方颜明

摘要：乡村振兴，农民富裕是根本。广大“三农”工作者一直在不懈探索产业振兴道路，发展集体经济，富裕农民。文章对城镇化发展下土地资源日渐减少的村集体，分析其产业地开发中存在的问题和难题，指出其成因受“村集体缺少产业地开发经验，招商能力不高，缔约水平不足”“合作企业违规开发带来风险”“受制于三产地土地用途的开发局限”等因素共同作用。从“完善与经济管理活动需求相适应的村集体组织治理制度”“增强用地权人主体意识，深度‘嵌入开发活动实施合作监督”“增强开发风险意识，多方面多环节避险”“多策略多手段突破项目开发困境”“用好制度政策，保驾护航三产地开发”共五方面探讨性地提出村集体如何走出三产地开发困境，重建产业地回归理性开发，最终实现村集体与企业利益双赢。

关键词：安置留用地；产业地开发；组织治理；困境；风险；主体意识

乡村振兴，农民富裕是根本。围绕着乡村振兴“产业兴旺、农民富裕”之内涵， 广大“三农”工作者一直在不懈探索产业振兴道路，挖掘农民增收途径，发展集体经济，让农民分享集体经济发展带来的红利。农村集体经济组织（后简称“村集体”）发展经济，离不开自身资产资源的要素基础。城镇化背景下土地资源日渐减少的村集体，土地被国家征用后的失地农民集体，已脱离土地生产经营，集体经济发展高度依赖因土地被征用后获得的产业安置用地资源，其经济收入则形成集体经济来源的主要支撑。随着城市的发展，开发产业安置用地资源对于保障村集体经济组织的长远生计发挥了重要作用，但由于多方面原因，部分安置留用地得不到合理开发，或开发进程长期停滞，造成村集体经济增收困难、农民利益受损。对产业地不合理开发之硬伤，“望、闻、问、切”寻“方”研究解决村集体经济增收保障村民生活长久之计、保护企业合法开发权利与解决政府民生之忧，是政府、村集体、企业三者共同面临的重要经济课题。

本文以南宁市A街道失地农民集体经济开发为例，分析其产业地开发利用存在的问题，从引导村集体充分发挥经营主体的内在动能为视角，探讨性地提出建议，希望为村集体探索走出产业地开发困境提供更多的实践思路。

一、土地资源及现状

（一）土地资源

在20世纪90年代末，随着国家高新产业开发区建设需要，政府规模征用农村集体土地，各村集体土地慢慢减少至少量或无农业地。按照当地农村集体土地征收补偿安置政策中关于拓宽农民安置途径的规定，政府安排给村集体产业安置留用地，每个村民获得安排1次产业地，人均不超过40平方米指标。

关于产业安置留用地用途，政府提出了 “可以在符合城乡规划的前提下，发展第二、第三产业，或者以建设用地使用权入股、联营等形式创办企业，禁止用于商品住宅开发”的政策要求，当地村民习惯称之为三产地。村集体开发三产地，有的选择将土地出租，有的選择土地合作开发，以此实现产业地的经济价值，增加村集体经济收入，最终完成集体内部村民分红。

（二）产业地开发现状

村集体依靠开发产业地取得收入，收入渠道单一，集体收入主要用于村民分配，留存集体资金积累少，无足够资金自主开发利用三产地。因此转让产业地使用权或以土地使用权作价入股合作建房的开发模式，是众多村集体不二之选。土地出租模式，以土地使用权出租，每年获取固定的土地租金收入，租期多在40年以下。土地合作开发模式（又叫合作开发建房、联合开发建房），村集体以土地使用权入股合作，合作企业负责出资建设房子，按合同约定村民人均获得60m2面积的房产，村集体获得几百平方米或更多的经营性物业单位，余下物业单位由合作企业使用支配，合作期多在40～70年不等。截至2022年末，A街道村集体共有安置产业地210宗，其中已开发的有169宗，占比80%；未开发的有41宗，占比20%。

二、产业地开发问题的根源

（一）村集体缺少产业地开发经验，招商能力不高，缔约水平不足

首先，村集体选择合作企业，往往仅从经济利益额回报方面去选择企业，忽视了通过实地考察对方成功项目或其他渠道去鉴别合作企业的资质与规模实力，给一些空壳企业投机的机会，拿到土地后伺机倒腾地皮获利，没有诚意开发，往往临近建设期或期满后，土地还是闲置未开工。

其次，村集体在签订土地开发合同时缺少开发风险意识，未针对合作企业就合法合规开发的前置条件做条款约定，如合同中缺少“房子不能对外销售”等约定，以致发现企业违规出售房产时无法制约企业；又如村集体债权管理意识薄弱，在合作企业因自身原因提出转让产业地项目给第三人时，村集体往往没有主动对第三人判断评估其资质与实力，被动接受安排签署转让项目三方合同，复杂化本集体债务人结构，加大了后续开发风险的不确定性。

最后，大部分产业地的原有土地类型，须依法办理农用地转用报批及供地手续，其过程涉及审批程序复杂、收费高，村民既不懂办证又怕无力负担高额土地费用，因此在缔约中仅约定配合开发商办理用地和项目所有手续。开发商往往仅办理用地手续就开建，甚至未开工就敢凭着一张土地总平图对外销售房子。而村集体实在不懂用地报批、项目报建的政策要求，自然无法早期介入及阻止开发商违规行为，风险进一步蔓延。

（二）合作企业违规开发带来风险

1. 政策风险。按产业安置留用地相关政策，三产地上合作建房，限于村集体及其成员享有房产权利，不能对外出售；另外按合同约定由合作企业自持的房产物业也不能包装成“商品房”对外出售。合作企业为了获取更多利益，违规将在建项目包装成“商品房”对外出售。受到政府部门制止后，合作企业继续开发意愿动摇，甚至跑路，项目长期停工。村民应得安置房产落空，外来购房者“钱房两空”，各种社会稳定事件频发。另外，受村民对产业地开发回报方式的偏好所影响，相比于固定每年租金分红，多数村民更偏好获取分配一次性安置房产，刺激了合作企业倾向于开发小三产房。

2. 建设风险。为了追求更多利益，合作企业罔顾项目工程原有设计与规划方案，违法超容扩建、加建，建筑安全隐患大。三产地开发有20余年，在2019年前少有政府层面关于产业用地开发利用相应制度和监管措施，加上监管力量薄弱，不容易早期发现与介入。一经发现，在建工程往往已进入主体建设后期，企业投入了大量的建设资金，企业往往不配合政府落实整改要求，导致工程长期陷入停摆状态。

（三）受制于三产地土地用途的开发局限

因政策受限三产地不能开发普通商品房，地块分散且面积多“迷你”（近92%的三产地用地面积在15亩以下），难以吸引到国企或有大实力民企，只能引进实力一般小企业，也意味着其带来的合作开发风险相对大些。

（四）受房地产市场收紧下行的影响

房地产业受“房住不炒”“三条红线”等政策调控收紧下行，房价持续下跌，居民购房意愿下降，市场交易低迷。外部市场的低迷波及了村集体产业用地经济，无论是合作企业融资筹措建设资金，或是出租经营房产物业，都面临着更多的市场困难。

（五）新冠疫情对村集体经济的影响

新冠疫情下实施管控区、封控区、全员核酸等措施，限制了外来人员流入，也限制了物流业、旅游文化娱乐业内市场主体正常营业，本地村（居）民谨慎选择刚需性消费，这对于产业地开发为饭店、宾馆、写字楼、影城一类的村集体冲击较大，经营惨淡；开发项目为加油站、菜市、汽车销售的村集体则影响较少。

三、突破开发困境的思路与对策

进入2023年，随着新冠疫情管控逐步放开，各行业加快复苏，房地产市场回暖，居民消费升温，关乎村集体产业地开发利用的政策制度也在不断完善。村集体应抓住契机，树立信心，转变经营思维，多策略解决开发问题，多手段突破项目停工烂尾的困境。

（一）完善与经济管理活动需求相适应的村集体组织治理制度

三产地开发，是村集体参与市场经济活动的全新领域，对村集体组织治理、经济管理手段提出了更高要求，在市场风险与强“招商”稳“开发”的考量下，迫切需要农民要转型（新型职业农民），制度要适应（经营管理）。村集体（如村民委员会、村民小组）其组织治理的制度基础“村规民约”，早在十几年前订立，在土地承包管理、宅基地分配、“一事一议”形成、成员身份确认等集体自治范畴内发挥了积极作用。随着村集体由传统农业生产经营转向发展产业地经济后，原有村规民约已不能满足村集体三产地开发管理需求，如村民集体意识的薄弱和村集体治理规约中缺少监督性、约束性的内容，在外难以抗衡强势企业甚至被企业牵制共同对抗政府监管工作，在内难以约束集体代表人为一己私利在合作纠纷中偏袒维护企业而损害集体利益。因此发展完善《村规民约》，补充与发展为解决集体开发经济矛盾相适应的规约内容，保持村集体组织治理制度的活性，有助于稳定集体内部信任，有利于解决产业地开发活动中的实际矛盾。以服务集体经济活动为导向，结合当前村集体组织治理难题，如存在集体代表人权利缺少制约、代表人不作为、民主集中意见难以形成等问题，有针对性地调整《村规民约》，使之不断契合村集体经济管理中经济理念塑造和能力建设的内在需求。

首先，制约集体代表人、其他特定人员的权限和行为。一是明确集体代表人的代表权限和给付报酬、奖励条件。二是约定集体代表人及其家属不得与合作企业发生合伙关系、借贷关系、合作关系等不利于村集体的行为；约定集体代表人违反约定或怠于行使代表人责任给村集体造成重大损失的经济赔偿责任及补救措施。三是约定为保证民主表决有效集中，明确村民在表决中的具体回避情形，如村民受聘为合作企业员工的，不能参加与合作企业有关的表决事项；村民作为村集体资产资源项目竞标人的也不能参加相关承包方案的表决等。

其次，明确村务监督代表的监督工作和要求，基于维护村集体利益延伸性地授予村务监督代表在特定情形下負有组织村民会议、代为村集体提起诉讼的权限。

最后，完善特定情形下村民会议的召集约定（特定情形，指村集体面临诉讼等不利情形）。如集体代表人不能召集的，由村务监督代表负责召集；村务监督代表不能召集的，占一定比例的成年村民可以发起召集村民会议。

（二）增强用地权人主体意识，深度“嵌入”开发活动实施合作监督

村集体片面追求产业地开发经济产生价值量的多少，缺失经济经营风控思维，常常相信企业的各种利益承诺以及企业“全权负责、能搞定一切”类似论调，成就了企业在产业地开发中处于主导缔约、主导开发的强势地位。从合同缔约，从村集体在今后合作中对话、抗衡企业方面处于劣势已是不争事实。为建立合作关系平等主体地位，有效维护产业地开发利益，村集体应增强用地权人主体意识，提高风险觉悟，深度“嵌入”产业地开发活动实施合作监督。

首先，选择合作企业之际，村集体不但要考量在产业地开发中获取的经济利益价值，还要判断在达成利益价值目的下是否已经具备实施经济开发活动必需的基础条件，如企业开发资质、资金实力、开发模式是否具有合规合法性等，综合考量后选择合格的合作企业。

其次，在产业地报批工程报建环节，村集体多是在合同中约定配合企业办理用地报批工程报建手续。其中，村集体不仅配合企业办理，还要督促企业办理全部手续。相关权利证书，应明确由用地权人即村集体保管。对于已办妥的产业地相关权利证书，村集体应及时向合作企业索回，避免合作企业违规抵押土地权证进行融资而引发相关风险。另外，村集体作为用地权人，应谨慎对待授权企业将产业地使用权流转他人的做法，避免复杂化村集体的合作人关系，规避由此带来更多的不确定性开发风险。

最后，在产业地开发中，村集体对企业进行合作监督，并非对企业合法开发活动的干涉干扰，而是村集体作为合同当事人为保障自身权益行使的必要手段，在发现因企业开发行为可能引起或已经造成集体经济利益受损的不利情形下，能够及时对话、制约企业，这也是村集体作为用地权人基于保障合同权益目的下在合同履行中应有的主体意识正常表达与运用。

（三）增强开发风险意识，多方面多环节避险

1. 坚持收益和风险相匹配原则。合理确定产业地开发预期价值，谨慎评估开发风险，是降低开发风险的前提。村集体应在“双赢”基础上坚持稳健开发及经济利益可持续的开发目标，不追求短期利益最大化，综合考量风险水平，择优选取开发方案。法律有规定，超过20年的租赁合同不受法律保护。如村集体在权衡超20年合同租赁期的开发方案时，不但要考虑预期带来的经济价值，还要衡量超期后合同履行不受法律保护的风险。又如合作建房模式下，村集体仅以产业地使用权作价入股，合作企业完全承担建设资金并负责建设。村集体要谨慎考量合作人的实力风险，除了考虑集体预期获得的房产物业总量（价值），更要判断对方是否具有开发资质相匹配的资金实力、融资能力等。

2. 在缔约中完善合同风险管控条款的约定，是降低开发风险的重要保障。以往产业地合作开发，村集体把土地交付给合作企业，企业负责办理用地报批项目报建并组织建设，村集体全程没有参与也没有监督。在合作企业无力支付工程债务或退还外部人员购房款等不利情况下，作为合作关系的村集体可能陷入共同负担债务的风险。因此合同缔约中需要完善相应风险管控条款。

一是约定项目必须办理用地报批项目报建手续后方能施工及违约对应责任。二是约定合作企业不能以合作建房（或其他方式）将在建房产出售给外部个人（或企业）及违约对应责任。三是约定按照项目工程原有设计与规划方案建设，及违规超容扩建、加建等相应违约责任。四是为保障产业地项目整个商业经营环境稳定，约定合作企业自持房产部分的最低自持年限及违约对应责任。五是约定项目经综合竣工验收合格后方能交付给村集体及违约对应责任。六是约定合作企业要转让开发项目，或转让超期未完工项目的，须经村集体同意后才能转让，但不能免除对应违约责任（如超期建设违约责任）。

合同履行中，村集体要对开发过程实施合作监督，直面问题、挖掘风险，争取早发现早介入，并主动配合政府部门监管工作。

3. 谨慎对待合作建房模式下利益兑现方案。该模式下，合作企业往往抛出村民可自由选择“要钱”“要房”两种利益兑现方案。“要钱”指建设开始时就拿到了收益，“要房”指待项目竣工交付后才能分配房产。开发合同履行中，不能完全避免项目烂尾或其他村集体利益重大受损的风险，村集体有可能走司法途径维护合同利益。如果在村集体内部未形成法定条件下的多数集中意见，就难以走司法途径维权。现实中 “要钱”的且已兑现了的村民往往不关心开发纠纷，不支持“要房”村民打官司解决问题。因此村集体应谨慎主导村民采取同一种利益兑现方案。

（四）多策略多手段突破项目开发困境

产业地项目开发中止或烂尾， 村集体像以往“等”合作人自救、 “靠”合作人整改复工，很难实现。村集体应转变思维，增强 “利益止损”意识，主动出击，尝试运用债务重组、和解等策略，积极化解合作分歧，撬动开发项目继续运转。尤其是涉及诉讼多年的，或涉及多方债权债务纠纷的产业地烂尾工程，在司法判决后存在无法执行的困难下，村集体应积极主动“对话”合作企业、建设单位等全开发链中相关利益人，运用债权变投资、减让债务等手段，重新平衡和分配各方利益，努力推动产业地恢复开发。这个过程，村集体应寻求律师专业服务，尤其是具有经济、融资、破产重组等方面专长的律师团队服务。

（五）用好制度政策，保驾护航三产地开发

目前就安置留用地开发利用的指导管理、安置留用地进入建设用地二级市场平台公开转让，当地政府出台了相应制度政策，从开发源头及贯穿全开发过程进行制度设计，是遏制产业地乱开发、促进有序开发的治本之策，其意义重大、实践性强。对于尚未开发建设的产业地，或解除原合同后重新开发的产业地，在政府制度政策的导向下，将迎来规范良好的开发前景。

如青秀区南湖街道三屋园艺场在3年前主动寻求某国企公司建立开发合作，在青秀区政府指导下，2023年2月成功地把1宗约47亩安置留用地通过南宁市土地二级市场交易平台公开转让给国企公司，以安置合作、建设合作关系开发产业地，建立了村集体在政府指导与助推下通过市场化配置方式实现产业地规范开发的成功路径。三屋园艺场47亩安置留用地入市，是南宁农村集体经营性建设用地入市改革工作中首例实践，正确表达了产业地开发中如何实现村集体、企业双方利益共赢的实践路径，为引领示范带动农村产业地开发市场规范与良性发展发挥了关键作用。

农村集体产业用地开发，选择政府制度导向下的开发方向與模式，走农村集体经营性建设用地入市途径，是有效实现村集体与企业两者利益诉求的正确出路。因此村集体应遵循政府制度政策，主动将产业地开发活动完整置于制度政策框架内实施。首先，村集体主动申请报批开发用地，在城区政府指导下拟定安置方案、安置物业的建设要求、安置合作协议书和建设合作协议书并公告。其次村集体摒弃以往“由企业上门主导开发缔约”的做法，在城区政府指导下通过公开方式选定合作方，为产业地合规开发“起好步”。再者村集体把贯穿产业地开发的整个过程纳入村集体、政府、合作人在内的三方履约监管协议中，在项目立项、规划、用地、建设、销售等全环节，接受城区政府指导与监督，最大程度地降低开发风险，早日实现产业地经济价值。

四、结语

基于村集体作为农业农村事业活动的实践主体之视角，在村集体产业地开发实践样态基础上研究村集体突破产业地开发困境的思路与对策，是对当前“三农”课题重要实践的积极回应。重塑安置留用地良好开发业态，实现产业地开发经济价值，功在当代，惠及后代。村集体作为产业地所有人，应树立经济长远发展的理念，以时不我待之紧迫，运用多策略多手段突破开发难题、解决开发问题，推动集体产业地开发经济向好转变、向稳发展，保障村民收入持续增长，不断增加村民的幸福感与获得感。

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（作者单位：南宁市西乡塘区心圩街道办事处）