齐萌 潘睿敏

摘  要：数字货币跨境流动是一个复杂工程，不仅需要配套的基础设施与技术条件，也需要匹配的法律制度环境。近年来，网络技术的飞速发展与新型服务的出现让数字货币支付在全球范围内迅速流行，同时也吸引了不少犯罪分子将其作为潜在的洗钱工具。鉴于此，文章从反洗钱视角出发，根据数字货币的特点，分析其跨境流通存在的反洗钱监管困境，基于国际上数字货币反洗钱监管实践经验，为我国数字货币跨境反洗钱监管制度的构建提出思路与建议。

二、域外数字货币反洗钱监管实践

（一）FATF对数字货币的监管策略

FATF作为一个重要的国际反洗钱和反恐怖主义融资组织，负责制定与执行国际金融标准与政策，保护全球的经济安全。FATF发布的关于虚拟资产风险报告及修订版本，详细梳理了虚拟货币的定义及潜在的洗钱风险，以虚拟货币服务商与监管部门为监管抓手，提出了更高的反洗钱报告要求，促进了各国之间的合作。

设置严格的行业准入门槛，实行注册制或许可制。对提供虚拟货币交易服务的法人实施牌照管理，服务提供商须在成立地或运营地注册或获得许可后方可提供服务。

开展洗钱风险识别与评估，实施有效的监管措施。注重新技术的事前风险评估，根据评估结果，采取协调一致的风险评估措施，结合各国的具体情况，对虚拟货币进行标准化管理。交易平台应对资金来源进行分析评估，监测交易中的风险，扩大交易监测技术的应用范围，以把控洗钱犯罪风险。

开展客户尽职调查，严格保存交易记录制度。交易服务提供商应通过可靠的第三方数据库对超限额的交易开展尽职调查，在合法的情况下识别与验证非面对面客户的身份信息，当涉及使用虚拟货币进行洗钱犯罪活动时，应保存并记录相关的可疑交易报告。

开展信息共享，强化国际合作。针对虚拟货币的犯罪，国家之间提供有效的引渡、跨境资产冻结、司法协助等措施，开展虚拟货币的国际监管合作。同时，在反洗钱、反恐怖融资等其他领域开展广泛的国际合作，建立统一的跨区域国际合作监管机制，方便各国进行监管信息传输与交换。

FATF组织试图建立一个国内监管与国际合作相结合的反洗钱监管制度，G20成员国一致同意根据FATF的标准对数字货币进行监管，迈出了数字货币国际监管的第一步。

（二）美国数字货币反洗钱监管实践

美国采取了开放式的态度，鼓励金融创新，承认了数字货币的合法性，并指出数字货币的财产属性。早期美国便对数字货币展开了反洗钱监管，并形成了两个层面的监管体系。

1.联邦层面

金融执法网络局负责主要的反洗钱监管工作，参照“货币服务业”的相关规定，对可疑交易行为记录并向执法网络提交报告，据此进一步搜集信息并进行分析，发现问题交易随即展开稽查。通过多种渠道搜集与分析情报后，以情报为媒介将各级执法部门与国际合作的执法部门联系起来，实现信息共享。

美国发布的多个指导性文件分别对交易平台、小额商业银行及数字货币的交易者提出了反洗钱的要求。一是强调了准入监管的重要性。执法网络局将数字货币交易平台纳入资金转移机构中，交易机构经过许可才能从事虚拟货币的活动，另外还需要履行反洗钱、保留记录和报告、监督交易等义务。二是强调风险的个性化评估。小额商业银行需要围绕客户、提供的金融产品或服务对洗钱、恐怖融资和其他金融犯罪进行风险个性化评估，充分了解客户信息，确定各自的风险等级，在上报可疑账户的同时采取相应的措施。三是建立多层次的研究机制，由美国联邦调查局对涉及洗钱、电子犯罪等数字经济问题进行研讨；由执法网络局和其他执法机构与监管机构联合对虚拟货币的商业模式与法律问题进行讨论；成立金融机构检查委员会，修订反洗钱手册，对新兴的产品与服务开展洗钱风险评估。

为了应对数字货币跨境流动的特点，美国还加强了与其他国家监管机构和国际组织的交流与协作，通过执法信息交换双边协定，与相应的国家或国际机构交换反洗钱信息，推进跨区域数字货币反洗钱合作。

2.州政府层面

美国各州对数字货币的监管态度不一。一部分州认为适用传统的货币转移方法监管数字货币即可，发布法律解释将数字货币纳入到货币转移服务的反洗钱监管范围中，另一部分以纽约州为代表的做法是颁布单行法专门对数字货币监管加以规制，并单独规定反洗钱的内容。纽约州认为数字货币是一种金融资产，将数字货币交易服务提供商视为类似银行的金融机构进行监管，并出台了数字货币申请执照制度，对企业申请执照作出限制，要求服务提供商对客户身份进行识别、登记交易记录，并履行报告与信息披露义务等。

美国现行的监管体制具有灵活性与能动性，更强调对金融产品或服务的功能性监管，对市场不断出现的创新与问题及时进行立法，为我国的法律监管提供了经验借鉴。

（三）欧盟数字货币反洗钱监管实践

欧盟针对数字货币监管发布的反洗钱指令，从反洗钱义务主体、反洗钱犯罪范围、金融情报机构合作、受益所有权集中登记制、国际协助、加大洗钱犯罪惩处力度、使用有效调查工具几个方面分别要求成员国将反洗钱规范纳入本国法律。

就监管范围而言，指令要求欧盟成员国将与虚拟货币相关的、可判处监禁的洗钱上游犯罪纳入监管范围，对监管主体提出了更高的要求，以应对使用虚拟货币带来的风险与挑战。

就反洗钱义务主体而言，指令将虚拟货币行业与银行、支付服务提供商归为同一类别，把虚拟货币与兑换服务提供商纳入反洗钱监管范围，以提高反洗钱工作的效率。

就尽职调查而言，成员国需要对使用电子货币支付超过150欧元、电子货币提取为现金超过50欧元、远程交易超过50欧元的电子货币订单的客户进行尽职调查。指令还要求成员国需强化对高风险国家交易的尽职调查，获取客户与实际收款人的其他附加信息，对于高风险国家自然人或法人可采取增设监督检查或审计机构、禁止设立分支机构、终止代理关系等措施。

就机构合作而言，成员国需要建立数字货币登记与检索机制，记录数字货币的客户账户、公司或其他法律实体的受益信息、支付账户等必要信息，确保金融情报机构可以及时获取信息，加强机构之间与成员国之间的合作。

就国际协助而言，由于金融情报机构在跨境交易反洗钱方面发挥着重要作用，指令要求成员国需确保金融情报機构可获得涉及洗钱的任何相关信息。金融情报机构根据FATF提出的建议与情报信息交换原则，就洗钱及其上游犯罪与第三国相关机构开展信息共享与合作。成员国应进行广泛的跨国协作，及时交换有效信息，建立强有力的洗钱打击机制。

虽然欧盟成员国可以使用比指令更加严格的标准，但大多数国家都执行欧盟发布的反洗钱指令，也有小部分成员国增加了其他的保护措施。比如荷兰要求经营交易与钱包服务提供商需要获得荷兰中央银行的许可，承担更多义务，并且必须任命一个负责监控虚拟货币交易行为的专家团队。

三、我国数字货币跨境反洗钱监管现状及建议

（一）我国数字货币反洗钱监管现状

1.数字货币的监管法律依据不足

目前，我国对数字货币的监管依据主要有2013年央行等五部委联合发布的《关于防范比特币风险的通知》和各种公告，这些法律文件的效力层级相对较低，规范的效力有限。《关于防范比特币风险的通知》对比特币作出了规制洗钱风险的规定，而对机构如何履行义务及如何进行反洗钱监管缺乏详尽的规定，管理主体不明确、职责不清晰、可操作性不强，不利于防控洗钱风险。现阶段未有专门涉及虚拟货币相关的法律法规，数字货币的反洗钱监管法律依据不足。

2.反洗钱监管力度不足

大量的数字货币提供商选择境外提供服务，监管部门难以及时获取提供商的清单或名录。实践中往往是案件发生后，监管机构才发现违法活动，无法及时发现可疑交易；加上注册地与业务发生地不同，无强制的实名制度，导致难以追究违法者的相关法律责任并对其进行惩罚。

3.国际合作不足

鉴于虚拟货币的跨国流动性与相关犯罪呈现多发状态，全球各国把国际合作视为一种有效的监管方法。但由于我国起步较慢，反洗钱经验不足，所掌握与数字货币相关的交易主体、记录等信息较少，缺乏共享和交换信息的合作基础，在跨境合作中处于较为被动的局面，打击跨境洗钱活动成效有待提升。

（二）完善我国虚拟货币反洗钱监管体系

1.构建数字货币反洗钱监管法律体系

以现行的反洗钱和反恐怖融资法律法规为基础，从虚拟货币的性质、注册登记、客户信息管理与保护、可疑交易报告机制等方面制定专门的数字货币反洗钱监管法规，针对不同类型的数字货币，作出具有针对性反洗钱审查要求。充分发挥数字货币优势的同时，对监管数字货币作出较为全面的规定，防范与控制洗钱与恐怖融资的风险。同时将FATF发布的指引与国际条约中涉及数字货币反洗钱监管的内容有所选择地转化到法律法规的内容中。不过目前我国数字货币仍处于起步阶段，新法律的立法过程将会面临诸多问题。为了防范数字货币的洗钱风险，可以通过发布解释、修订现有反洗钱法律，将数字货币纳入现行的法律体系。比如，可以依据《中华人民共和国反洗钱法》第3条，要求数字货币的交易服务提供商履行反洗钱的义务。

2.建立风险防控机制

首先，建立一套洗钱风险评估管理系统。监管部门需要对数字货币进行洗钱的风险监测与应对处理，以此作为差异化风险防控的依据。

其次，实施牌照管理，设置市场准入制度。严格的准入制度是防范洗钱风险的第一道关卡，借鉴国际经验，要求虚拟货币服务提供商、兑换服务机构、从事与数字货币相关业务的其他机构须持有主管机构发放的牌照。主管机构发放牌照时需要从企业规模、信用等级、主要股东、企业资产、用户注册登记及身份识别等方面进行综合评估，满足要求的企业才可发放牌照。

第三，建立可疑交易报告和交易保存制度。数字货币服务提供商要按照有关要求登记客户的身份信息、交易地址等交易信息，并及时向监管部门提交可疑交易报告。

3.创新管理模式

一是强化数字货币平台管理。数字货币服务提供商应当建立内部反洗钱管控体系，保存客户使用数字货币交易记录，加强客户的身份认证与识别，对客户进行尽职调查，建立信用评级制度，建立大额可疑交易报告制度，提交可疑交易监测报告，指定相关责任人负责反洗钱程序。

二是加强数字货币反洗钱跨部门合作。数字货币的发行、流通与交易涉及多个行业的主管部门，必须重视各个部门之间合作。建立监管信息与情报共享机制，及时告知监管中发现的洗钱问题与风险，便于不同机构及时掌握数字货币的洗钱风险并开展针对性防范措施。各部门之间应相互配合，联合开展执法行动，提高反洗钱的效率。

三是强化先进技术的应用。数字货币的跨国性特点是吸引犯罪分子利用虚拟货币进行跨境洗钱犯罪的重要原因。一方面，建立包含客户信息、交易地址、风险等级等内容的数据库，为反洗钱监管提供数据支持。数字货币服务提供商应要求客户进行强制性实名制认证，加强追踪交易地址的能力，发现可疑交易时及时准确记录客户的信息，并对其进行分析与报告。另一方面，反洗钱监管部门应加大技术投入，提高监测异常交易的能力，并能及时获取客户的交易信息，方便调查活动的开展。

4.加强国际交流与合作

使用数字货币洗钱属于跨国犯罪，加强国际交流与合作有助于降低反洗钱犯罪的发生率。以FATF发布的指引为基础，就数字货币的属性、监管要求、反洗钱应对策略等方面进行交流探讨，及时掌握新兴技术、产品和服务潜在的洗钱风险，共同做好数字货币反洗钱工作。积极建立双边或多边公约，借助现有的多边合作机制，加强情报共享与信息交流，提升协作效率，加强对数字货币跨境反洗钱的力度。虽然我国加入了促进各国互相承认与执行外国仲裁或者裁决的《纽约公约》，并与多个国家缔结了双边引渡条约，但是世界上国家众多，我国仍需与更多国家签订互相承认及引渡条约，以更好地开展反洗钱工作。

参考文献：[1]李敏.虚拟货币的反洗钱监管探析及借鉴[J].上海政法学院学报（法治论丛），2022，37（2）：122-134.