李强 王安全

摘   要：“双减”政策实施下，校外培训面临着的存在之惑、价值之疑、发展之困以及转型之难的现实拷问一直未能澄清。校外培训机构遵从教育法律进行规范化办学，指向学生个体身心全面发展，充当家校社协同育人排头兵，恪守学科分类治理准则才是良性发展的生存之道。在澄清校外培训困惑基础之上，建议要规范校外培训监督管理制度，以多方参与强化校外教育监管共治；强化校外培训育人主体责任，以多元化评价引领校外教育内涵式发展；建立校外培训服务保障体系，以家校社协同合作构建良性生态；遵从科学化分类管理制度，以完善校外培训机构的分流及退出机制。

关键词：“双减”政策；校外培训；培训治理

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）。1 国家实施“双减”是为了减轻学生过重学业负担，释放学生成长自由，从而达到重塑基础教育良好生态、促进学生全面健康成长的目的。在中央“双减”政策布局下，虽然前期校外培训2 治理已取得阶段性成效，但学科培训隐形变异、非学科类培训缺乏规范等问题依然存在。3 尤其是在學历化考试筛选和分流的背景下，“堵塞式”“一刀切”的关停整顿似乎并未杜绝校外培训机构变异遁形。主要原因在于，“双减”政策压力导致校外培训市场治理过于急功近利，并未从校外教育功能属性去真正审视校外培训是否在发挥育人价值。只有进一步澄清校外培训是否具有育人价值，才能彻底消解社会各界对于校外培训治理的现实疑虑，才能真正迎合“双减”治理的本质。

一、“双减”政策下校外培训治理困惑

1.存在之惑：“双减”落地后，校外培训是否具有法律支撑

教育作为一种培养人的活动，势必受到教育法律规范和调整。4 自“双减”政策出台之后，校外培训机构打着教育启智的“幌子”趁机进行商业资本输出，其培训盈利的商业本质被披露殆尽，遭到社会各界一片讨伐。然而，作为社会民办教育的一部分，校外培训并非没有存在的教育价值，毕竟非学科类校外培训在启智、强体、崇美和尚劳等方面还是发挥了其应有的教育价值。客观来讲，非学科类校外培训对于学生的全面成长来说，弥补了学校教育的空缺和不足。但讨论校外培训是否具有法律支撑不能仅凭感性判断，舆论评议也只是引发一种广泛的社会舆情关注，而追寻法律依托才是维护社会公平正义的良好体现。《民办教育促进法》第65条将“其他民办教育机构”都统归属于民办学校范畴，这也就是说，校外培训机构在法律上仍属于社会民办教育的一部分，但《民办教育促进法》只是针对学历性全日制民办学校，并未对于校外培训机构进行明确细致的规定。所以说，国家法律条文对于校外培训机构的模糊规定似乎就给了校外培训机构生存的缝隙，也让校外培训机构得以找到法律上生存的盲点。

2.价值之疑：学校教育外，校外培训能否发挥育人价值

《辞海》把“学校”界定为有组织、有计划进行系统教育的机构。学校的出现让教育从非形式化到形式化，从非实体化到实体化，发生了质的改变。自此，教育活动的开展有了固定和规范化的活动场所，学校成为教育的主阵地，学校教育就被视为学历教育的主要形式。然而，教育事业发展不是一蹴而就的，教育作为一种系统性工程，需要家庭、学校和社会多方合力才能促成。校外培训机构正是在社会教育背景下，打着“抢分秘籍”“秒出答案”“快速提分”等口号，诱发了大量学生和家长在应试教育背景下对于分数的渴求。

学校教育的出发点和落脚点永远是学生，始终是为了实现人的自由而全面的发展，实现个体人格的完善。1 这就引发我们反思，校外培训充当学校教育之外的一种学科辅导形式，其在实现营利本质的同时，因缺乏专业化师资和规范化课程计划，是否能真正发挥育人价值，而不只是作为教会学生答题技巧和提升学科分数的应考工具。

3.发展之困：应试教育下，校外培训何以保证教育质量

教育质量通常是指具有高于普通教育的品质，达成教育目标的程度或规范标准的一种特性。2 自然，实现基础教育的高质量发展更是学校和校外教育机构从事教育活动所追求的本质目标。但在当下教育评价机制之下，学生家长把提高分数当作校外培训机构教育水平的唯一权衡标准。但校外培训机构在开展课外补习中，是否具备教育质量所要达成的一种既定规范性标准就值得我们进一步深思。首先，校外培训机构多为私人营利性机构，对于培训场所、专业培训师资以及课程设置大都没有规范化设定，导致校外辅导机构师资良莠不齐，甚至很多机构雇用在校大学生充当培训的专任教师。其次，校外培训机构的商业运营本质是多方利益合谋来实现其利益最大化，借用中小学教学名师和大学教授名头来充当金字招牌，教育管理部门参股充当背后保护伞，甚至通过掌握考试题、内部择校指标等特殊途径笼络生源等。3 最后，我们来反观校外培训机构的教育质量，学生看似通过“题海战术”习得一定的做题技巧，但长期就会形成一种看待问题的思维定式，很难擦出创新思维的火花，校外培训机构更难以实现其标榜的育人价值。

4.转型之难：市场监管下，校外培训发展如何面临选择

“双减”政策的出台，让校外培训市场监管与治理一度备受关注，校外培训更是遭遇着市场培训政策发展的不确定性乃至生死存亡的命运抉择。在“双减”政策培训治理环境下，虽然校外培训机构学科类培训机构骤减，但并不意味着中小学生对于辅导补习的实际需求就会减少。正是由于教育考试制度具有较强的筛选功能，特别是高考和中考承担着较强的选拔与分流功能，中小学生的课外补习需求将会长期存在。4 在学校教育的竞争背景下，家长也不会因“双减”的实施而降低对孩子的期许。“不输在起跑线上”的理念只会将家长推向校外培训。正是抓住了广大学生家长的焦虑心理，学科类培训组织虽然在数量上出现骤减，但“部分学科类机构‘化整为零或‘改头换面违规开展补习的现象时有发生；一些在职中小学教师私下进行有偿家教的行为屡禁不止”。5 尤其是在疫情影响下，各类教育培训组织变革培训形式，以“线上售课”“私人家教”等形式继续贩卖教育的“行当”，培训形式从“班级化”培训演化成“家教式”私人培训，培训场域从线下转移到线上。尽管校外培训监管和治理已经迫在眉睫，但校外辅导整治也不能简单“一刀切”，非学科类特长培训依然具有其存在的教育价值。那么，校外培训将如何把握学科辅导的边界，减轻学生学业负担，真正充当学校教育之外的育人利器，成为当下校外培训治理的最大困扰。

二、“双减”政策下校外培训治理澄清之法

1.寻根找据：遵从教育法律进行规范化办学是校外培训良性生存的前提保证

究其本质而言，法律是一种规则，是一种指引或规范公民、法人或其他组织行为的规则1，对于人们从事何种行动合理性边界问题具有一定规范作用。所以，关于校外培训机构是否具有存在合法性的讨论，要基于相关法律文本寻找事实依据，这才是校外培训得以良性生存的根本保证。按照2021年修订的《教育法》第26条，国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。由此可见，有了教育基本法的明确规定，校外培训机构存在的合法性就有了法律依据。但作为学校教育之外的教育组织形式，遵从教育法律基本要求进行规范化合理办学，才是校外培训良性生存的基本法则。尤其在“双减”政策出台之后，国家出台了一系列规章制度对校外培训如何规范化办学进行了较为细致的规定和要求。如2020年新修订的《未成年人保护法》第33条规定，校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育；《未成年人保护法》第38条规定，校外培训机构不得与学校、幼儿园合作为未成年人提供有偿课程辅导。尽管在当前校外培训市场大力整治和监管下，诸多学科类校外培训机构纷纷开始转向非学科类辅导，但需要说明的是，不管是学科还是非学科培训机构所从事的教育辅导服务，都要本着“立德树人”的教育初衷，严守教育法律界限，遵从法律基本条例，这才是实现良性生存的行为准则。

2.价值重申：指向学生个体身心全面发展是校外培训辅导育人的一剂良方

教育作为一种指向人的社会性活动，本质是围绕人而展开的知识内容传授、行为习惯习得和个体情感的养成。雅斯贝尔斯曾说，真正的教育绝不允许死记硬背，不奢望每个人都成为思想家，教育的过程是让受教育者在实践中自我练习、自我学习和成长。2 校外培训机构之所以被推到风口浪尖，主要原因在于大多校外培训机构并未真正践行教育“立德树人”的根本宗旨，其目的是赚取更多商业利益，而能否吸引学生的主要驱动就在于其是否有提升考试分数的成效。由于培训机构过度超前补习，进行“题海战术”，因而学生可以在短期内突击掌握应试答题技巧，考试分数能够得到一定提升。然而，过重的学习负担和做不完的作业非但没有让学生体会到学习带来的获得感与充实感，反而加剧了学生的厌学情绪和心理问题。实施“双减”就是为了重塑基础教育良好生态、促进学生全面发展健康成长，切实实现培养时代新人的教育目标。3 对于校外培训机构而言，选择从事教育组织活动，不应只是为了商业牟利。只有真正指向学生全面发展的培训组织形式才是维护社会教育公平、正义的体现，也才能更好地适应现代教育市场发展的需要。

3.实践探寻：充当家校社协同育人排头兵是校外培训提优增质的关键之法

“双减”政策实施让校外培训市场遭遇了一次“大洗盘”，大量学科类培训机构被关停，教育在回到以学校为主阵地的同时，学科类校外培训补习也转变为以学校为中心的课后服务类型。出于师资专业化水平、办学设施规范化以及培训内容良莠不齐的考虑，以学科辅导进行商业牟利的学科类校外培训，不管是注销整顿还是转向非学科辅导经营，无疑是经历一番“生死淬炼”。对于校外培训机构而言，并非只有从事学科培训才是唯一生存之道。回到“雙减”政策实施初衷，其本质是为了减轻学生学业压力，促进学生全面发展。在当前教育发展大变革之中，迫切需要社会、家庭和学校等多方合力协同培育时代新人。虽然学科类校外培训机构在师资专业化水平和教学资源保障上存在一定短板，但转向非学科素质类提质培优，却能在一定程度上弥补学校教育在音体美劳等方面的不足。2021年教育部出台的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，明确要求可适当引进非学科类校外培训机构参与课后服务。2022年2月，浙江省教育厅也发布《关于遴选非学科类校外培训机构参与学校课后服务工作的指导意见（征求意见稿）》，对校外培训机构参与学校课后服务工作的适用范围、遴选原则、日常管理等方面做出详细规定。1 由此可见，非学科校外培训参与学校课后教育已经是当前谋求家校社合作的必然趋势，对于校外培训机构来说，更是一次转型重生的发展契机。

4.现实厘定：恪守学科分类治理准则是校外培训转型发展的现实依存

学科与非学科培训具有营利性与公益性的区别。以政府主导的学校教育秉承“立德树人”的根本，体现出公益性，而校外培训机构从事学科辅导实现盈利，则违背了教育公平，也与教育的公益价值背道而驰。单从教育属性而言，校外培训作为一种非正式形态的教育活动，它在课程方面形成了与学校教育的较为相似的模式。2 校外培训的独特价值在于，能够满足学生个性化和差异化的学习需求，能够针对不同学业水平学生进行因材施教。但随着校外培训市场的无序管理，校外市场逐渐沦落为不法资本家逐利的“法外之地”，学生则变成榨取商业利润的牺牲品。因此，国家在实现“双减”政策的同时，成立了以规范义务教育校外培训治理的“校外教育培训监管司”，并出台了诸多关于学科类培训的相关教育行政规章制度。如《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》等文件都对校外培训机构在学科与非学科经营范围和培训要求进行了明确规定。可以说，“双减”政策的实施在减轻学生学业负担的同时，也消解了校外培训市场乱象对教育的裹挟与牵制，改变了校外培训机构转型发展的任务与命运。

三、“双减”政策下校外培训治理突围之策

1.规范校外培训监督管理制度，以多方参与强化校外教育监管共治

长时间以来，我国校外培训教育市场关涉多方利益集团，校外培训市场的乱象丛生及无序发展不仅加剧了学生学业负担，也扰乱了校外教育发展的良性生态。按照米歇尔·福柯（Michel Foucault）对于规训手段的阐释，纪律的实施必须有一种借助监视而实行强制的机制，才能诱发权力的效应。3

为此，一是发挥政府权力效应，合理规划校外培训监管责任机制。一方面，校外教育培训监管司要科学管控校外培训线上、线下审批的“入关口”。目前教育部对于现有线上社会类培训机构已经由备案改为审批，落实线上、线下审批制度更要细化校外培训教育机构注册经营的各项标准范围、资历和相关条件，在严控审批入关口的同时，还要对线上售课、培训进行定期备案监测。另一方面，要引入第三方监督与评估，实现培训市场的自治与共治。校外监管单纯依靠政府难免存在人力、物力等方面的不足，更需要依靠社会行业能动性地参与校外培训管理、监督与评估。支持校外培训依据第三方评估意见进行有效整改和规范，从而实现校外市场自治与共治的良性效果。

二是形成培训治理命运共同体，以多方合力参与校外培训教育监督与评价。之所以要多部门联合，是由于校外培训机构各个方面归口管理分属多个部门，校外培训机构面临多头管理的问题。4 尤其是疫情期间，在线教育的优势得到极大展现，校外培训机构也趁势依托网上会议平台对学科培训进行包装和伪装，使其更为隐蔽，加大了监管难度。从国外经验来看，目前日本已经建立了相对成熟的行业自律机制，由行业协会负责准入审批、培训机构认定、教学标准设置等重要事项。1 对于我国而言，可以充分发挥校外教育培训监管司的统筹作用，成立专班监督机构，联合家长委员会和钉钉、腾讯以及百度等互联网企业，形成“政府—家校—社会”为一体的网格化治理群组，明确各方主体责任，形成培训监管命运共同体。同时要发挥家校社各方利益相关者的能动作用，共同彰显协同育人的良好生态。

2.强化校外培训育人主体责任，以多元化评价引领校外培训内涵式发展

在校外培训市场监管良性整治下，校外培训机构必须实现内涵式变革。只有指向学生个体身心全面发展，才是校外培训得以维系的根本之策。

第一，要着力从校外培训硬件上夯实“底色”。通过国家政策相关要求大力优化基础设施建设，在配合学校教育的基础之上，合理规划校外课程设置结构比例，提升专任教师职后专业化发展和良好文化环境建设。第二，要在培训教学上融入“特色”。即使是非学科类教学培训，也要在教学组织形式、教师授课方式以及课程管理方式等方面考虑学生成长需求和身心发展特点，通过开发区域性乡土教材来丰富学生的整体感知。第三，要从校外培训内容服务上增添“亮色”。校外培训作为学校教育之外的一种非学科教育形式，要采取内生提质的方式，即开展校外培训服务要不拘泥于艺术特长学科科目辅导，更要将劳动教育、研学旅行和社会综合实践活动课程融合创新，突出育人实践导向，真正让学生学有所得、学有所乐。

3.建立校外培训服务保障体系，以家校社协同合作构建良性生态

校外培训本质属性是一种商业性质市场化活动形式，在教育市场角逐中始终存在着市场竞争。当实现“营转非”之后，学科类校外培训机构从“逐利性”转向“公益性”，其失去了利益驱动的发展动力和经费供给，就会陷入转型发展困局之中。

一方面，要加强对非营利性学科培训机构的政策保障力度。第一，要加强对于“营转非”非学科教育培训政策上的规划与指导，使相关机构在顺利完成“营转非”之后就具有与学校教育同等的公益性服务性质，在资源保障、师资队伍建设上，以及培訓方案、活动组织形式上，需要多方参与以助推机构公益效应的实现。对于因转型发展产生资金困难的机构要及时给予政策上优惠补贴，同时积极营造正确教育舆论，鼓励和引导社会团体参与非营利性学科办学发展建设。第二，要科学合理地指导校外培训机构转型发展规划实施，在转型期间要对其负责人和相关培训教师进行管理和教学培训，对于政府主导非营利性学科培训机构要纳入国家师资培训平台进行统一管理和培训，从而完善教师职后培训机制。第三，要树立防范意识，落实对非营利培训机构的动态监管。

另一方面，要积极吸收校外机构协同构建学校课后服务体系，增强学校育人质量。“双减”延长了学校教师工作时间的同时，也加重了教师的工作量和工作难度。北京师范大学发布的《全国“双减”成效调查报告》数据显示，在实施课后服务过程中，47.2%的教师每周纯工作时间超过40小时。2 如果课后服务只是一味地牺牲教师利益，依靠学校教师的自觉参与，可能缺乏育人可持续性，也会造成教育失真。为此，通过吸收校外培训参与学校课后服务体系管理、指导与实践服务，不仅能合理分担教师在课后服务中附加而来的教学负担，还能使其参与学校课后服务体系建设，从而达到提质增益的效果。

4.遵从科学化分类管理制度，以完善校外培训机构的分流及退出机制

教育治理需要从分类管理上思考更加切实、有效的管理办法。

一是要遵从科学化分类管理制度，引导校外培训机构进行有序转型。按照2021年教育部颁布的《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》，对涉及语、数、英、政、史、地等学科国家课程标准规定的学习内容进行的校外培训，均列入学科类进行管理。3 换句话说，对于校外培训要遵循学科与非学科的科学化分类管理原则，相关辅导补习活动不能涉及国家学科考试内容科目。同时我们也要正视校外培训在学生体音美等艺术特长方面的塑造和培养，其作为学校教育的良好补充，对于学生的审美、情感和价值观塑造具有客观积极的影响。

二是要完善校外培训分流与退出机制，落实好校外师资人员安置措施。其一，对自愿进行“营转非”机构的转型发展，要建立相应的普惠性政策补贴制度，并及时纳入国家财政支持服务体系之中，以此配合学校教育进行共同发力。其二，涉及学科类教育培训退出机制，要完善市场治理“回头看”相关监督与合格评估。将校外培训的金融台账纳入第三方平台监管体系之中，学生家长和社会媒体可以通过平台窗口对于变相收费进行举报和申诉。同时，我们也要客观承认校外培训在长期培训经营中具有丰富的教学管理经验和协调组织能力，势必能在充实家庭教育指导与社区儿童教育服务中发挥其管理和组织优势。

Management of Off-campus Tutoring under the “Double Reduction”

Policy ： Confusion， Clarification and Suggestions

LI Qiang， WANG Anquan

（School of Education， Ningxia University， Yinchuan Ningxia， 750021）

Abstract： Under the implementation of the policy of “double reduction”， off-campus tutoring is confronted with the doubts of existence， the doubts of value， the difficulties of development and the difficulties of transformation， which have not been clarified. Off-campus tutoring institutions need to comply with the education law to standardize their running， focus on the overall physical and mental development of individual students， act as the vanguard of home-school cooperative education， and abide by the governance guidelines of subject classification， which can be regarded as a way of that the supervision and management system of off-campus tutoring should be standardized， so as to strengthen the co-governance of off-campus education supervision with multi-party participation; the main responsibility of off-campus tutoring and education should be strengthened， and the connotative development of off-campus education should be promoted with diversified evaluation;off-campus tutoring service guarantee system should be established， and a benign ecology through cooperation between families， schools and communities should be built; the scientific classification management system should be observed， in order to improve the division and withdrawal mechanisms for the off-campus tutoring institutions.

Key words： “double reduction” policy， off-campus tutoring， training management

基金项目：本文系中国高等教育学会2022年度高等教育科学研究规划课题重大项目“西部乡村教师教育协同提质路径研究”（项目编号：22JS0101）的研究成果。

作者简介：李强，宁夏大学教育学院博士研究生，主要从事教育政策与教育基本理论研究；王安全，宁夏大学教育学院教授，博士生导师，博士，主要从事教育基本理论与教师教育政策研究。

1  中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，载国务院官网：http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/24/content_5627132.htm，最后登录日期：2022年10月1日。

2  本研究中校外培训主要指从事学科辅导的校外培训机构。

3  李丹：《防止暑期校外培训隐形变异》，《经济日报》2022年7月8日，第3版。

4  尹力：《教育法学》，人民教育出版社2015年版，第9页。

1  刘铁芳：《什么是好的教育：学校教育的哲学阐释》，高等教育出版社2014年版，第42页。

2  李刚，辛涛：《基础教育质量的内涵与监测评价理论模型》，《华东师范大学学报（教育科学版）》2021年第4期，第15-29页。

3  徐莉：《中小学校外培训乱象及其体制根源探寻》，《教育科学》2015年第4期，第51-57頁。

4  余晖，胡劲松：《“双减”政策下的私人家教：无序风险与规范向度》，《现代教育论丛》2022年第2期，第29-36页，第110页。

1  董圣足，公彦霏，张璐等：《“双减”之下校外培训治理：成效、问题及对策》，《上海教育科研》2022年第7期，第17-22页。

2  申素平：《教育法学：原理、规范与应用》，教育科学出版社2009年版，第1页。

3  雅斯贝尔斯：《什么是教育》，邹进译，生活·读书·新知三联书店1991年版，第3-4页。

4  马陆亭，郑雪文：《“双减”：旨在重塑学生健康成长的教育生态》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期，第79-90页。

1  浙江省教育厅：《关于遴选非学科类校外培训机构参与学校课后服务工作的指导意见（征求意见稿）》，载浙江省教育厅官网：http：//jyt.zj.gov.cn/art/2022/2/17/art_1532993_58924663.html，最后登录日期：2022年10月1日。

2  浙江省教育厅：《关于遴选非学科类校外培训机构参与学校课后服务工作的指导意见（征求意见稿）》，载浙江省教育厅官网：http：//jyt.zj.gov.cn/art/2022/2/17/art_1532993_58924663.html，最后登录日期：2022年10月1日。

0 Southgate D. E.： Determinants of Shadow Education： A Cross-national Analysis， The Ohio State University，2010， p.1.

3  米歇尔·福柯（Michel Foucault）：《规训与惩罚监狱的诞生》，刘北成，杨远婴译，生活·读书·新知三联书店1999年版，第194页。

1  陆道坤，张田田：《论校外培训机构的“常治”与“长治”之路》，《青少年犯罪问题》2020年第5期，第50-58页。

2  张海鹏，张新民：《“双减”背景下的校外培训机构监管：理念转型与制度优化》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第150-156页。

3 北京师范大学中国教育与社会发展研究院教育国情调查中心：《〈全国“双减”成效调查报告〉发布   “双减”政策受到普遍赞同》，载中国社会科学网：http：//news.cssn.cn/zx/bwyc/202203/t20220304_5396974.shtml，最后登录日期：2022年10月1日。

1 中华人民共和国教育部：《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非學科类范围的通知》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202107/t20210730_547807.html，最后登录日期：2022年10月1日。