张慧

《中华人民共和国湿地保护法》2022年6月1日正式施行。这是我国湿地领域具有里程碑意义的重大事件，是湿地保护的法治元年，标志着湿地保护工作从此步入了法治化轨道。湿地与森林、海洋并称为全球三大自然生态系统，具有涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能，保护、修复、利用和管理好湿地具有十分重大的意义。林业部门作为监督管理湿地资源的主管部门，认真贯彻落实《湿地保护法》是一件迫在眉睫的重要工作。2022年“全国三亿青少年进森林研学教育活动”组织开展“关注森林·大美湿地行”主题研学实践15场，推进更多的青少年关注湿地，珍爱湿地。笔者就此开展调研，结合湖南实际，就贯彻执行《湿地保护法》提出了思路对策和工作措施，促进提升全省湿地保护管理工作水平。

一、湖南湿地保护管理成效显著

目前，湖南省共建有78家省级以上湿地公园，国家级湿地公园70家，省级湿地公园8家，其中52家以自然湿地类型为主，26家以人工湿地类型为主，公园面积共计27.09万公顷，其中湿地面积19.83万公顷，占比达73.2%。近年来，湖南省牢记习近平总书记“守护好一江碧水”的殷殷嘱托，高度重视湿地保护工作，按照全方位保护、全流域修复、全社会参与的工作思路，切实加强湿地保护修复工作，湿地面积总量保持稳定，湿地保护率由50.16%增至70.54%，湿地生态状况不断改善，取得了非常显著的成效。

一是湿地保护体系日臻完善。湖南省于2005年审议通过了《湖南省湿地保护条例》，明确了“保护优先、突出重点、合理利用、持续发展”的原则；省政府办公厅2017年印发了《湖南省湿地保护修复制度工作方案》；“加强河湖和湿地生态系统保护”写入了《湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》；湖南省第十二次党代会报告强调，要“推动湿地生态系统有效恢复”，“坚决‘守护好一江碧水，持续推动江湖协同、河湖共治，建千里湘江滨水走廊，还八百里洞庭碧波万顷”；省林业局出台了《湖南省湿地保护修复“十四五”专项规划》，制定了《湖南省湿地公园管理办法》《湖南省省级重要湿地和一般湿地认定管理办法》《省级重要湿地认定指标》《退耕还湿治理农业面源污染技术规程》《洞庭湖湿地生态保护修复2022年行动方案》，并将湿地保护率、湿地保护修复等纳入林长制考核内容，省市县三级林业主管部门均成立了湿地保护管理机构，湖南省省湿地保护管理工作逐渐步入了规范化、法治化、制度化轨道。

二是湿地生态修复成效明显。突出湿地生态功能的整体性和系统性，用生态的方式实施全流域湿地生态修复。大力开展洞庭湖全流域湿地治理，清退欧美黑杨40.17万亩，修复清理迹地及洲滩、岸线52.19万亩，拆除矮围2818公里，非法采砂和环湖造纸污染企业全面退出，洞庭湖湿地生态系统功能明显提升。全面实施湿地生态保护恢复工程项目，重点实施了洞庭湖湿地保护与恢复工程、湿地生物多样性保护项目、退耕还湿项目、山水林田湖草生态修复工程、三峡后续自然保护区建设与完善项目等重点项目。组织编制了《洞庭湖湿地生态保护修复2022年行动方案》，开展资源管控、生态修复、候鸟保护、统一监测、联合执法、生态补偿等六大专项行动，实施生态基围、湿地植被恢复、小微湿地、观鸟场所、生态疏浚等五大建设工程。狠抓涉湿生态环境问题整改，创造性推进退耕还林还湿试点，GEF项目被联合国粮农组织终期评估为优秀。截至2022年底，洞庭湖麋鹿数量达到210余头，江豚数量稳定在120头左右，环洞庭湖区域越冬候鸟达37.83万只。

三是湿地合理利用提质增效。坚持保护为主、合理利用，根据湿地生态系统承载力，疏堵结合引导湿地科学开发和合理利用，实现湿地生态效益、社会效益和经济效益相统一。严格湿地公园征占用监管，省林业局印发了《关于进一步加强湿地公园建设管理的通知》，建章立制从严规范湿地公园征占用行为，进一步加强对取水、挖砂、取土、挖矿、引进外来物种和涉外科考活动的管理，对未经批准擅自征收、占用湿地公园土地的项目依法严格处理并责令实施生态修复。对国家和省重点项目及民生基础设施项目，各级林业部门主动介入并做好政策解读和服务。坚持共建共享，充分利用湿地生态资源共办生态保护节会，共谋生态旅游产业发展，实现湿地保护和利用的双赢。高标准举办了十一届洞庭湖国际观鸟节，持续开展世界湿地日、野生动植物日、爱鸟周、“护鸟飞”等宣传活动，凝聚了全社会广泛参与湿地保护的合力。支持洞庭湖生态经济区岳阳、常德、益阳三市积极举办洞庭湖生态旅游节、小龙虾捕捞节、大闸蟹美食节等活动，着力打造“天下洞庭”旅游品牌。

四是湿地巡护监管持续加强。强化湿地分级分类管理，切实加强国家和省级重要湿地保护，抓好重要湿地修复方案编制审批以及湿地修复验收、后期管理、修復效果评估，对重要湿地修复实行全过程监管。加强湿地公园管理监测，每年组织开展全省湿地公园质量管理评估；组织开展洞庭湖生态状况监测评估，首次发布《洞庭湖湿地生态状况监测评估报告（2016-2020）》，为洞庭湖湿地保护管理提供科学依据。加强日常巡查巡护，针对今年洞庭湖枯水期提前、水位创历史新低，导致洲滩干涸、候鸟食物减少、栖息地范围缩减的特殊情况，省林业局联合岳阳市、益阳市、常德市林业部门，及东洞庭湖国家级自然保护区、西洞庭湖国家级自然保护区、南洞庭湖省级自然保护区等单位的执法力量，由林业、渔政、公安部门联手，在东、南、西洞庭湖全水域开展共治共护，将真正让执法在洞庭湖水域“长牙带电”，还湿地生态以美丽、宁静、和谐。

二、当前湿地保护存在的主要问题

一是湿地保护意识仍然不强。部分地方政府重发展、轻保护，没有处理好眼前利益和长远利益的关系，没有处理好局部利益和整体利益的关系，更没有看到湿地给人类留下的“潜在价值”，湿地保护与利用的矛盾尖锐，随意侵占、无序开发湿地现象时有发生。湖区群众过度利用湿地资源，过度投饵投肥养殖、非法捕捞湿地产品的现象仍然存在。

二是湿地保护制度亟待健全。对照《湿地保护法》的十项制度，湖南省已建立湿地分级管理和名录制度、湿地占用审查制度、湿地目标责任制度和动态监测制度等四项制度，还需健全调查评价制度、湿地面积总量管控制度、湿地利用审查制度、湿地生态补偿制度、湿地修复审批制度、行政处罚制度等六项制度，为湿地保护修复提供制度支撑。

三是湿地体制机制有待理顺。《湿地保护法》从湿地保护责任、监管、协调协作等方面明确了政府以及政府部门的职责，理顺了政府内部在湿地保护管理中的权责关系，明确了林业部门牵头和部门协同的管理体制，但目前湖南省湿地保护部门协同机制尚未建立，部门联席会议机制缺乏。市县两级湿地保护管理体系尚未全面建立，湿地调查监测、科研、宣教等方面专业人才缺乏，湿地保护力量明显不足。

四是湿地执法监管有待加强。受利益驱动，侵占湿地违法行为时有发生、屡禁不止。湿地使用的审批制度不够严格，审批门槛不高，造成湿地资源不断被挤占。湿地执法还存在力量分散、执法区域交叉重叠与职责不明并存、执法措施不硬、处罚裁量不一等短板，执法力量还不强。

五是湿地范围与区划有待优化。湖南省湿地公园建设起步较早，于2007年开展第一批试点建设，部分国家湿地公园由于规划编制较早，当时国家湿地公园总体规划导则等技术规划尚未出台，且在湿地公园建设和管理方面经验不足，湿地公园总体规划没有充分与其它相关规划进行协调衔接，没有全面综合考虑生态保护、社会发展及国计民生等问题，导致国家湿地公园范围及功能区划存在一些不科学、不合理的地方，不利于湿地的保护和湿地公园的建设和管理。

六是湿地保护投入严重不足。湿地保护修复资金缺口大，省级财政每年用于开展湿地保护修复资金仅300-500万元左右，县级财政湿地建设保护与修复资金、管理经费严重不足。特别是湿地周边群众为保护湿地，不仅生产经营范围和方式受到限制，还得承担湿地野生动物如鸟类、麋鹿等致害带来的损失，群众反映较为强烈。

三、湿地保护面临的形势和机遇

一是习近平总书记多次亲临湿地指示批示。近年来，习近平总书记多次深入湿地考察。2018年4月，在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，“一定要给子孙后代留下一条清洁美丽的万里长江”。2020年1月，在考察云南滇池时强调，“我们不能吃子孙饭，要造福人类，把绿水青山真正变成金山银山”。2020年3月，在杭州西溪国家湿地公园考察时强调，“湿地贵在原生态，水是湿地的灵魂，要坚定不移把保护摆在第一位，尽最大努力保持湿地生态和水环境，让湿地公园成为人民群众共享的绿色空间”。2020年9月，在湖南省考察时强调，“要坚持共抓大保护、不搞大开发，做好洞庭湖生态保护修复以及要統筹推进山水林田湖草系统治理，推动生态系统功能整体性提升”。2021年10月，在黄河入海口考察时强调，“不能让湿地受到污染”。这些重要讲话和指示批示精神，集中体现了习近平生态文明思想，深刻阐明了湿地保护管理工作的重大意义、方针原则和目标任务，为做好湿地保护工作提供了科学指南和方法路径。

二是党中央国务院提出系列决策部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视湿地保护和修复工作，把湿地保护作为生态文明建设的重要内容，提出一系列加强湿地保护的新思路、新观点、新举措。十八大报告提出要“扩大湿地面积”；十九大报告提出要“强化湿地保护和恢复”；二十大报告提出要“推行草原森林河流湖泊湿地休养生息”。2015年4月，中央中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了“湿地面积不低于8亿亩”的保护目标和“建立湿地保护制度”的改革任务。2016年11月，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，对湿地保护修复作出顶层设计。2021年12月，习近平总书记签署第102号主席令公布《中华人民共和国湿地保护法》，为推进湿地治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。

三是《湿地公约》第十四届缔约方大会带来新机遇。2022年11月，《湿地公约》第十四届缔约方大会首次在我国举办。习近平总书记在大会开幕式上深刻阐释了湿地保护对人类发展的重大意义，明确提出我国将建设人与自然和谐共生的现代化，推进湿地保护事业高质量发展。会议正式通过《武汉宣言》，呼吁各方以强烈意愿和实际行动，促进各类湿地的保护、修复、管理以及合理和可持续利用。湖南省作为湿地大省，湿地资源和湿地保护工作均走在全国前列，在国际湿地公约履约中具有重要地位。全省湿地面积达101.97万公顷，是全国湿地资源最为丰富的省份之一，也是全国最早履行国际湿地公约的省份之一，在国际履约中有能力也更应该进一步展现出湖南担当。

四、加强湿地保护管理的对策措施

湿地关系着国家生态安全，贯彻实施《湿地保护法》，就是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记关于湿地系列重要讲话精神，坚持山水林田湖草沙系统治理，进一步加强湿地保护修复力度，凝聚湿地保护合力，推动湿地保护高质量发展，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，建设全域美丽大花园提供生态支撑。

一是加快完善湿地保护制度体系。搞好法律配套衔接，织密扎牢湿地保护的“制度网”。《湿地保护法》是湿地保护领域的基础性、统领性法律，要与《湿地保护法》对标对表，结合当前湿地保护和生态文明建设需要，对湖南省涉及湿地保护管理的地方性法规、规范性文件进行梳理完善，加快修订《湖南省湿地保护条例》，按照小切口、精细化的原则，对省级重要湿地、一般湿地制定符合实际的保护措施，建立健全落实《湿地保护法》相关制度机制的系列配套制度，重点完善湿地目标责任制度，确保《湿地保护法》落地落实。

二是加快健全湿地保护体制机制。坚决落实湿地面积总量管控制度，结合理论和实践，进一步梳理国土调查中的湿地地类和其他具有显著生态功能的积水地带、水域，明确湖南省湿地面积总量，研究确立各市州、县市区湿地面积，明确四至边界。建立健全并落实湿地保护协作和信息通报机制，主动协调自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境和农业农村等部门，压实地方政府湿地保护的主体责任，凝聚保护合力，形成统筹协调、各司其职、齐抓共管的工作格局。

三是加强湿地执法监管。全面加强执法司法力度，切实增强法律的刚性和权威。运用好考核激励机制，将湿地保护纳入地方人民政府综合绩效评价内容，进一步建立健全管理规定和督查考核办法。强化湿地保护行政执法，加强日常监管，适时开展湿地保护执法专项行动，严厉打击查处破坏湿地资源的违法犯罪行为。严格管控建设项目占用湿地，认真落实湿地恢复费制度，持续开展湿地公园质量管理评估。制定出台湿地保护约谈办法，督促地方党委政府以及各相关部门全面正确履行湿地保护相关职责。

四是加强湿地科学修复。认真抓好湿地修复制度的落实，确保湿地修复更加科学有效。坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的湿地修复原则，突出自然恢复，减少人工修复，谋划一批湿地保护修复项目，科学编制修复方案，指导做好全省湿地修复工作。强化湿地分级分类管理，组织申报一批国际重要湿地和国家重要湿地。以洞庭湖为重点区域，严格落实《洞庭湖湿地生态保护修复2022年行动方案》，统筹实施东洞庭湖、南洞庭湖国际重要湿地保护与恢复工程等项目，稳步提升湿地生态功能。

五是推进湿地合理利用。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，正确处理好湿地保护与利用的关系，强化对重要湿地和一般湿地利用活动进行分类指导。秉持生态产业化、产业生态化的原则，合理利用湿地自然、人文资源，推动发展生态旅游、生态种养、等产业，积极开展自然教育和生态体验，充分发挥湿地的生态效益、经济效益和社會效益，为人民群众提供更丰富更优质的生态产品，让良好的湿地生态转变为最普惠的民生福祉。

六是优化湿地总体规划。总体规划是国家湿地公园建设管理的蓝本，应符合国家湿地公园总体规划导则要求，并与相关规划相衔接。各国家湿地公园管理机构应对湿地公园规划进行梳理，如总体规划已经到期或者存在不合理、不科学的情况，要按照“多规合一、功能优化、应保尽保、协同发展”的原则，开展湿地公园范围和功能区调整，进一步优化湿地公园总体规划，在湿地公园规划调整时要突出重点，应保尽保，做到保有所值，保有所指，保有所获，坚持生态优先，以保为本，调整为辅，促进人与自然和谐发展。

七是加强湿地科研监测。以湿地自然保护区和湿地公园为依托，统筹规划湿地生态监测站点设置，建立湿地生态监测评价网络，完善湿地生态监测标准，积极开展湿地生态监测工作，不断提高监测数据质量和信息化水平。建立由省局统一发布的湿地生态监测评价信息发布制度，为考核地方政府落实湿地保护责任情况提供数据支撑，为湿地保护管理工作提供决策依据。重点开展洞庭湖和湘资沅澧四水的湿地生态监测工作，特别是洞庭湖区杨树清理、矮围拆除、芦苇弃割后对生态环境的影响，建立规范化、制度化、长期化的洞庭湖区生态监测评价体系，为洞庭湖生态治理提供科学依据。

八是强化湿地宣传教育。以每年的世界湿地日、爱鸟周、世界候鸟日、国际生物多样性日、世界环境日、野生动植物保护宣传月、国际观鸟节等纪念日为契机，以“珍爱大美湿地，保护地球之肾”为主题，积极开展“关注森林·大美湿地行”“保护母亲河”“守护一江碧水”等系列活动，以湿地公园为依托，进行湿地系列专题宣传，寓教于乐，宣传湿地资源保护法律法规、深化湿地保护意识，提升社会公众湿地保护参与意识。

（作者工作单位：湖南省林业局）