乡村振兴背景下农村能源价值实现的困境及出路

2023-07-04王学栋孟宇

中国石油大学学报(社会科学版) 2023年3期

王学栋孟宇

摘要：农村能源价值是在我国“城乡二元结构”下的社情、国情范畴内农村能源发展所要实现的目标及价值追求。实现农村能源价值是贯彻“以人民为中心”的发展思想、保障乡村振兴事业发展的必然要求。通过对山东省部分农村地区能源利用状况的研究可以发现，当前农村能源价值的实现仍然面临着能源生态价值未能凸显、能源经济价值欠缺、能源安全价值体现不足、能源正义价值未能实现等多重困境，直接制约着我国乡村振兴战略的实施。我国农村能源价值的实现需要综合考虑政府主导作用的发挥、法律法规的规范引领、城乡能源发展利益的统筹、经济发展与环境保护关系的协调，并需要创造性地探索村镇集体能源供给等多种能源发展新模式。

关键词：乡村振兴；农村能源价值；困境与出路

中图分类号：C912.82;D922.67

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2023）03-0046-09

全面推进乡村振兴战略需要找准破题的关键，能源处在农村各方面发展的重要连接点，具有全面的建设性功能，对推进乡村振兴战略起基础性作用。目前，我国农村能源发展存在诸多不足。例如，清洁能源利用率较低，碳排放量较大，能源商品化程度低，能源基础设施建设较为落后，相关能源制度体系尚不完善，农村居民能源节约和能源清洁的意识不高等。［1］随着我国脱贫攻坚战的全面胜利以及乡村振兴战略的全面推进，检视农村能源所面临的问题，明确农村能源的价值定位，对长期存在的农村能源问题精准施策，完善能源领域的相关法律制度体系，是推进乡村振兴事业发展的必然要求。

一、农村能源价值及其特殊性

（一）农村能源价值的内涵

农村能源价值发端于能源价值的理论和体系逻辑，是在我国“城乡二元结构”下的社情、国情范畴内农村能源发展所要实现的目标及价值追求。农村能源价值的本质在于能源服务农村居民生产生活需要，保障国家能源战略实施、维护国家能源安全。实现农村能源价值是当前我国补齐农村能源短板的内生动力，是实现乡村振兴战略的重要基础保障。［2］

从农村能源价值的构成来看，主要包括农村能源生态价值、农村能源经济价值、农村能源安全价值、农村能源正义价值等方面。这些价值集中体现了乡村产业振兴、生态振兴、组织振兴、人才振兴、文化振兴的要求。长期以来，我国农村能源发展滞后，很大一部分原因在于对农村能源价值的轻视，以及农村能源工作进展缓慢。

（二）农村能源价值的特殊性

1.受限于经济社会发展水平及国家政策

农村能源价值的提出源于农村能源面临的诸多现实问题，但农村能源价值的实现受制于经济发展规律，依赖于国家相关政策。实现能源价值并非农村独有的问题，城市也不例外。在特殊的历史条件下，我国采取了重城市而轻农村的发展战略。城市能源问题得到较好的解决，而农村能源价值的实现却并不充分。在一定时期内，农村能源一直处于自发状态，这种不平衡的发展模式阻碍了农村经济社会的进一步发展。党中央适时提出实施乡村振兴战略，这就为解决包括农村能源问题在内的诸多涉农问题提供了重大机遇。［3］

2.与环境保护关系更加密切

与城市能源价值相比，农村能源价值具有更为丰富的内涵，主要体现在生态环境方面。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）第2条规定：“乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”农村是乡村概念的重要集合元素，相比于城市，农村人类活动与自然环境交叉重合的特征更具复杂性。特有的自然景观和生产方式决定了农村与自然生态环境的关系更为紧密，不合理的人类活动对于生态环境的破坏更为严重。［4］能源处在连接农村居民生活、生产与农村生态环境保护的关键环节。实现农村能源价值既有助于解决能源供给与农村居民生产生活需求之间的矛盾，也有利于保护农村生态环境，合理规划使用农村资源。

3.體现公共服务与民生保障的底线要求

不平衡不充分的发展导致了城市与农村之间、农村与农村之间的发展差距，反映到能源公共服务和民生保障领域，这种差距依然较为明显。不论城市还是农村，实现绿色低碳、经济安全的能源价值都是提升公共服务与民生保障的要求，但两者的具体内容不尽相同。城市追求的绿色低碳、经济安全的能源价值最主要的是能源品质的提升，讲求能源保障经济发展的安全高效与能源保障民生福祉的安全稳定。农村追求的绿色低碳、经济安全的能源价值更多的强调保供和兜底，即以乡村振兴战略和国家推动农村清洁能源发展为契机，探索农村能源发展的新路径，逐步构建现代化农村能源体系，保障农村居民生产生活需要，解决农村能源贫困和因能源利用导致的生态环境破坏等问题。相较于城市能源价值来说，这种发展显得更为迫切，实现农村能源价值的意义也更为重大。

二、乡村振兴背景下农村能源价值实现的困境

长期以来，在“城乡二元结构”体制的约束下，农村能源需求没有得到很好的解决。农村能源自给自足粗放型的发展模式导致能源利用问题制约着农村发展，能源需求与能源供给之间的矛盾较为尖锐，农村能源价值的实现面临诸多困境。

（一）能源生态价值未能凸显

能源生态价值反映的是人类在开发利用自然资源获取能源以满足自身生产、生活基本需求的过程中，与生态环境发生冲突作出判断与选择时所考量的关于经济、伦理的重要价值标尺。把农村能源利用的生态价值摆到突出位置，不但是贯彻国家“双碳”战略的要求，更是保护农村、农民利益的现实需要。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。这就要求能源利用要深刻凸显能源生态价值，彻底改变之前高耗能、高污染以及过度开发利用自然资源的发展模式，通过能源制度体系的完善，更好地实现能源的生态价值。

1.农村可再生能源利用率低，环境问题突出

国家出台《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）、《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》），明确把可再生能源作为农村能源开发和利用的重点。这里的可再生能源主要包括：太阳能、生物质能、风能、小型水利设施等转化的电力能源，人畜禽粪便、秸秆等生物质能产生的沼气。以电力为例，2016—2020年山东省农村可再生能源发电站建设数量以及发电量持续增长①，但山东省整体煤炭发电量、清洁能源发电量、省外电量占全社会用电量的比重一直保持在68∶15∶17左右②。在当前的电网结构下，农村与城镇之间的差异主要在供电率以及供电价格两方面，并没有对发电来源进行严格区分，上述比例也在一定程度上反映了农村地域电力来源占比情况。由此可见，在农村煤电仍然占主导地位，可再生能源发电占比仍然较低，不利于农村可再生能源发展目标的实现。

农村能源利用与农村环境保护息息相关，具有可操作性的农村可再生能源利用制度尚未建立，薪柴能源以及低价购买的不清洁煤仍然是一些农村居民可获取的主要能源。为获取薪柴而采取的不合理采伐、养殖废弃物的直接排放、农村旅游业及其他产业发展带来的废弃物等进一步加剧农村环境问题。综合来看，能源支付能力以及农村分散的居住格局，决定了当前农村能源利用仍然处于低级阶段。国家统计局公布的2020年政府部门统计调查项目目录显示，农业农村部已经将全国农村可再生能源统计调查制度列入统计调查工作之中，下一步国家要在把握农村可再生能源利用量的基础上，全面提升可再生能源利用效率。

2.农村能源清洁程度低，碳排放量较大

当前，在推进“双碳”战略的背景下，贯彻能源生态价值理念的重要性更加凸显，但无论从能源清洁程度，还是能源利用效率以及碳排放数量来看，农村能源生态价值都没有得到很好地实现。

从能源清洁程度来看，传统生物质能和煤炭在农村能源利用中仍然占有较大比重，城乡居民清洁用能水平差距较大。例如，山东省农村能源利用清洁程度较低，农村年人均煤炭消费量192公斤，是城镇居民的4.2倍；管道天然气年人均消费量5.8立方米，是城镇居民的18.5％；农村清洁取暖用户510万户，占农户总数的40％，农村成为清洁能源专项治理的重点。③从碳排放角度来看，生物质燃料直接燃烧的效率非常低。当前农村普遍使用的燃烧生物质能的炉灶效率低下，其转化率仅为10%～20％。虽然建成的家庭沼气池数量众多，但是重建轻管，后续服务跟不上，实际使用率不高。农村对燃煤质量管控不严，农村燃煤质量差，

相关经营主体为谋求最大利益，大量供给未脱硫脱硝的煤炭。另外，农村燃煤炉具更新换代较慢，煤炭燃烧不充分，排放烟气中的颗粒物是大型燃煤锅炉的20倍左右，排放烟气中的二氧化硫是大型燃煤锅炉的3～10倍，各类污染物通过直接或者间接方式影响农村生态环境，危害农村居民的身体健康。［5］

（二）能源经济价值有所欠缺

能源经济价值主要体现在能源服务于“三农”生产活动的需要和农村居民生活成本。一方面要保证农村能源供给的“量”，即要为农村发展提供充足的能源保障，促进能源商品的市场流动；另一方面要提高农村能源的“质”，為乡村振兴提供优质能源，最终实现能源投入与产出之间的经济效益。

1.能源商品化程度低，供需矛盾尖锐

能源体制改革的方向之一就是推进能源商品化。当前农村商品能源主要以电力、煤为主，其他商品能源所占比重较低。［6］越偏远地区农村能源商品化程度越低。例如，山东省邹城市作为能源重镇，煤炭资源丰富，市郊周围村镇已经实现由煤炭供给向天然气供给转换，而偏远农村仍然停留在薪柴加煤炭的阶段。当地能源类企业众多，如山东能源集团下属的兖矿集团以及周边的新矿集团、枣矿集团、临矿集团等都是大型煤炭企业，产煤量大且价格较低，但由于缺乏系统的调控，农村居民的用能需求很难与相关企业对接，只能不断加价购买中间商供给的煤炭，加上仓储、运输等诸多环节，煤炭价格被拉升，另外一些不法商贩以次充好，欺骗广大农户，导致农村用能成本增加。

随着乡村振兴战略的推进，城镇化以及新农村建设步伐加快，势必有一大批产业兴起并参与到市场经济运行中，而作为经济运行所必需的能源要素就显得更加重要，因此必须开拓农村商品能源供应市场以满足农村居民对商品能源的需要，解决农村能源供需矛盾。

2.农村能源服务较为滞后

与高密度城市和工业、建筑、交通等能源高消耗领域持续稳定、高质量的能源供给不同，受农村居民支付能力限制，农村能源供给服务质量落后于农村经济发展需要。农村与农村之间、农村与城市之间能源服务水平差异明显。一些偏远农村，市场分散、地形地貌复杂，大多数村庄周围没有液化气、天然气等清洁燃气供给点或者距离燃气供给点较远。当地农村居民大多采用罐装煤气等方式获取基本的生活用能。农村能源基础设施建设较为滞后，缺乏必要的能源服务，一些乡镇仅有一处燃气供给站点，且设施较为落后老旧。电力网络受自然条件影响较大，应对极端天气的能力不足，农村能源基础设施建设和改造亟待提升。［7］随着乡村振兴战略的推进，农村产业迎来发展利好，农村能源利用对质量要求越来越高，提供满足农村产业发展需求、保障农村居民生产生活需要的实惠、优质能源，是当前农村能源所要追求的核心和主要诉求。

（三）能源安全价值体现不足

能源安全是指以确保国家安全为出发点，在一定经济社会发展条件下，可供给人类消费的能源满足经济社会可持续发展与民生保障需要的稳定状态。［8］实现农村能源价值是保障国家能源安全的重要内容，也是保障农村地区能源安全的重要体现。

1.农村能源安全是国家能源安全体系的薄弱环节

首先是能源供给风险。保障农村能源供给是国家能源安全体系的关键一环，但直到今天一些农村能源供给问题仍没有得到有效解决。由于缺乏完善的能源公共服务保障和发展充分的能源市场，一些农村仍然保持能源自给自足的状态。农村能源供给受农村居民收入、能源市场价格波动以及突发自然灾害事件影响较大。［9］其次是能源使用风险。农村居民普遍缺乏能源安全意识，对于设备的使用和故障检修能力欠缺，导致存在诸多安全隐患，许多安全事故的发生都是由于设备使用不当或者线路老化引起。此外，农村能源结构较为单一、农村户均供电容量较低、农村居民缺乏节能减排以及使用清洁能源意识等也制约着农村能源价值的实现，不利于能源消费革命的推进。［10］

2.农村能源法律制度体系不完善

农村能源法律制度体系对保障国家能源安全具有重要意义。农村能源立法主要体现在保障农村能源基本需求和实现清洁低碳的能源利用两个方面。从保障农村能源基本需要的角度看，能源相关政策法规并未落到实处，且缺乏全国性单行法律或者法规的引领，散见于国家和地方层面其他政策与法律中的相关内容也不具有体系性。如表1所示，在法律层面缺乏专门针对农村能源的法律法规，相关内容更多地以政策文件或法规规章的形式呈现，如《加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见》等，这也导致地方层面相关法规的制定难以与中央形成体系性的衔接。而且地方层面的政策法规，如山东省出台的《山东省“百乡千村”绿色能源发展行动实施方案》《2022年全省能源工作指导意见》等，由于缺乏强制力约束，其实施效果有待进一步观察。从保障农村能源清洁利用的角度看，虽然从宏观上确立了鼓励农村发展清洁能源以及可再生能源的总体思路，也相继出台了《节约能源法》《山东省节约能源条例》等法律法规，但缺乏相应配套的行政法规、制度和财政金融税收政策的支持。例如，《节约能源法》第59条关于农村能源的规定：“县级以上各级人民政府应当按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的原则，加强农业和农村节能工作，增加对农业和农村节能技术、节能产品推广应用的资金投入。”这些规定中的权利义务过于笼统，现实中缺乏可操作性。

（四）能源正义价值未能完全实现

能源正义价值即能源公平价值，关于能源正义的具体内涵国内外主要有“三原则说”“八原则说”等理论。［11］农村能源正义价值强调在不平衡、不充分的经济社会发展模式下保障农村能源在分配、服务、制度等方面享受与城市发展平等的待遇。

1.农村能源权利定位较低

把满足供给作为农村能源的发展目标，本身就是对农村能源权利的忽视，不充分、低质量的供给与乡村振兴战略对农村能源的要求不相匹配。农村、农民自身也鲜能意识到能源权利的价值。例如，政府仅对城市日常用能以及供暖负责，而将农村能源供给排除在能源集中供给之外，这本身就带有歧视性色彩，从侧面也反映出农村能源权利的地位低下。

很长一段时间内，农村能源权利仅仅被维持在满足基本生存需求的层面。这一阶段的能源政策主要针对相对贫困地区，相关立法多带有扶贫性质。如《中华人民共和国电力法》第47条提到：“国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族和贫困地区的农村电力建设给予重点帮扶。”至于能源权利如何实现，缺乏完善且具有现实可操作性的发展路径。从当前形势看，针对农村能源的一些政策定位已经不适应发展的需要，应在因地制宜的基础上推动“扶贫式”能源政策向“发展式”能源政策转变，以满足农村能源的发展需要。［12］

2.农村能源正义实现缺乏必要的保障

农村能源保障包括承认、分配以及程序，对应能源正义的三个面向，即承认正义、分配正义和程序正义。首先，在承认正义方面，我国虽然承认能源正义价值的重要地位，并从理论上明确农村能源的重要性以及具体的发展思路和目标，但在实践中缺乏完善的保障措施，农村能源工作总体较为落后。其次，在分配正义方面，当前我国能源分配更多地向城市倾斜，农村能源公共服务滞后，特别是在农村商品性常规能源服务方面，受市场因素影响较大。2021年入冬之初，随着煤炭价格猛涨，山东省部分地区煤炭价格达到2100元/每吨，而2020年同期价格仅为700元/每吨，农村冬季供暖以及生产用能面临较大挑战。④最后，在程序正义方面，农村居民在能源问题上的话语权较弱，往往无法参与能源事务的决策，无法真正意识到自身能源权利。［13］农村能源多元纠纷解决机制不够健全，在张某某与山东某能源科技有限公司农村土地承包合同纠纷⑤，林某某与新泰市某村民委员会、某新能源有限公司侵害集体经济组织成员权益纠纷⑥等事件中，仅依靠诉讼方式解决纠纷，既给当事各方增加了诉讼负累，又延缓了农村能源项目建设，进一步损害了农村居民的能源权利。

三、我国农村能源价值困境制约乡村振兴事业发展

自新中国成立以来，农村能源发展大致经历了乡村自救、城乡分离以及城乡统筹三个阶段。［14］当前，农村能源价值困境已成为制约我国乡村振兴战略的重要因素，这主要表现在以下五个方面。

（一）农村能源价值困境制约乡村生态振兴

要推动乡村振兴事业发展，必须打造生态宜居的乡村环境。在经济发展过程中能源与环境关系密切。从能源开发的角度看，能源往往远离城镇，位于边远地区。能源开采会引起地表植被破坏、地面沉降、岩层和地表移动以及矿区地下水位大面积下降、矿区水资源匮乏等诸多环境问题。从能源供需矛盾角度看，农村居民日常生产生活中对能源的需求与能源供给不相匹配。为满足自身生产生活的需要，广大农村地区往往采用以牺牲环境为代价的方式获取或者使用能源，这给农村的水资源、土壤及大气带来严重的污染。农村的这种污染和破坏将是长期的，不但国家要承担巨大的环境治理成本，而且农村经济社会的持续健康发展也会受到严重影响。

（二）农村能源价值困境制约乡村产业振兴

要推动乡村振兴事业发展，必须建立符合农村现实条件的产业经济。农村能源价值困境制约着现代化产业园区建设。当前我国部分農村地区能源发展不充分，整体来看初级能源比例高，商品化程度、电气化水平、供电可靠率和智能化水平较低。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提到，各地要适应农村现代产业发展需要，科学划分乡村经济发展片区，统筹推进农业产业园、科技园、创业园等各类园区建设。产业发展能源先行，产业经济园区是农村现代化产业的重要依托，离不开安全稳定的能源保障，不摆脱能源的桎梏，农村现代化产业难以建立。农村能源价值困境制约产业基础设施更新换代。原有的农村能源基础设施主要是保障农村生活用能，与经济产业发展所要求的用能标准并不匹配，产业发展所需要的道路规划、供水设施建设、村落布局等与农村能源基础设施建设并未完全融合。因此，建设符合现代化产业需要的基础设施必须与农村能源基础设施建设相协调，亟需科学地规划和统筹。［15］

（三）农村能源价值困境制约乡村组织振兴

要推动乡村振兴事业发展，必须打造充满活力、和谐有序的善治乡村，推动农村治理体系与治理能力现代化。当前农村能源价值困境制约乡村组织振兴，主要表现在两个方面。第一，农村能源价值困境容易引发农村治理难题。当前自然资源为全民所有和集体所有，而国家所有、地方政府代理行使所有权以及不同集体所有之间的资源清单和权利边界划分不够明确。这导致在农村能源开发利用过程中涉及土地征收征用赔偿、环境损害赔偿等问题时，极易产生村民与村民之间、村民与开发企业之间、村民与集体之间的矛盾和纠纷，影响农村的治理与稳定。第二，农村能源价值困境制约农村公共服务体系的构建。当前人民追求美好生活的需求对农村发展提出了新的要求，即要建立宜居宜业和谐美丽乡村，这就要求必须建立完善的公共服务体系，包括能源公共服务体系，但当下不少地区农村能源保障体系不够健全、商品能源总体供给不足、农村能源福利待遇落实不到位等问题都较为突出，抑制了农村合理的能源消费需求，也从根本上决定了构建完善的农村公共服务体系任重而道远。

（四）农村能源价值困境制约乡村人才振兴

要推动乡村振兴事业发展，必须加强“三农”工作队伍建设，构建满足乡村振兴要求的人才体系。当前农村能源价值困境制约乡村人才振兴。首先，农村能源价值困境制约人才思想观念。乡村振兴需要外部人才“添助力”，更需要本地人才“担主责”。开阔的发展思维是本地人才把握地區发展脉搏、推动地区发展的关键，然而农村能源价值困境制约了乡村人才发展思路。例如，一些农村地区能源供给不足，煤炭价格一旦上涨，农村居民温暖过冬都难以保障，在人们的认知范畴里解决能源基本生活需要才是当下的重中之重，至于依托现有能源条件发展地区比较优势产业亦或是开拓新兴产业更是无从谈起。农村能源价值困境也制约了新发展理念的落实。新发展理念是每位本土人才的必修课，是本土人才干事创业的逻辑起点。经济发展能源先行，在实践中不改变农村落后的能源基础，构建起绿色环保的能源利用体系，新发展理念就成为空中楼阁，难以落到实处。其次，农村能源价值困境制约人才队伍建设。乡村人才振兴要求构建科技人才队伍。当前除电力以外的农村能源基础设施不够健全，现代化的能源服务体系尚未构建。农村能源技术人才缺乏专业性和必要的需求市场，人才队伍萎缩。这将进一步导致农村科技人才流失，制约乡村人才队伍建设。

（五）农村能源价值困境制约乡村文化振兴

要推动乡村振兴事业发展，必须打造文明、生态的乡村文化，让农村居民养成绿色科学的生活方式。能源生态价值中有关清洁能源、可再生能源利用以及节约能源、清洁低碳、安全高效的能源价值理念都是乡村文化振兴中不可或缺的部分。一方面，农村能源价值困境制约农村生态文化建设。文化振兴包含伦理文化、生态文化等多个维度的内容。《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（以下简称《能源法（征求意见稿）》）第3条提到：“能源开发利用应当与生态文明相适应，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念。”这与农村生态文化的内容相契合。如果不能很好地将农村能源价值贯穿到农村发展的全过程和全方面，就难以树立良好的能源生态价值观念，营造清洁低碳、保护环境的良好氛围，从而会制约生态文明乡风建设。另一方面，农村能源价值困境制约农村绿色科学的生产、生活方式的养成。绿色科学的生产生活方式依赖于充分的能源供应，农村能源价值困境直接导致这一必要条件的缺失。这也是农村发展可再生能源、推行清洁能源政策时常受到阻碍，农村生态文明建设滞后于城市的主要原因。

四、乡村振兴背景下农村能源价值实现困境的出路

实现农村能源价值是为了解决农村能源问题，是服务乡村振兴战略的总体要求，也是发展中国家在经济发展进程中不可避免需要应对的重要命题，本文认为可以从以下五个方面着手。

（一）明确各级政府在农村能源发展中的责任定位

政府在制定能源战略规划、调控能源配给和保障能源安全等方面发挥着不可替代的作用，要把政府保障能源供给的职责进一步扩展到农村，把实现农村能源价值作为保障农村居民福祉的重要内容，把解决农村能源问题纳入政府的行政职责之内，补足政府在农村能源发展中的缺位。需要注意的是，一些国有大型能源企业实际上已承担了公共服务的职责，这为农村能源建设以及政府服务农村职能的实现提供了有益补充。

当然，明确各级政府在农村能源发展中的责任定位并不意味着政府要“大包大揽”，市场在能源配置中起决定作用的总体思路不能改变，农村能源最终还是要回归商品属性。现阶段，政府应当做好农村能源制度顶层设计，进行科学合理的规划，通过财政、技术、服务等多方面施策，实现农村能源价值。（1）把农村能源建设纳入农业农村工作的重点，重视农村能源工作。（2）制定相应的财政税收、金融与价格等优惠政策，特别是加大国有资本对农村能源的投入，同时鼓励企业尤其是民营企业和社会力量等资本对农村能源建设的投入，建立健康有序的农村能源市场。（3）加强有关能源开发和利用的技术服务，选派专门技术人才深入农村基层，在农村普及有关清洁、高效能源的知识，加强沼气等清洁能源利用的指导和农村能源技术服务网络建设，定期开展农村能源技术培训，培养一批农村能源技术人才。只有这样，各级政府才能更好地承担起规划、建设和保障农村能源发展的责任。

（二）打破“城乡二元结构”，统筹城乡能源发展利益

受土地制度、户籍制度以及公共基础设施建设等因素的影响，城乡之间的壁垒一直存在，能源领域也不例外。城乡一体化发展是大势所趋，这就要求由集中保障城市能源供应转向构建城乡统筹新格局，以此促进农村能源价值的实现。

一方面，必须解决“城乡二元结构”的体制约束和能源分业管理的制度安排，纵深推进农村能源市场化改革，提高农村商品能源的供给能力。［16］通过完善农村能源市场准入制度，支持各类优质市场主体依法平等进入农村能源站、综合能源服务部等可商业化运营的领域；鼓励政府和社会资本合作，引导社会力量进入，形成资金合力，强化农村能源市场资金要素保障；依法规范农村能源市场，禁止销售和使用劣质煤炭，严厉打击非法销售、储存散煤等行为；鼓励地方能源企业进一步开拓农村能源市场，对接农村居民生产生活需要；保障清洁煤炭、天然气等农村地区迫切需要的常规能源供给。另一方面，把农村能源问题摆在重要位置，统筹好城乡能源发展利益。调动广大农村居民参与农村能源建设，积极听取广大农村居民对农村能源建设的意见建议；建立能源项目信息公告制度，对具有重大影响且涉及农村居民利益的能源决策及时予以公开；培养一批农村能源建设的专门人才，让广大农村居民参与到能源建设当中，在维护自身合法权益的同时提高能源节约、能源环保以及能源可持续发展的意识，助力能源节约型社会的建立。

（三）发挥能源基本法在农村能源建设中的统领作用

中国幅员辽阔，能源分布极不均衡。各地所面临的能源问题也不一而足，这就需要各地在国家能源基本法律制度的指导下，根据本地的经济社会发展需要以及农村所面临的能源问题进行制度政策的设计，精准解决当地所面临的能源问题。［17］

2007年12月1日公布的《能源法（征求意見稿）》第9章专门规范农村能源，其中对有关农村能源发展原则、农村能源规划实施、优惠政策、农村能源保障、农村能源消费结构优化、边远农村电力扶持、农村生物质能源发展、农村节能、农村能源技术推广与服务等内容作了详细规定。这些内容与农村能源的生态价值、经济价值、安全价值、正义价值的实现是相契合的。但遗憾的是，2020年4月10日再次公布的《能源法（征求意见稿）》并未将农村能源独立成章，且删除了之前意见稿中的一些内容，剩余的条款如扶持农村能源、可再生能源开发、农村能源建设散见于其他章节中且规定内容较为宽泛。鉴于当前我国农村能源价值面临的上述困境，以及当前我国全力推进乡村振兴战略的现实需要，《能源法》在农村能源领域应当居于统领地位，建议将农村能源在《能源法》中专章规范，为农村能源价值的实现提供法律支持，为地方农村能源立法以及政策的构建提供根本指导和强制规范，在此基础上建立从中央到地方的农村能源法律政策体系。

《能源法》农村能源专章应当包括以下内容。（1）农村能源发展原则。农村能源的特殊性决定了国家应该按照统筹规划、因地制宜、节约能源、保护环境、保障经济社会发展的基本原则，解决当下农村能源所面临的问题，鼓励、扶持、发展农村能源，实现农村能源价值。［18］（2）农村能源建设总体规划。农村能源建设必须统筹生态保护、经济发展、能源安全、能源正义等价值，推动构建清洁低碳、多能融合的现代农村能源体系，全面提升农村用能质量，推动农业生产、农民生活、农村交通用能清洁化、低碳化，助力建设生态宜居美丽乡村。（3）农村可再生能源开发。把农村可再生能源建设作为开展乡村振兴事业的重要内容重点推进，根据各地自然生态条件，开发小型水电、太阳能发电、风能发电、生物质气化发电、集中供气项目。统筹开发利用方式，优先就地、就近消纳，减少能源输送距离和转化环节，提高农村能源资源综合利用效率。（4）农村能源应急管理。在发生自然灾害或者其他原因导致本地区能源供给短缺时，政府应当第一时间采取相应措施保障农村生活和农业生产的基本用能。在日常生活中，政府也要未雨绸缪，加强有关能源应急知识的宣传与指导。

（四）有序推进农村能源基础设施建设

推进农村能源基础设施建设是农村能源发展的必要保障，也是乡村振兴过程中新农村建设的基本要求。

首先，必须推进农村能源基础设施与新农村建设一体化发展，合理安排农村（社区）布局。能源基础设施建设所需要的各类配套设备投资巨大，需要与相当的人口密度和经济发展水平相适应，要想逐步建立起完善的能源基础设施就必须解决人口村落分布和经济发展的关系。《乡村振兴促进法》第51条规定：“县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，因地制宜安排村庄布局。”为此要推进农村能源基础设施建设与村庄撤并相融合，建立新型的农村、社区聚落，把农村能源基础设施建设纳入地区整体规划，与新农村房屋建设、道路建设、供水设施、产业布局等协调统筹。［19］

其次，电力能源因其较高的技术成熟度、应用广泛性以及生产使用方便的特点，应当成为当前乃至今后农村能源供给的重要方向。要继续加快推进农村电网建设和改造，持续提升农村电网服务水平，提升地区之间能源互联互供能力和智能化水平，保障电力安全稳定性；继续加强对边远地区、少数民族地区和其他脱贫地区的能源扶持力度，持续提升农村电网供电保障能力，推动网架结构和装备升级，满足大规模分布式新能源接入和乡村生产生活电气化需求，对符合条件的地区因地制宜实施大电网延伸［20］；引导有条件的地区加快风力发电、小水电、太阳能发电、光伏发电等设施建设，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。

（五）优化能源供给结构，探索村镇集体能源供给模式

乡村振兴战略要求持续调整优化农村能源供给结构，大力发展可再生能源，加快推动农村能源绿色低碳转型，减少碳排放。农村经济社会发展现状决定了完全复制城市能源供应模式行不通，必须立足于绿色能源示范村镇建设，根据当地实际情况探索以村镇集体为单位的集体能源供给模式。

一方面，结合本地资源禀赋开发本地优势可再生能源。要善于发掘当地能源优势，例如，在自然资源丰富的地区，发展地热能、风能、太阳能和水电资源；在养殖业、种植业等农业资源发达地区，应当把大型沼气项目作为地区农村清洁能源发展的重点。要把能源利用和生态环境保护紧密结合起来，大力发展农村清洁能源，利用好“双碳”战略推进农村能源利用方式转型，降低碳排放量，走农村能源可持续发展之路。

另一方面，结合经济社会发展需要探索具有本地特色的能源供给模式，实施绿色能源示范村镇、可再生能源集中供热等重大工程。以淄博市昆仑镇生物质热电联产集中供热替代工程为例，该项目至今已为村居百姓提供集中清洁供暖面积210万平方米，年发电量3.93亿千瓦时，减排二氧化碳46万吨、二氧化硫13860吨、氮氧化物6930吨，有效提高了生物质能利用效率，实现了垃圾再生成清洁能源，最大程度地实现了能源利用与环境保护双赢。⑦据此，各地可以合理制定本地可再生能源发展路径，以集体为单位，以农村清洁能源产业园区建设为重点，以农村（社区）、乡镇为主体，积极争取政府、民间资本以及国有大型能源企业给予项目资金、技术等支持，打造本地农村能源供给的样板品牌，真正解决长期制约农村发展的能源问题，实现农村能源价值。［21］

五、结语

在乡村振兴的背景下探究农村能源价值实现面临的困境及其出路，是为了解决农村发展所面临的能源问题。同时，从实现农村能源价值破题，调动市场要素向农村范围内流动，助力乡村振兴，最终为解决“三农”问题贡献新的方案，这也是解决我国当前发展不平衡、不充分矛盾的重要抓手，有助于解决农村能源利用过程中产生的环境污染和生态破坏等诸多问题。

注释：

①数据来源：山东省能源局http：//nyj.shandong.gov.cn/。

②数据来源：国家统计局https：//data.stats.gov.cn/search.htm。

③數据来源：山东省能源局《山东省“百乡千村”绿色能源发展行动实施方案》，http：//nyj.shandong.gov.cn/art/2021/9/16/art_100393_10289392.html。

④参见腾讯网《2021年多地电价上浮，煤炭价格翻倍，某些方面竟然是好事？》，https：//new.qq.com/omn/20211021/20211021A04DD800.html。

⑤参见山东省淄博市中级人民法院（2017）鲁03号民终2692号民事判决书。

⑥参见山东省新泰市人民法院（2019）鲁0982民初8760号民事判决书。

⑦参见大众日报《引领清洁用能山东首批“绿色能源示范村镇”亮相》，http：//www.cnr.cn/sd/yw/20200107/t20200107_524928675.shtml。

参考文献：

［1］张恒硕，李绍萍，彭民，等.中国农村能源消费碳排放区域非均衡性及驱动因素动态识别［J］.中国农村经济，2022（1）：112-134.

［2］杨枝茂.农村能源供给侧改革对能源结构优化的影响［J］.农业经济，2019（6）：107-108.

［3］张牧遥.论自然资源使用权上公共价值的制度实现［J］.学术交流，2021（2）：62-75.