杨悦

摘   要：随着经济发展越来越快速，生态环境问题已成为世界各国关注的重点问题，因此开展切实有效的生态环境治理成为各国的重要议题。我国的京津冀地区雾霾频发，而解决这三地的大气污染问题需要三地政府共同协作。因此从政府协作出发，以京津冀大气污染治理为案例，研究政府协作解决问题的路径以及协作方式，为今后加强政府协作、解决公共卫生问题提供参考。

关键词：政府协作；大气污染；京津冀；协同治理

中图分类号：X32；D035    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）10-0062-04

引言

随着城市经济的快速发展，生态环境问题已经成为各国关注的重点问题，而开展切实有效的生态环境治理也就成为各国的重要议题。气候治理是生态环境治理的一大难点。我国产业转型升级以前，第二产业在我国占据比重较大，第二产业带来的资源短缺、大气污染等问题频发。解决大气污染治理问题离不开政府制定相關政策，同样也离不开各级政府的协同治理。近10年来，我国学者对于政府协作和大气污染治理进行实证研究分析，现有的理论成果多从政府协作路径、政府协作机制等角度进行了研究。本文使用CiteSpace对我国近10年来的大气污染治理研究趋向进行可视化图谱分析，为我国政府协同大气污染治理提供借鉴。

一、政府协作界定

政府协作可以表现为府际关系，即不同层级以及同一层级的政府之间的关系。府际关系分为纵向府际关系和横向府际关系两个层级。纵向府际关系是指中央政府和省级政府之间的关系，横向府际关系是指不同省级政府的关系。从京津冀大气治理角度来看，横向府际关系主要表现为北京、天津以及河北三地的政府协同治理。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

数据选取中国知网CNKI相关数据，将“主题”设置成为“大气污染治理”，将主题勾选为“大气污染治理”、“协同治理”、“联防联控”、“京津冀协同发展”，时间为2012—2021年。最终去掉不相关文献，样本数量为479篇。

（二）研究方法

本文采用CiteSpace软件对作者以及关键词进行分析。该软件是一款用于呈现某一学术领域趋势和动态的文献计量和可视化软件。本文主要使用了文献共被引、作者共被引、作者共现以及关键词共现。

三、关于府际关系和大气治理研究文献分析

（一）作者合作网络图分析

使用CiteSpace软件对相关文献的作者进行分析，时间切片设置为1，节点类型选择“Author”，得到作者共现图（见图1）。图1中一共有198个节点、71条连线，密度为0.003 6。该密度很低，说明作者之间合作发文不紧密。

普莱斯定律是衡量各个学科领域文献作者的分布规律，根据普莱斯定律公式计算出N为3.5，因此发文四篇以上为核心作者。根据作者合作网络图分析，其中柴发合发文量最高，共发表22篇文章，胥爱珍发表20篇文章，刘明通发表11篇文章，吕望舒、原倩、刘晓星和刘彤发表文献各10篇，宫正宇等17人都发表了4篇以上，总体特征为分散。

根据以上分析来看，该领域的核心作者数量很多，说明有大量的作者都非常关注大气治理以及政府协作方面的问题。该领域发文数量最多的是柴发合，曾发表大气污染治理的必由之路是区域间联防联控的观点，主张解决大气污染问题一定要依靠各区域之间的政府协同治理[1]。总体来看，不同研究群体之间的合作较少，在大气治理与府际关系方面虽然有大量作者去研究分析，但是作者与作者之间的交流并不紧密，处于一种相对独立研究的状态，缺少联系和沟通。

（二）关键词共现分析

本文使用CiteSpace软件，提取2012—2021年大气治理相关文献的关键词进行分析，时间切片设置为1，进行关键词共现。为突出热点关键词，将频次限制和阈值进行设置。将阈值设置为10，得到关键词共现图谱，该图谱共有117个节点、118条连线，密度为0.174。图2为关键词共现图谱。从图2可以发现，“京津冀”“联防联控”“大气污染”以及“协同治理”的关键词节点较大，说明在2012—2021年这10年里，对这些关键词的研究程度较高，也说明相关学者对于京津冀协同治理大气污染相关主题关注度较高，发文量较多。图2显示，“地方政府”“府际合作”“区域协同”以及“政府协作”的字体较大，说明学者对于区域政府合作治理关注度较高。

四、政府协作治理机制

大气污染是一种流动性很强的污染形式，污染物质不会固定在一个区域内不动，会随着空气的流动而传向周围地区，从而对周围地区的空气质量造成一定的污染。因此，一个地区发生大气污染势必会影响其周围地区的空气质量，造成周围地区的大气污染。所以，大气污染具有准公共物品性质，其性质决定了跨区域的大气污染治理需要多方参与协作治理[2]。京津冀地区之间的府际关系以及我国特有的中央统一领导优势等条件，为京津冀地区大气污染协同治理提供了重要的先决条件。在京津冀大气污染协同治理实践中，中央的顶层设计和制度安排得到了京津冀地区内各地方政府的积极响应[3]。

但是，京津冀大气污染治理工作除了要依靠中央政府制定相关政策外，更重要的是要依靠地方政府开展协作治理工作。京、津、冀三个地区经济发展程度、产业布局和城市布局都有一定差异，不能只依靠顶层设计，三地政府的协同治理工作要因地制宜、因时制宜。政府协作治理机制的内容有以下方面。

（一）立法机制

政府在开展一项工作之前首先要先出台相应的地方性法律法规，规范政府的行为。各区域政府要通过立法协作机制为跨区域的行政执法提供相关法律依据，有了法律作为保障，各地区的执法人员可以更便捷地开展污染防治的执法工作，在遇到违反污染防治法律的行为时，可以依照法律进行惩罚，这样有利于更好开展协同治理工作，是对协同治理的一种强有力的保障。

（二）政府治理体制

政府治理体制是保证污染防治工作顺利开展的重要手段。开展工作时要明确，各地政府的治理体制应当包括组织体系、制度体系、运行体系以及评价体系。首先要成立三个地区协同治理部门，从地区经济发展以及地理环境等不同点出发，因地制宜进行管理，统筹三个地区的大气污染防治工作。还可以成立相关专家小组，定期召集有关专家针对大气污染问题讨论对策，以及研究做好预防工作部署。

做好跨区域地方政府协作治理的制度体系建设。制定好各级政府需要遵守的制度规范准则，落实好相关政策法规，对各级政府协同治理工作做好管理与监督。针对大气污染协同治理制定工作管理条例，规范工作人员工作。定期对有关工作人员进行相关知识培训。

提高大气污染协同治理的工作效率，做好运行体系管理。针对三个地区不同的工作方式，尽可能提高运行效率，加大对出台的相关政策的执行速度和力度，成立专门的部门对运行体系进行管理和监督。

各级政府构建起评价评估体系。京津冀地区出台关于大气污染治理工作的相关政策后，各区域政府对于该政策在不同地区运行的可行性进行相关预测与分析，讨论该政策在不同地区是否适宜开展，以及开展过程中可能会遇到的阻碍问题，以确保工作的顺利开展。

（三）社会力量参与机制

社会力量参与在很大程度上影响政府协同治理的工作效能和现代化水平。京津冀大气污染治理中，人民群众是雾霾治理的重要力量。在京津冀开展大气污染协同治理时期，各地区政府积极鼓励大众参与治理，鼓励群众建言献策，鼓励三地政府联合开展一系列关于治理京津冀地区大气污染的相关活动。此外，还要鼓励党员发挥先锋模范作用，带头绿色出行，减少碳排放量；以及鼓励在城市建设中进行大量绿化，以解决雾霾问题。

五、问题及对策

（一）存在问题

1.缺乏三地协同的法律保障

目前京津冀大气污染治理尚未形成统一完备的法律制度。就法律制度而言，京津冀三个地区都按照中央的部署制定了自己区域内的《大气污染防治条例》[4]。但是，三个地区都是根据自身主体的各项条件以及利益和时间等方面来制定的，三个地区并没有统一的法律制度，在执法和司法环节并没有统一，相关的规定也没有做到真正的统一。大气污染仅仅依靠政府运作的方式并不能得到很好的治理，还需要三地形成统一完备的法律制度作为保障手段。

2.三个地区存在“信息孤岛”困境

“孤岛现象”是指政府机构在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态[5]。目前京津冀三个地区的政府协作存在“信息孤岛”的现象，三地政府与部门的网络相互独立，并没有整合在一起。虽然三地已经形成信息共享平台，但是平台上的相关信息更新时效慢，并没有做到实时更新，以至于各种违法行为的信息没有及时披露，在三地政府部门的网站上也找不到最新的信息共享。京津冀三地的污染情况虽然持续在向中央汇报，但是关于三地的数据共享存在缺乏现象。

3.参与主体多元性不强

虽然大气治理问题需要依靠三地政府加强协作，但是协同治理的组织要有多元性。目前京津冀地区大气污染治理主要依靠政府运作，各地区的各企业、各行业以及其他民间组织参与度不高，没有形成三地统一的大气污染治理的协同组织。北京、天津以及河北三地行业组织多且复杂。北京市作为我国的首都，不论是人才、经济还是政治资源都十分丰富；天津市是直辖市，且距离首都较近，经济发展好且高校众多、人才济济；河北省雖然与两市相比差距较大，但是近些年承接了从北京地区转移的第二产业，经济条件逐渐有后来者居上之势。在以上条件加持下，大气污染治理更加需要各地区的企业、行业加入进来，从源头上治理大气污染。

（二）对策建议

1.建立三地协同法律保障制度

京津冀三地应该在贯彻中央政策的基础上，本着价值导向和共同利益原则制定三地协同的法律制度，通过协同解决立法、执法存在的不一致问题。首先，三地政府联合签订立法协同协议，根据三地经济、环境等的差异性，建立立法协同机制，为跨区域实现大气污染治理提供立法基础。其次，针对三地的大气污染治理问题制定有关条例。要制定区域性的有关条例，就不能仅仅针对一个地区，三地政府应该在协商一致的基础上进行协同制定，做到三地统一，整体性跨区域治理京津冀大气污染问题。最后，执法协同是建立法律保障机制的关键。京津冀三地应当建立执法协同机制，对于违反大气污染治理法律条例的组织或者个人，做到三个地区惩罚措施和力度相一致，避免碎片化的执法行为，做到跨区域执法的一致性和协同性[6]。

2.建立京津冀大气污染数据共享机制

目前京、津、冀三个地区都存在“信息孤岛”现象，解决碎片化问题需要整合各个部门，建立大气污染数据共享平台，将整合到的污染数据、违法行为数据等有关数据进行平台共享，让三地政府以及民众都能随时了解到有关数据信息。在对有关数据进行统计时，各部门做到协同工作和分工合作，这样能避免人力资源以及其他资源的过度使用。除此之外，还应该落实到成立监测小组，专门对数据进行监测，确保数据的时效性，更好为大气污染治理提供具备准确性、时效性、真实性的数据共享平台。

3.加强多元主体的参与性

京津冀大气污染治理不能只依靠顶层设计，主体参与性也是治理问题的关键。加强构建多元主体参与机制，是解决大气污染问题的重要手段。首先，可以建立公民建言献策的平台制度，鼓励人民对于三地大气污染治理建言献策。人民是自己利益的主体，只有人民真正参与到大气污染治理过程中，才真正能做到政策的落实。其次，各个企业和组织也要参与其中，建立多元主体参与机制，鼓励相关企业加入到污染治理小组中，从社会利益和企业利益双方出发，找到平衡机制。

六、结束语

本研究使用CiteSpace文献计量软件，对近10年来的大气污染治理与府际关系进行整理，得出了大气污染治理问题离不开政府协同治理机制。大气污染不是仅仅依靠一个地区和单纯的顶层设计就能治理成功的，而是需要多方参与以及三地政府协同治理，只有各个主体全部参与到大气污染治理的过程中才能解决这个问题。在京津冀协同发展战略深入实施的大背景下，未来京津冀区域政府间大气污染治理协同创新将更多地与雄安新区的发展、非首都功能疏解等紧密结合起来。区域大气污染协同治理的路径选择是一个不断整合、创新、改进的建构过程，我们还需要对此不断加以改进和探索，不断加强政府协作，从而不但达到本区域治理国标，而且为解决我国其他跨区域性的公共卫生问题提供参考经验。

参考文献：

[1]   彭双红.国家治理体系与治理能力现代化财政转向研究：基于府际关系视角[J].财会通讯，2021（16）：160-164.

[2]   柴发合.区域联防联控是大气污染治理的必由之路[N].光明日报，2014-09-25（11）.

[3]   王庆怡.跨区域大气污染治理中地方政府协作研究[J].世纪桥，2019（2）：73-74.

[4]   李珒，包晓斌.京津冀地区大气污染协同治理的实践困境及其破解路径[J].改革，2021（2）：146-155.

[5]   李燕凌，康爱彬，张金桐.京津冀大气污染治理政府协作路径研究[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2016，39（4）.

[6]   贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79，220-221.

[7]   赵新峰，袁宗威.京津冀区域大气污染协同治理的困境及路径选择[J].城市发展研究，2019，26（5）：94-101.

Research on Government Collaboration and Air Pollution Control

— A Case Study on Air Pollution Control in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yang Yue

（Shanghai Engineering University， Shanghai 201620）

Abstract： With the rapid economic development， smog frequently occurs in the Beijing-Tianjin-Hebei region， and solving the air pollution problem in these three regions requires the cooperation of the governments of the three regions. Starting from government cooperation， taking Beijing-Tianjin-Hebei air pollution control as a case study， the path and cooperation method of government cooperation to solve problems are studied， which provides a reference for strengthening government cooperation to solve public health problems in the future.

Key words： government cooperation; air pollution; Beijing-Tianjin-Hebei; collaborative governance

[責任编辑   柯   黎]