摘 要：大规模的劳动力流动是中国经济发展的显著特征之一，也是实现中国工业化与城市化的重要推动力量。基于地方政府工作报告和中国流动人口动态监测调查数据，本文对地方政府工作报告关于流动人口的姿态进行度量，构建政府抑制姿态指标，考察了宏观地方政府政策文宣与微观流动人口居留意愿的关系。研究发现，政府对流动人口的抑制姿态会很大程度上降低流动人口的居留意愿，在运用工具变量法处理内生性问题后，结论依然稳健。此外，地方政府的这种抑制姿态会通过技能偏向、公平感知以及社会融入这三种机制对流动人口产生影响，进而影响其在本地的居留意愿。其中，低学历、农业户口的流动人口受到政府抑制姿态的负向影响，高学历、非农户口的流动人口受到的影响不显著；政府抑制姿态显著降低外地劳动力的公平感知度，而对本地劳动力有正向影响；社会融入度、社会参与度较低的流动人口受到政府抑制姿态的影响更强，有更弱的居留意愿。进一步分析发现，城市户籍门槛会削弱政府姿态对流动人口居留意愿的影响程度，落户门槛越高，流动人口居留意愿受到政府抑制姿态的影响越弱。不同性别、年龄的流动人口受到政府抑制姿态的影响也不同，男性、老年流动人口受到其影响更强。研究认为，地方政府应制定更加包容的政策，在抓发展的同时，也要注重公平，让劳动要素在区域间自由、平等地流动，倡导有利于经济社会可持续发展的包容性体制与理念，构建融合型社会。

关键词：政府工作报告；居留意愿；公平感知；技能歧视；社会融入

中图分类号：C922   文献标识码：A   文章编号：1000-4149（2023）03-0132-18

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.011

收稿日期：2022-04-25；修订日期：2022-09-26

作者简介：高琦，上海财经大学公共经济与管理学院硕士研究生。

一、引言

改革开放以来，我国对流动人口的政策大体遵循三大脉络：一是改革户籍制度，破除人口流动的障碍。二是完善流动人口的社会保障，促进平等就业，维护其公平权益。三是提高城乡公共服务水平，推动流动人口市民化和社区融合。在这些政策背景下，2020年我国流动人口规模已经达到3.76亿人【数据来源：中华人民共和国第七次全国人口普查公报。】，成为地方社会治理的重要参与主体，流动人口市民化也成为高质量城市发展的重要体现。

然而，虽然流动人口市民化日益推进，他们依然面临着一系列的制度壁垒。最为常见的是各地区制定的户籍制度，张吉鹏和卢冲对2000年以来各级政府出台的落户政策及其变化进行了量化分析，构建了城市落户门槛指数，用来度量流动人口在城市定居所需要克服的制度障碍，并发现一线城市和部分二线城市设置了较高的落户门槛，且门槛有上升趋势［1］。而随着户籍制度改革的深入以及流动人口公共服务均等化的呼声越来越高，地方政府为了筛选能够提供更高劳动生产率的流动人口，可能会转而采用一些隐性的障碍，它们以“意识形态”或“指导思想”的形式存在。政府姿态并不直接作用于流动人口本身，但是它一方面会转化为正式的制度规章来限制部分低技能流动人口享受相应的公共服务，另一方面会内化为当地政府针对流动人口政策诉求的态度，让流动人口感受到“不公平”；更进一步地，政府对流动人口的差别化对待，让流动人口感到自己并不属于城市的参与主体，使其缺乏身份认同，从而影响其市民化的意愿。对流动人口消极姿态的指导思想很可能会挫伤低技能、低社会融入度等弱势群体的居留意愿，进而导致大量流动人口迁出的问题。而如何测度上述隐性障碍，以及这一障碍又是如何影响流动人口居留意愿的，是本文分析和关注的焦点，也是新时代发展高质量城市公共治理的重要命题。

政府姿态，作为本文研究的核心解释变量，是一个综合的信号，它既表现为对流动人口制度上的未来安排，也表现为对流动人口的当下态度，地方政府纷纷在不同场合和各类文件中表现出有关流动人口的姿态。例如，四川省成都市2013年政府工作报告中明确指出要“切实维护流动人口子女入学、养老医疗等基本公共服务的权益”；新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市2010年政府工作报告中指出要“加大对流动人口聚居区、治安乱点和敏感复杂区域的集中整治力度”。在政府对流动人口抑制姿态更强的城市，流动人口可能会更难获得一些公共服务，产生更为强烈的不公平感，社会融入度也会更低，有更强的迁出意愿。为了对上述核心命题进行量化的经验分析，本文利用政府工作报告，构建政府对流动人口的抑制姿态指标，由此来探究政府姿态对流动人口居留意愿的影响。政府工作报告作为地方政府最重要的官方法律文本之一，较为系统、全面地总结了政府过去一年的工作并制定本年度的工作计划，其中更是详细阐述了政府未来一年的各项具体措施及安排［2］。本文利用2011—2018年中国流动人口动态监测调查数据（China Migrants Dynamic Survey，CMDS）和2010—2017年地方政府工作报告进行匹配以探究政府姿态对流动人口居留意愿的影响，并进一步考察其中的影响机制。

本文可能的贡献有以下两点：第一，对政府姿态的度量。张吉鹏和卢冲很好地度量了流动人口定居需要克服的正式制度成本［1］，而以往文献中对于政府隐性障碍的量化却鲜有比较。本文采用人工判别的方法，对政府工作报告中的内容进行判断［3］，并对文本情绪进行打分。在此基础上，引入情绪放大因子，将语气强烈的句子赋予绝对值更大的态度分数，从而能更准确地刻画政府对流动人口的姿态。第二，本文探究了政府姿态对流动人口个体居留意愿的影响及其传导机制。关于流动人口居留意愿影響因素的讨论国内外文献尤为充分，但是从宏观地方政府隐性障碍角度去考察其对流动人口微观行为影响的研究并不多。本文不仅证实了这一作用效果的存在，还发现了其中的影响渠道，一定程度上丰富了这支文献。

二、文献综述

政府工作报告是中国各级政府的年度工作报告，是指导政策实施的议程文件，在全国（地方）人民代表大会和中国人民政治协商会议期间发布。报告主要包括对上一年度政府工作内容的回顾与总结，以及本年度的工作计划。这些报告对政府资源配置起着导向作用，并体现了政府对各项事情的关注程度［4］。越来越多的研究人员对政府工作报告进行文本分析，从宏观政府角度考察政府对各项事务的调控与影响。郭峰对政府工作报告进行内容分析，研究政府姿态对城投债的影响［3］；卢盛峰等基于政府工作报告，借助计算机文本分析技术，定量识别了中国地方政府财政治理特征及其动态趋势［2］。

低技能劳动力是流动人口的重要组成部分，也是推动我国工业化和城市化的中坚力量。而近年来，我国面临着人口红利下降的重大挑战，存在中低技能尤其是低技能劳动力市场供给短缺的问题［5-6］。国家统计局数据表明，2019年65岁及以上的老年人口占比再创新高，达到了12.6%，而人口出生率仅为10.48%，人口红利下降使劳动力市场供求关系不断恶化，企业用工成本上涨，普通劳动者工资上升［5］。在老龄化日趋严重以及生育率下降的双重压力下，流动人口，尤其是用工成本更少的低技能流动人口，对地区经济发展起到至关重要的作用［7］。因此，流动人口的居留意愿是各国的热点研究问题。国内外学者在人口迁移领域已经作出了大量的研究。流动人口的个体属性、经济地位、流动特征和社会融合等个体因素均会对其居留意愿产生影响［8］。流动人口的年龄、受教育程度、收入水平以及住房支出会影响其居留意愿［9-10］，父代的迁移经历也会影响子代的居留意愿［11］。此外，迁入时间长、文化程度高、拥有自购住房、家庭型迁移以及低储蓄的流动人口倾向于长期居留［12-13］。社会融入度也是影响流动人口居留意愿的因素之一，积极融合型老年流动人口更倾向于选择“长期居留”［14］。流动人口迁出地的社会经济条件也会影响流动人口的返乡意愿［15］。地方公共服务供给水平也是影响流动人口居留意愿的重要因素之一，高质量的城市公共服务水平会增强流动人口的居留意愿，尤其对于高学历、高收入、流入时间较长的流动人口，其对公共服务的需求较大，公共服务对其居留意愿的影响也较强［16］。但由于户籍制度的存在，流动人口尤其是低技能流动人口在城市中的工作和生活条件相对更差，公共服务受益水平也显著低于本地人口［17-18］。一些正式和非正式制度引起的“差别对待”对流动人口的心理造成“不公平”的感受，较低的公平感知度更进一步挫伤了流动人口的满意度和城市认同，从而削弱了他们的居留意愿［19］。

现有文献已经对流动人口居留意愿做了充分的研究，但大多数将研究视角集中于城市特征效应以及流动人口的个体特征效应，较少文献将流动人口居留意愿与有为政府结合起来，缺少从宏观政府角度分析流动人口居留意愿所受影响的研究。本文对政府工作报告进行文本分析，基于文本中政府对流动人口的姿态来探究其是否会影响流动人口的居留意愿，并对其中的影响机制进行分析。由于基于构建词典对文本情绪进行判断以及通过词频来体现作者对某件事情重视程度的文本内容分析方法有很强的不精确性［20］，因此，本文采用人工判别的方法，对政府工作报告中的内容进行判断［3］，在此基础上，引入情绪放大因子，将语气强烈的句子赋予绝对值更大的态度分数，从而更准确地刻画政府对流动人口的态度。

三、研究设计与数据说明

1. 模型设定

本文探究政府对流动人口的姿态是否会对流动人口居留意愿产生影响。为了控制城市特征、年份等内在的不可观测因素，本文控制了高维固定效应。基本计量回归模型设定如下：

Stayi，j，t=β0+β1ATTITUDE_STDi，t+β2Control_ci，t+β3Control_ini，j，t+

μi+νt+μi*νt+εi，j，t（1）

其中，

i表示城市，t表示年份，j表示第j个人。Stayi，j，t为流动人口的居留意愿，ATTITUDE_STDi，t为政府抑制姿态。Control_ci，t和Control_ini，j，t分别表示城市控制变量以及流动人口个体控制变量。μi为城市固定效应，νt为时间固定效应，μi*νt为城市和年份的交互项，εi，j，t为模型的随机干扰项。本文结合大规模微观数据与地级市宏观数据，考察地方政府政策文宣与微观流动人口居留意愿的关系，具有以下优点：一方面，采用政府宏观指标探究微观个体决策行为能够很好地缓解由于反向因果而导致的内生性问题，因为微观个体决策行为不大可能影响宏观政策的制定与实施。另一方面，相比较于采用加总数据，采用微观个体数据进行分析能够更好地控制地区间流动人口的特征差异，并且可以明确地考察地区特征对流动人口居留意愿的影响。

2. 变量选取

（1）被解释变量的选取。本文的被解释变量为居留意愿。本文利用中国流动人口动态监测调查问卷中的问题“是否打算在本地长期居住（5年以上）？”来构造“居留意愿”。对表示“打算”定居5年及以上的流动人口记为1，“不打算”和“不确定”的记为0。

（2）核心解释变量的构建。本文利用政府工作报告作为政府姿态的判定依据，构建政府对流动人口的抑制姿态。为避免由于反向因果关系而产生的内生性，本文将政府姿态数据滞后一年，除个别地区在某些年份的工作报告缺失外，采用2010—2017年期间320个地级市（自治州、地区等，以下均简称“地级市”）的2524份地方政府工作报告作为初始样本【政府工作报告缺失的地区主要是中西部的自治州等，由于这些地区流动人口数量较少，样本代表性不高，因此去掉影响不大。】。之后，为了尽可能使样本更完整、减少信息缺失，本文利用Python软件对“流动人口”进行机器识别，提取该词所在的句子。最后，本文采用人工判别方法，对这些句子进行态度打分。

由于政府工作报告的内容不仅包含对政府当年各项工作的归纳与计划，还包含了对上一年工作情况的回顾与总结，但一些公共事务决策者对事务关注程度的高低直接表现为政府工作报告中涉及的文字表述比重和关键词的词频，即注意力强度［21］，因此本文不剔除在上一年工作总结中出现的字段，而是将其记为“0（中性姿态）”；对于報告中新一年计划部分出现的句子，如果能直接判断其对流动人口的态度，则打分“1（抑制姿态）”、“-1（支持姿态）”；对于不能直接判别的句子，则综合上下文进行人工判断。在此基础上，本文引入情绪放大因子，赋予语气强烈的句子绝对值更大的态度分数，见表1。

之后，对每一篇政府工作报告中包含“流动人口”句段的态度分数求和，作为该篇报告的基础政府姿态；最后，为了剔除由于变量自身变异或数值相差较大所引起的误差，本文将基础政府姿态进行标准差标准化，从而得到最终的核心解释变量，即政府抑制姿态。计算过程如下：

ATTITUDEi，t=Attitudei，t×I（2）

ATTITUDE_STDi，t=ATTITUDEi，t-mean（ATTITUDEi，t）SD（ATTITUDEi，t）（3）

其中，i与t分别代表城市、年份，ATTITUDEi，t为地级市的基础政府姿态，Attitudei，t为地级市政府工作报告中含“流动人口”句段对流动人口的态度，I为情绪放大因子。ATTITUDE_STDi，t表示地级市的政府抑制姿态，其中，mean（ATTITUDEi，t）、SD（ATTITUDEi，t）分别为地级市基础政府姿态的均值与标准差。

（3）其他变量的选取。本文控制了城市特征、流动人口个体特征因素。城市特征因素包括地区生产总值增长率、地区人口自然增长率。流动人口个体特征因素包括流动人口的户口类型、受教育年限以及住房支出。其中，户口类型为农业户口的记为“1”，非农业户口的记为“0”；住房支出为在“过去一年全家月平均住房支出”基础上加数字“1”的自然对数。本文在稳健性检验中利用中国流动人口动态监测调查问卷中的问题“是否愿意把户口迁入本地？”来构造“落户意愿”，用于代替“居留意愿”。这方面变量的描述性统计结果见表2。

此外，地级市宏观数据源自对应年份《中国城市统计年鉴》。本文以“城市”、“年份”作为识别指标，将政府姿态以及地级市宏观数据匹配到微观流动人口数据中，去掉了匹配后数据缺失的样本。政府工作报告和《中国城市统计年鉴》缺少的主要是中西部自治州的宏观数据，但这些地区流动人口数量较少，样本代表性不高，因此去掉影响不大。数据合并后，樣本涵盖280个地级市。

四、实证分析

本部分模型的被解释变量均为0—1虚拟变量，可使用logit、Probit和OLS回归，三种回归方法结果基本一致，后面分析中主要讨论了高维固定效应下的OLS估计结果。

1. 基准回归

表3为政府姿态对流动人口居留意愿的影响结果。为避免一些不可观测到的因素引起混淆偏差，模型（1）控制了年份固定效应与城市固定效应，结果表明政府对流动人口的姿态越消极，流动人口在该地的居留意愿越弱。此外，一些制度因素很可能在每个城市的变化不完全一致，因此本文进一步加入年份与城市的交互固定效应，结果依然稳健。在此基础上，模型（3）、（4）分别控制了流动人口的个体特征以及其所在地的城市特征，模型（5）同时控制了两种特征。加入控制变量后，政府抑制姿态对流动人口居留意愿的影响依然显著为负。

由表3结果可知，农业户口、住房支出较高的流动人口有更低的居留意愿。在城乡二元结构的影响下，农业户口流动人口在城市的经济、社会、文化、教育、政治等各个领域里，仍然存在着诸多的差别和潜在的不公平，甚至被排斥和歧视［19］，这些差别使农业户口流动人口受到更大的阻碍。较高的住房支出会增加流动人口的生活成本，虽然高房价往往对应着更高的公共服务水平，但由于户籍限制，流动人口不能平等地享受到当地的公共服务，因此，公共服务质量并不能抵消高房价对流动人口的“挤出”效应［22］。受教育程度越高的流动人口居留意愿越强，人才是城市实现高质量发展的重要因素，各地级市更加偏好拥有高学历或者高技能的流动人口，高学历流动人口在城市的就业能力相对更强，在物质和精神方面能更快地融入城市生活，有更强的居留意愿。可以看出，上述控制变量对流动人口居留意愿的影响和本文的预期以及其他文献的结论基本一致。但值得一提的是，拥有较高经济发展速度的城市其流动人口居留意愿越弱，这其中可能的解释是发达的经济以及较高的人口增速代表该城市有很强的发展活力、更多的机会，会吸引较多的人流入，从而造成该地竞争激烈，生活幸福感相对不高，一定程度上削弱了流动人口的居留意愿。

2. 稳健性检验

（1）截尾处理。本文的微观数据采用中国流动人口动态监测调查数据，数据采取分层、多阶段、与规模成比例的PPS方法进行抽样调查，结果对全国和各省份都具有代表性。PPS抽样调查方法使得总体中含量大的部分被抽中的概率也大，可能会出现部分城市样本过多而另一部分城市样本过少的情况，但这是为了提高样本的代表性、减少抽样误差。即使本文已经控制了城市层面的固定效应以及宏观控制变量，为了进一步验证结果的稳健性，本文对样本进行截尾处理，去掉样本数量为前后10%的地级市。由表3模型（6）可知，截尾处理后，政府姿态对流动人口居留意愿的影响依然显著。

（2）落户门槛的竞争性解说。本文的核心结论可能面临一些竞争性的解说。诚如前面所提到的，流动人口要想在打工城市定居，除了面临政府抑制姿态这一隐性障碍，还可能同时面临由落户门槛这一正式制度所带来的高安家成本，对流动人口具有更强抑制姿态的地区很可能也是拥有更高落户门槛的地区。为了排除这一竞争性解说，本文在上述回归的基础上加入落户门槛作为控制变量以进行稳健性检验。

落户门槛指数来源于张吉鹏和卢冲的研究，该文对120个城市2000—2016年间户籍制度的变化进行量化分析，并构建了中国城市落户门槛指数（落户门槛评价指标体系）［1］。结果如表4所示，在控制了落户门槛之后，政府姿态对流动人口居留意愿的影响依然显著，系数也没有明显变化。这进一步说明了，在剔除落户门槛这一正式制度对流动人口居留意愿的影响后，政府姿态这种隐性障碍依然对流动人口居留意愿有显著的影响。

（3）落户意愿。户籍迁移可视为永久性迁移，其机会成本远高于非永久性迁移，流动人口在作出户籍迁移决策时会更加谨慎［23］。根据前述结果，在一定程度上可以预测，政府抑制姿态也会降低流动人口的落户意愿。本文参考张熠等的做法［24］，将落户意愿作为流动人口居留意愿的替换变量来进行稳健性检验。表5中的模型（1）、（2）分别为未控制与控制固定效应的模型，模型（3）、（4）、（5）加入了个体、城市特征变量。结果表明，政府工作报告对流动人口的姿态越消极，流动人口的落户意愿越低。

3. 内生性讨论

本文考察的是宏观变量对微观个体的影响，对于微观个体决策而言，宏观层面的外部环境往往是不容易改变的，政府姿态这一变量很大程度上可以被认为是被解释变量的前定变量和外生变量，因此由内生性带来结论偏误的可能性较小。但即便如此，本文也考虑了内生性可能的来源：第一，双向因果。如基准回归中所阐述的，政府姿态会影响流动人口的居留意愿。但不可否认的是，流动人口居留意愿越强的城市可能会因为医疗、教育等资源被挤占而促使该城市管理者对流动人口产生更抑制的姿态。为此，本文将政府姿态以及城市控制变量

滞后一期，用于避免反向因果导致的内生性问题。诚然，流动人口居留意愿是其长期决策的结果，但本文这一做法在某种程度上能够削弱反向因果带来的影响。第二，不可观测的混淆因素。即便本文采用了高维固定效应，并在很大程度上控制了一系列可观测的与不可观测的因素，但不能避免模型受到一些其他未能被观测到的遗漏变量的影响，如城市执政能力等。为此，本文通过工具变量方法检验政府姿态对流动人口居留意愿的影响。

城市的执政能力很大程度上取决于这个城市的管理者。由于生理上的、教育经历上的、任职成长锻炼过程中的不同，官员会形成差异性的个人特征［25］。官员特征对地方政府政策的制定有一定影响，拥有更强晋升期望的官员往往设置更高的目标任务：很多研究发现，年龄、学历等是影响官员晋升动力的重要特征指标［26-27］。市委书记对经济增长目标的制定以及完成有更强的影响力，其年龄、任期以及受教育程度均会影响当地经济目标的制定［28］。地方的经济发展需要优秀的人才，流动人口是影响地方经济发展的重要因素之一，然而过多的人口会使当地资源紧张，给政府带来压力，造成不必要的损失。而一个城市的迁移成本会对人口的流入起到缓冲与阻碍的作用，相对较高的居住成本，对流动人口有显著的挤出效应［29］，然而高技能劳动力更偏好于公共服务资源较好的城市，也愿意承担更高的居住成本［30］。并且选择在大城市居留的流动人口技能水平往往高于本地人口，也高于選择返乡或流向其他城市的流动人口。这是因为城市的迁移成本与壁垒存在“人才筛选”作用，为人口流入设置一层阻碍，只有技能水平较高的流动人口才能克服迁移成本从而居留下来［31］。因此，为了能够以更低的损失获得更高的经济增长，地方官员倾向加大对流动人口的限制与约束，提高流动人口居留、落户的门槛，“筛选”出高技能的流动人口。晋升期望更强的官员会倾向于制定对流动人口更加抑制的政策，以期更好地“筛选”出人才，获得更高的经济增长。本文选取市委书记的受教育程度、任期以及性别作为政府工作报告姿态的工具变量来检验其对流动人口居留意愿的影响。政府官员数据提取自网络公开资料。

表6中模型（1）仅将市委书记受教育程度以及任期作为工具变量，结果表明，官员特征对政府工作报告的姿态有显著影响。受教育程度越高、任期越短的官员会使政府工作报告对流动人口呈现抑制姿态。模型（2）将官员性别加入工具变量中，男性官员使政府工作报告对流动人口的姿态更消极。对该结果可能的解释是，受教育程度更高、任期更短的男性市委书记有更强的晋升心理从而追求更高的经济发展目标、更好的城市治理结果，他们不愿让过多的人口流入该地，因此，他们更加倾向于排斥流动人口的过多流入。以上工具变量对政府姿态的影响均通过了0.1%的显著性检验，排除弱工具变量问题。此外，这些工具变量也通过了过度识别检验。由第二阶段回归结果可知，在控制了年份固定效应、城市固定效应以及它们的交互固定效应下，消极的政府姿态会显著削弱流动人口的居留意愿，与前面结果一致。

五、机制分析

上述结果表明，政府姿态越消极，流动人口的居留意愿越弱。在这一部分，本文试图厘清为什么宏观层面的政府姿态会对微观个体的行为决策产生影响，其中的路径和机制又是什么。

1. 技能偏向

本文认为政府对流动人口的抑制姿态之所以会使流动人口的居留意愿下降，是因为在政府报告制定后，地方政府会有意识地对流动人口增加一些障碍或流动成本，诸如张熠等提出的流动人口安家成本［24］。在这种情况下，本文有理由相信低技能者会更难跨越这些成本，因此他们有更强的返乡意愿。

本文将拥有高中及以下学历的流动人口定义为低学历，将拥有大学专科及以上学历的流动人口定义为高学历。由表7模型（1）、（2）的结果可以看出，拥有较低学历的流动人口，其居留意愿受到政府姿态的影响较显著，地方政府对低学历流动人口有更强的排斥姿态；而高学历流动人口受到的影响不显著。一个城市的经济发展离不开对劳动力、人才的引入，但过多的人口流入会给城市治理带来压力，使得城市的资源紧张。因此，地方政府利用户籍制度等对流动人口进行限制与约束，增加其居留、落户难度从而“挤出”部分低技能劳动者，“留下”高技能的流动人口。本文在表7模型（3）中进一步引入流动人口受教育程度与政府姿态的交互项，从结果可以看出，流动人口受教育程度的增高会减弱政府抑制姿态对其居留意愿的影响。

其次，除受教育程度外，户口类型也能够体现技能差异［32］。在城乡二元结构的影响下，农业户口流动人口比非农业户口流动人口面临着更多的障碍与限制因素。农村流动人口大多从事非正规就业，有限地参与城市的劳动分工，并没有与城市的社会、文化、制度进行有效的衔接，没有真正地融入城市之中［33-34］。表7模型（4）、（5）分别对流动人口户口类型作了异质性分析，结果表明，农业户口流动人口对政府姿态更敏感，而非农业户口流动人口受到政府姿态的影响不显著。这在进一步佐证上述结论的同时，也意味着城乡二元结构导致农业户口流动人口受到更多的“不公平”经历。

2. 流动人口公平感知度

作为流入地的大城市通常利用户籍制度，对不同户籍身份的人群实行有差别的公共服务供给政策，使流动人口不能平等地享受到本地户籍人口所享有的公共服务权益。很多研究表明流动人口职业声望差，收入水平低，社会保障弱，居住隔离强，心理隔阂大，身份认同低，难以平等地享受本地的公共服务和福利［35］，没有被建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排［36］。流动人口在医疗保险的受益水平上显著低于本地人口［18］，存在明显的不公平现象。户籍制度引起的“差别对待”给流动人口心理上造成“不公平”的感受，较低的公平感知度降低了流动人口的满意度和城市认同，从而削弱了他们的居留意愿［19］。因此，本文认为政府对流动人口的抑制姿态很可能会降低流动人口的公平感知度，从而减弱他们的居留意愿。

本文利用2016年中国劳动力动态调查数据（China Labor-force Dynamic Survey，CLDS）进行分析，将问卷中“认为目前的生活水平和自己的努力比起来是否公平”作为“公平感知度”，将“完全公平”记为5，“比较公平”记为4，“说不上公平但也不能说不公平”记为3，“比较不公平”记为2，“完全不公平”记为1［37］，在此基础上，运用多级混合效应有序逻辑回归选择模型（Multilevel Mixed-effects ordered Logistic Regression Options）对政府姿态与“公平感知度”进行分类回归。本文利用问卷中“户口是否在本地”将个体劳动力划分为“本地劳动力”与“外地劳动力”。

表8结果表明，政府对流动人口的姿态越消极，本地劳动力越认为“生活水平和自己的努力相比公平”，而外地劳动力越认为“不公平”。由此可見，政府对流动人口的抑制姿态会降低其公平感知度，而对本地人有正向显著影响。较低的公平感会降低流动人口的生活幸福感与满意度，削弱其对生活的积极性，减弱其对该城市的喜爱与融入度，使其不愿继续居留下去。陈云松和张翼认为，进城农民与城里人之间不能公平地分享社会资源与服务，进城农民在社会保险、文化生活、心理接纳及身份认同等方面显著低于城里人，存在不平等现象；农民工收入低、工作时间长、工作环境差、更换工作的频次高、一直徘徊在声望较低的职业、难以提升自己的社会阶层地位，以上种种不公平现象难以提升进城农民与城里人的交往意愿，难以提升进城农民的城市认同、本地认同，不利于其心理融合与身份融合，因此降低其居留意愿［38］。此外，由于子女在城市中很难

获得公立学校的教育机会，当子女达到接受义务教育的年龄阶段时，外出打工的父母更倾向于举家返乡或者将子女送回家乡从而使子女成为留守儿童［39］。张吉鹏等认为异地户籍带来的就业和收入歧视、更差的住房可得性、公共福利缺失严重以及公共服务供给不平等现象使流动人口作出回流的决策［40］。

3. 社会融入

社会认同感的提升能显著增强流动人口的居留和落户意愿［23］。从被本地人社会认同到参与本地活动是流动人口社会心理融合逐渐深入的过程，是其主动参与社会治理、积极承担社区责任的体现。社会认同是本地社会对流动人口的“被动接纳”，而参加团体活动则是流动人口自身对本地社会的“主动融入”。流动人口有归属感以及被认可的社会心理需求，他们渴望得到社会的支持和接纳。更好地融入到当地社会，有助于提高流动人口的居留意愿乃至落户意愿。相关研究发现流动人口的社会交往程度、社会参与度以及心理认同，都会显著增强其居留意愿［41］。陈英姿等利用变量“认为是否是本地人”、“本地人有没有歧视”、“是否参加志愿活动”、“是否参加政治活动”等构造社会融入程度，发现积极融合型的老年流动人口更倾向于选择“长期居留”意愿，而消极融合型的老年流动人口中44.74%没有居留意愿［42］。政府对流动人口的姿态会很容易成为一种氛围影响到流动人口其自身的身份认同感，最终对其居留意愿产生影响。本文利用2017年中国流动人口动态监测调查问卷进行异质性分析。

（1）社会认同感。表9的模型（1）为全样本回归，由结果可知，在政府抑制姿态系数t值相差不多的情况下，认为“本地人不接受我”、“不认为我是本地人”的流动人口的系数绝对值大于“本地人愿意接受我”、“认为我是本地人”以及全样本的系数绝对值。而“平时不和本地人来往”的流动人口受到政府抑制姿态的影响为负向、“平时和本地人来往”的流动人口受到政府抑制姿态的影响为正向。以上结果表明社会认同感较低的流动人口受到政府抑制姿态的影响程度更大。较低的社会认同感使流动人口在心理层面上不能够很好地融入城市，与城市的纽带联结程度不深，政府对流动人口的消极姿态会更容易促使该类流动人口最先离开。

（2）社会参与度。本文选取问卷中的三个问题来刻画流动人口对活动、公共事务的参与度，探究在不同社会活动参与度下，政府抑制姿态对流动人口居留意愿的影响。较高的社会活动参与度象征着流动人口在心理层面选择“主动融入”本地社会，流动人口拥有更高的社会融入度。因此，本文推测，积极参与社会活动的流动人口受到政府姿态的影响不大，而社会活动参与度不高的流动人口受到的影响较强。

表10结果显示，积极参加社会活动的流动人口，受到政府抑制姿态的影响不显著，而政府抑制姿态会对不参加社会活动的流动人口居留意愿产生负向显著影响，这证明了上述推测。综上，社会活动参与差、不能很好融入当地的流动人口，会受到政府抑制姿态的影响，居留意愿下降。

4. 进一步分析

（1）户籍门槛限制。本文利用户籍门槛指数数据，引入门槛与政府抑制姿态的交互项，探究在不同门槛下，流动人口居留意愿受到政府姿态的影响是否存在差异。户籍门槛指数来源于张吉鹏和卢冲的研究［1］。

由表11可知，城市户籍门槛会削弱政府姿态对流动人口居留意愿的影响程度。模型（1）、（2）、（3）、（4）分别为控制了固定效应情况下地级市综合落户门槛、投资门槛、购房门槛、高端就业门槛与政府姿态交互项对流动人口居留意愿的影响。结果表明，各类门槛对流动人口的居留意愿存在负向影响，门槛越高，流动人口居留意愿越低。此外，门槛对政府姿态的影响程度有一定的负向对冲效用，门槛越高，流动人口居留意愿受到政府抑制姿态的影响越弱，同时，户籍门槛的升高也削弱了政府积极姿态对流动人口居留意愿的吸引力。流动人口流入某个城市，不仅仅是被该地较高的城市活力、较好的发展前景所吸引，很大程度上是想迁移到该地享受当地的公共服务。较高的户籍门槛使得流动人口更难落户，促使流动人口放弃在当地长期发展的想法，转移去其他城市谋求生路，这在一定程度上减弱了其居留意愿。

（2）性别差异。本文对流动人口的性别进行了异质性分析。表12结果说明，相比女性而言，男性的居留意愿较弱并且受到政府抑制姿态的影响更大，可能是由于男性承担了更多的社会责任，在城市中生活的压力比女性高，政府对流动人口的抑制姿态会给男性造成更大的阻力，从而更加削弱其居留意愿。

（3）年龄差异。基于年龄的异质性分析，由表12中的模型（4）可知，流动人口的年龄与其居留意愿存在倒“U”型关系，且随着年龄的增加，流动人口受到政府抑制姿态的影响更大，高年龄流动人口更不愿意居留。可能的解释是随着年龄的增加，流动人口在劳动力市场上的竞争力显著下降，家庭负担更加沉重。在流入地收入难以达到预期收入水平的情况下，流动人口很可能选择返乡或到其他城市就业，因此，政府对流动人口的抑制姿态会使年龄更大的流动人口返乡或去压力更小的城市。

六、结论与政策建议

规模庞大的流动人口是我国经济发展的一大显著特征，流动人口已成为地方社会治理的重要参与主体，流动人口市民化也成为高质量城市发展的重要体现。然而，随着户籍制度的逐渐放开以及流动人口市民化日益推进，流动人口要想在打工城市定居，在城市中不仅面临着一系列明文的制度障碍，还面臨着许多政府隐性的偏见。为此，本文利用政府工作报告，构建各地区政府对流动人口的抑制姿态。在此基础上，结合中国流动人口动态监测调查数据探究了政府姿态对流动人口居留意愿的影响，并进一步考察其中的影响机制。本文发现，政府对流动人口的抑制姿态会显著降低流动人口的居留意愿以及落户意愿。宏观的政府姿态会通过抑制低技能流动人口流入、让流动人口感觉受到更不公平的对待、影响流动人口身份认同和社会参与三个渠道进而降低流动人口的居留意愿。对于上述核心机制，本文在异质性分析中找到大量证据。例如，在技能方面，本文发现政府对流动人口的抑制姿态对低学历、农业户口的流动人口居留意愿影响尤为强烈；在公平感知方面，政府的抑制姿态显著降低了流动人口的公平感知度，而对本地人口却是正向影响；在社会融入方面，政府抑制姿态对具有较弱身份认同感、较低社会融入度的流动人口影响也更大。

依据结论，本文提出以下政策启示。

第一，政策的制定需要利益的权衡与取舍，只有倡导有利于经济社会可持续发展的包容性体制与理念，才能在城镇化进程中构建融合型社会。政府应当进一步探索解决流动人口的文化融合、心理认同与身份认同等深层次问题，出台一些更加明确的“以人为核心”的政策导向内容，构建包容式发展之路，给流动人口提供发展机遇。

第二，政府在治理过程中除了要抓“发展”，还要注重“公平”，不能顾此失彼，应当进一步提高对公平的关注度，在发展中实现公平，在公平中促进发展，努力解决劳动力市场壁垒，实现教育机会与医疗资源的平等分享，让流动人口逐步享受与城市本地居民同等的待遇，从而提高人民的生活水平和幸福感。

最后，政府应当减少对流动人口的抑制姿态，避免由于抑制姿态使低技能、社会融入度低的弱势群体流出城市，应当优化劳动力结构，防止由于人口红利下降而造成的中低技能尤其是低技能劳动力市场供给短缺问题，应当积极响应国家号召，采用合理的调控手段，维护流动人口的权益与利益，引领人口有序流入与流出。

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How Does the Governments Posture Affect the Willingness of Migrants to Stay？

GAO  Qi

（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance

and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract： Large-scale labor flow is one of the notable features of Chinas economic development， and it is also an important driving force for the realization of Chinas industrialization and urbanization. Based on the local government work reports and China migrants dynamic survey data， this paper measures the posture of the local government work reports on the migrants， constructs the government restraint posture index， and examines the relationship between the macro-level local government policy publicity and the micro-level migrants willingness to stay. This paper finds that the governments restraint on the migrants will greatly reduce the residence willingness of floating population. After using the instrumental variable method to deal with the endogenous problem， the conclusion is still robust. In addition， this paper finds that the restraint posture will affect the migrants through three mechanisms（i.e.，skill predilection， fairness perception， and social integration）， which in turn affect migrants willingness to stay in the local area as well. Among them， the migrants with lower education or agricultural household registration are negatively affected by the governments restraint posture， while the ones with higher education or non-agricultural household registration are not significantly affected.The governments restraint posture significantly reduces the fairness perception of non-local labor forces， while it has a positive effect on local labor forces. The migrants with lower social integration and social participation are more affected by the restraint posture and have weaker willingness to stay. This paper also finds that the settlement threshold can weaken the influence of the governments posture on the migrants willingness to stay. In addition， migrants with disparate genders and ages are affected differently. The male and elderly migrants are more strongly affected by the restraint posture. This paper argues that local governments should formulate more inclusive policies. While focusing on development， they should also pay attention to fairness， allow labor to flow freely and equally between regions， advocate inclusive systems and concepts that are conducive to sustainable economic and social development， and build an integrated society.

Keywords：government work reports；willingness to stay；fairness perception；skill discrimination；social integration

［責任编辑 崔子涵，方 志 ］