市管理应用场景。要充分体现“为民、便民、惠民、利民”的根本目的，将城市管理执法融入服务之中，转变城市管理执法方式。要围绕城市市容市貌、生产生活垃圾处理、生态环保和污染治理、交通秩序和社会秩序、小区物业管理、社区服务、餐饮饮食以及孩子上学、医患就医、游客出行等人们日常行为，拓展数字城管应用场景，最大限度地方便市民生活。要聚焦市政基础设施安全运行、行业人员车辆管控、城市停车、户外广告、违建管控、执法全过程记录等领域风险隐患，强化数据汇聚、系统集成和智能化场景的开发应用。要依托信息化平台，搭建以公众参与为核心、以需求为导向、以数据为支撑的公众参与平台，加强智能语音、RAP流程机器人等智能化技术运用，简化群众监督问题上报操作流程。要健全结果反馈工作机制，坚持“件件抓落实、事事有回音”，对于群众反映问题应及时进行反馈，吸引群众关注并参与到城市管理中。要切实增强群众体验感，加强公厕、停车位、直饮水点等各类公共服务数据的共享开放，构建便民利民惠民城市治理格局，要建立群众投诉问题快速响应机制，实现群众反映问题“一键交办”，超期办理问题指挥中心“一键催办”，突出问题领导“一键督办”，群众满意度“一键回访”。

（五）突破性解决好城管执法力量下沉的“瓶颈”问题

1. 建立与职责相适应、稳固的乡镇（街道）综合行政执法力量。比照公安派出所标准要求，在机构、人员、职能等“三定”方面，确定“城市综合管理执法分局（大队）和行政综合执法中心”有关事项内容，同时明确其与县市主管部门和乡镇（街道）党委政府关系，从而确保在基层治理现代化过程中，实现社会公共安全与城乡协同发展互促的良好局面。

2. 处理好新旧职能转换关系。在厘清相对集中行政处罚权范围的基础上，通过修改完善“三定”方案，确定相对集中行政处罚权部门的权力和责任；建立权责清单的分类管理制度，按照不同的行政权力类型制定标准化形式，在行政权力的名称、法律依据、受理条件与标准、主办者责任和权利、履职程序、监督和投诉举报渠道、责任追究及责任承担公开机制等方面予以细化；清晰界定部门间的权责边界，避免执法过程中产生新的责任交叉现象；协调县（市）区直相关部门形成合力，推动乡镇（街道）综合执法改革新体制落到实处；综合行政执法部门与职能部门明确协调机制和程序，建构信息互通、资源共享、联动协调的协调机制，建立健全跨部门、跨区域的协作机制；建立日常监管与集中处罚的资源共享、协作有力的工作机制。

3. 建立和完善基层综合执法制度体系。将乡镇（街道）综合执法和城市运行管理纳入县一级财政年度预算体系，建立与乡镇（街道）职能相适应的财政保障制度；上一级主管部门要按照“费随事转”原则，将相关管理服务执法事项经费一并下放到乡镇（街道）；对由县（市）区相关职能部门安排、乡镇（街道）实际承担的公共服务事项，相关补助经费由乡镇（街道）统筹整合使用。县级政府要比照有关执法部门标准，制定配置标准化乡镇（街道）城市管理、行政执法辅助性设备设施的规定。省区市政府及其主管部门采取项目支持、专项支持和以奖代补等方式，加大对基层城市管理执法工作的支持力度。

（六）构建更加完善的标准监督评价体系

1. 加快推进标准体系构建。2021年10月，中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑。标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。”“研究制定城市体检评估标准，健全城镇人居环境建设与质量评价标准。完善城市生态修复与功能完善、城市信息模型平台、建设工程防灾、更新改造及海绵城市建设等标准。建立智能化城市基础设施建设、运行、管理、服务等系列标准，制定城市休闲慢行系统和综合管理服务等标准，研究制定新一代信息技术在城市基础设施规划建设、城市管理、应急处置等方面的应用标准。开展城市标准化行动，健全智慧城市标准，推进城市可持续发展。”[7]根据国家统一部署，近年来，住建部加大标准化体系建设力度，在涉及到城市建设运行管理的专门领域逐步建立起相应的技术标准，在城市运行管理执法领域也正在逐步展开。因此，要进一步加大加快城市运行管理执法标准化力度和进程，以此适应和推动我国城市运行管理现代化。

2. 深化监督体制机制改革。一要将监督巡查工作作为城市运行管理执法平台的重要内容，实时掌握重点工作、重点领域的运行情况，建立城市管理部门与其他行业管理部门间信息共享、线索移送、处置反馈等制度，实现部省市三级联动监督巡查相结合。二要逐步建立起规范有序的监督巡查标准体系。三要构建科学分类分层级的监督巡查体系。国家层面，主要监督巡查内容包括重要法律的执行、国家大政方针的贯彻落实、国家标准的执行、跨地域协同以及重大事件的处置等重要性全局性的领域，同时巡查全国城市管理执法运行状况并给予国家级评价；省一级既是强化监督巡查的关键环节，落实住建部和省政府有关政策的重要主体，又是监督巡查评价市县工作的主要机關。因此，在监督巡查体系构建中，要特别注重省级职能职责的确立以及制度体系的配套；市县级主要是常规监督、现场监督、即时纠察，是城市运行管理执法监督巡查纠察最基础、最重要的环节。

3. 建立科学高效的评价考核体系。一要提升评价能级。借鉴湖北省经验，各地各市各县将城市运行管理工作纳入党政班子和领导干部实绩考核内容。二要进一步明确评价考核主体。按照能级将城市运行管理考核分为部级、省级、市级和县级，原则上是上一级考核下一级。实施考核的主体是各级政府或者城市管理部门（委员会）。按照考核类别可以分三类，即政府考核（城管部门）、专业性考核（可以跨级别）和第三方评价（可以跨区域、跨层级、跨领域）。特殊情况下，可以建立跨地区考核办法。三要进一步明确评价考核内容。内容设定，原则上依据住建部有关技术标准，由考核主体单位制定规范性、稳定性的内容体系。构建这套体系的根本目的不完全是检验工作，更是推进工作的指南和标准。四要优化评价考核模型。坚持以问题为导向，通过对巡查监督实施过程及效果进行大数据分析，构建多维度的分析模型，深入挖掘数据价值，找准工作的短板弱项，优化完善评价考核模型，有效促进工作机制不断完善，提升工作效能。五要强化结果运用。这是确保考核评价工作最为重要的环节。各级要将资源配置、政策支持和评奖激励纳入考核评价结果应用内容。特别是推动地方党委政府将城市运行管理考核结果纳入班子和干部评价，纳入相关内容应用。住建部可以开辟国家级平台，激励各地争先创优，激发各地积极性，加大对城市运行管理执法工作的高位宣传力度。

（七）创新构建完善的能力提升培训体系

1. 树立人才是第一资源的理念。人才问题，特别是高级管理人才、新型专业技术人才缺乏必将成为城市运行管理的“瓶颈”问题。人才问题在基层显得更为突出。住建部要制定人才发展规划，出台相关文件，营造人才是第一资源的良好氛围。在此基础上，依托国家力量，推动将城市建设与管理人才纳入各地党委政府人才建设的重要内容，制定人才计划、培训专门人才、优化城市建设与管理人才队伍。

2. 制定人才培训计划，实施“素质提升工程”。住建部持续推动城市管理执法人才素质提升工程，制定五年培训计划，分级将县级以上城市管理干部纳入培训计划，主要培训内容为城市发展、城市建设、城市管理、城市执法以及相关专门知识和法律法规。建议省级住建部门，拿出城市管理执法专业人才的培训计划，有计划地为县级以上专业领域培养留得住、用得上的专业人才。

3. 强化科学研究，发挥好专家智库作用。在条件许可的情况下，住建部要设置城市运行管理执法专门智库，依托部署相关科研机构、相关重要企事业单位，采取与高校、科研院所、各类专家等合作的方式，构建稳定有效的科研队伍，确立中长期研究重大课题，调动部分重要省区市人才资源，形成强劲的研究力量，丰富我国城市运行管理现代化思想，支撑各级领导科学决策。省市级可以根据实际条件，采取不同方式推进此项工作。这项工作发展到一定程度，将逐步建立起与中国式城市现代化相应的科学体系。

城市发展是一个自然历史过程，有其历史角色定位。美国学者芒福德（Lewis Mumford）在其巨著《城市发展史——起源、演变与前景》中對于城市的角色使命是这样定义的：“城市最高使命，是促进人类自觉参与宇宙进化和文明史的伟大进程。城市，凭借它复杂致密且永不衰竭的构造，不断增大人类才干和能力去诠释这些过程，同时积极参与其中，并担任其中一个角色。须知，生命世界各层面华彩的总汇和展现——通过情感交融、理性沟通、技术把握，尤其通过戏剧性展示——这才是历史上人类城市最高的职能和目标！当然也是城市继续存在下去的主要理由。”[8] 533无论哪一种历史形态背景下，抑或哪一种社会制度下，城市永恒地承载着人类活动的一切。习近平总书记指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要的评判标准。”[2] 40因此，在推进中国式现代化的历史进程中，无论是城市建设，还是城市管理，根本目的还是在于提升城市内在品质，在于推进文明进步，在于改善人民生活。这是构建部省市城市运行管理体系的根本出发点，也是智能社会背景下城市运行规律的本质特征。

[参考文献]

[1]  本书编写组.党的二十大报告辅导读本[Z].北京：人民出版社，2022.

[2]  中共中央党史和文献研究室.习近平关于城市工作论述摘编[Z].北京：中央文献出版社，2023.

[3]  国家统计局.中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报[N].人民日报，2023-03-01.

[4]  上海社会科学院，中共成都市委研究室联合课题组.超大特大城市，如何成为活力宜居新家园——中国超大特大城市发展研究报告[N].光明日报，2022-08-18.

[5]  关于加强数字政府建设的指导意见[N].人民日报，2022-06-24.

[6]  丁怡婷.推动城市运行管理“一网统管”[N].人民日报，2022-03-30.

[7]  国家标准化发展纲要[N].人民日报，2021-10-11.

[8]  刘易斯·芒福德.城市发展史——起源、演变与前景[M].宋俊岭，宋一然，译.上海：上海三联书店，2018.

[责任编辑：朱苗苗]